人口老齡化背景下降低養(yǎng)老保險費率的一般邏輯

張 穎

（沈陽師范大學管理學院，遼寧 沈陽 110034）

一、引言

降低企業(yè)稅費負擔，激發(fā)市場活力，刺激總需求，這是當前一段時間我國政府推動經(jīng)濟增長與發(fā)展的政策導向之一。與世界相比，中國養(yǎng)老保險制度高達28%的費率與低至40%～50%的養(yǎng)老金替代率水平形成倒掛，中國養(yǎng)老保險費率偏高成為不爭的事實。面對經(jīng)濟下行壓力，減輕企業(yè)尤其是小微企業(yè)稅費負擔成為必然選擇。我國政府為此作出了多種努力。2016年養(yǎng)老保險單位繳費比例全國統(tǒng)一標準由20%調(diào)整至19%；2019年國務院辦公廳再次做出降費決定，將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例標準從19%再次調(diào)整至16%。與此同時，國家還打出了階段性降費與長期性減費的“組合拳”，包括“社保入稅”、調(diào)整就業(yè)人員平均工資計算口徑、階段性降低失業(yè)保險工傷保險費率等決定與措施。社保降費政策受到企業(yè)歡迎的同時也給養(yǎng)老金計劃提出了新的挑戰(zhàn)與難題。如何實現(xiàn)養(yǎng)老保險費率降低的同時促進養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)運行與經(jīng)濟增長的協(xié)調(diào)發(fā)展？這是學術(shù)界一直在探討的問題[1]，也是本文想要研究的重點。

二、人口老齡化與降費政策“不可能三角”

當前，我國人口老齡化局勢嚴峻。從全國的情況來看，我國于1999年進入人口老齡化社會，此后人口老齡化程度不斷加深。2020年我國65歲以上老年人占比達到28%以上，隨著醫(yī)藥技術(shù)的快速發(fā)展，我國人口平均壽命延長，到2060年我國65歲以上老年人占比將超過50%（見圖1），養(yǎng)老金支出占GDP的比重也將超過10%。按照目前養(yǎng)老保險制度安排，隨著老齡化趨勢的加劇，我國養(yǎng)老金支付缺口將會越來越大。據(jù)人力資源與社會保障部的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2020年在養(yǎng)老金的中央統(tǒng)籌調(diào)劑數(shù)據(jù)中，僅有廣東、北京、福建、江蘇、浙江、上海、山東7個省份的養(yǎng)老金存在凈貢獻，其余省份中扣除貴州、云南、西藏屬于零貢獻外，均要接受中央財政的凈撥款。這意味著，如果沒有中央調(diào)劑金的補充，超過20個省份的養(yǎng)老金將會面臨支付缺口。另外，根據(jù)全國社會保障研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老金精算報告（2019-2050）》顯示，我國未來30年養(yǎng)老金的制度贍養(yǎng)率將會翻倍，養(yǎng)老金的當期結(jié)余將會于2028年出現(xiàn)赤字，累積結(jié)余也將會在2035年消耗殆盡。[2]雖然這種悲觀的預測數(shù)字還會因為改革效應的逐步顯現(xiàn)以及養(yǎng)老金入市投資等不確定性收益情況的影響而有所改善，但仍然向世人顯示出了人口老齡化所帶來的嚴重問題。面對人口老齡化，養(yǎng)老金計劃如何滿足退休人員的基本養(yǎng)老需求，養(yǎng)老保障如何有效地保證老年人老有所養(yǎng)目標的實現(xiàn)，這些問題必然引起全社會的重視。

圖1 中國65歲以上人口變化情況

一邊是養(yǎng)老保險費率不斷降低，一邊是人口老齡化帶來的老年撫養(yǎng)比上升，這使得在保證養(yǎng)老金待遇水平不降低的條件下實現(xiàn)降費與養(yǎng)老保險基金財務平衡的政策目標面臨困難與阻礙。按照平均水平計算，我國養(yǎng)老金替代率水平呈現(xiàn)逐年走低趨勢，從改革初期的60%多降低至如今的40%左右，而國際上規(guī)定的養(yǎng)老金最低替代率標準為55%。我國已經(jīng)跌破警戒線的養(yǎng)老金待遇水平已然無法進一步降低，而要保證養(yǎng)老金待遇水平不降的同時降低繳費水平并且還要實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的財務收支平衡，這在現(xiàn)有養(yǎng)老保險制度體系下存在很大的實施難度。學術(shù)界對此展開討論與研究。封進（2013）認為，降低繳費率會通過參保激勵機制提高繳費基數(shù)做實程度，從而可以通過提高實際繳費率來促進養(yǎng)老基金收入增長。景鵬和鄭偉（2019）研究表明在降低繳費率的同時優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)有助于促進經(jīng)濟增長，這就為經(jīng)濟增長助推國民收入水平提高進而增加養(yǎng)老保險繳費收入提供了證據(jù)。然而，更多的證據(jù)與研究成果卻表明降費改革所追求的政策目標：養(yǎng)老金待遇水平不降、養(yǎng)老保險基金財務收支平衡、降費以促進經(jīng)濟增長三者很難兼顧，不能同時實現(xiàn)，因此形成了降費政策目標中的“不可能三角”。[3]

三、破解降費“不可能三角”的路徑

目前，已經(jīng)有很多學者從理論與實踐雙重視角證明了降費政策“不可能三角形”的存在，亦有學者們給出了破解“不可能三角”的路徑與辦法，[4]例如：增加財政補貼力度、延遲退休年齡、增加國有資本劃轉(zhuǎn)收入、提高養(yǎng)老保險最低繳費年限、降低養(yǎng)老保險待遇給付規(guī)模、提高養(yǎng)老保險金投資收益等。事實上，即使沒有養(yǎng)老保險降費政策的提出，這些路徑與辦法也是中國應對人口老齡化問題時所提出的應對措施與必走之路。我國已經(jīng)在分階段逐步延遲退休年齡、國務院已經(jīng)在2017年正式發(fā)布方案通過劃轉(zhuǎn)部分國有資本來充實養(yǎng)老保險基金、養(yǎng)老金待遇雖然每年都在上調(diào)但在領(lǐng)取養(yǎng)老金條件方面已經(jīng)在收緊養(yǎng)老保險給付的對象數(shù)量……。事實證明，上述一系列辦法是人口老齡化社會必由之路，但卻收效甚微，如若不能兼顧考慮經(jīng)濟增長與民生保障的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，將仍然無法從根本上解決人口老齡化所帶來的難題以及保證養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性發(fā)展。為此，本文提出另外一套邏輯：從注重對養(yǎng)老保險基金的靈活使用入手，加快對養(yǎng)老保險基金進行多元化、國際化、專業(yè)化的投資，使這部分規(guī)模龐大的資金走向投資市場，投入到經(jīng)濟建設中去，并以此增加養(yǎng)老保險基金投資收益，通過提高外部收益率（主要是超額風險投資收益）來提高養(yǎng)老基金收入水平。由此才能真正地實現(xiàn)降低養(yǎng)老保險費率、促進經(jīng)濟增長、在養(yǎng)老金待遇水平不降低的情況下又保持基金收支平衡。

在對養(yǎng)老保險基金進行投資運用的問題上，我國政府的方向是明確的，學術(shù)界也在呼吁必須提高養(yǎng)老保險基金的保值增值能力，必須徹底改變養(yǎng)老保險基金面臨貶值風險狀態(tài)的局面，但是效果并不盡如人意，養(yǎng)老金入市進程比較緩慢。社會保障制度改革以來，養(yǎng)老保險基金投資管理經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：第一階段（1985年～2000年）嚴格禁止養(yǎng)老保險基金入市投資，我國政府在這一階段明確規(guī)定基本養(yǎng)老保險基金要追求安全穩(wěn)健，除了存銀行和購買國債之外不能投資于其他資本市場，養(yǎng)老金投資股票等資產(chǎn)被認為是違法的；第二階段（2000年～2014年）養(yǎng)老金入市投資的試驗階段，全國社會保障基金成立，隨著這部分資金的投資運營，各個地區(qū)看到了社會保障基金投資所帶來的好處，以廣東深圳和上海等市為代表，各個地方開始嘗試著將基本養(yǎng)老保險基金的結(jié)余基金委托全國社會保障基金理事會進行投資運營，我國養(yǎng)老金入市進入實驗階段；第三階段（2015年至今）養(yǎng)老金正式入市運營，以2015年國務院頒布的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》標志著養(yǎng)老金正式開啟進入資本市場投資運作的新局面，目前，中國已經(jīng)有18個地方政府將基本養(yǎng)老保險結(jié)余基金、個人賬戶基金等委托給全國社會保障基金理事會進行投資。

借助養(yǎng)老金入市的“東風”提高養(yǎng)老保險基金投資收益率，一方面能夠提高養(yǎng)老保險基金的給付能力，另一方面還能夠促進養(yǎng)老保險制度的降費改革。可以說，保證養(yǎng)老金入市后獲得穩(wěn)定的投資收益率將會成為破解降費“不可能三角”的有力途徑。加拿大CPP改革就是最好的明證。1997年，加拿大連續(xù)發(fā)布的兩期精算報告給出了CPP改革的大致圖景。8年內(nèi)快速提高繳費率水平，快速建立一個資金池，同時組建養(yǎng)老基金投資管理公司進行養(yǎng)老基金的風險投資，換取超額投資收益，提高養(yǎng)老保險基金的外部收益率，提高基金償付能力。8年后的繳費率水平則不再提高，2003年以后保持在9.9%的恒定繳費率。與第15期精算報告中顯示的繳費率相比，養(yǎng)老保險繳費率不斷提高的壓力得以扭轉(zhuǎn)，大大減輕了后代人的經(jīng)濟負擔。[5]可見，降費改革“不可能三角”是能夠在養(yǎng)老保險基金獲得超額收益的條件下得以破解的，也只有這樣，養(yǎng)老保險費用才能真正降下來。

四、我國養(yǎng)老金入市投資現(xiàn)狀

2000年以來，全國社會保障基金理事會以直接投資與委托投資等方式，對中央財政支持的全國社會保障基金、各省份委托投資的基本養(yǎng)老保險基金與個人賬戶基金進行投資運營，其總的投資收益額與投資收益率情況如表1所示，扣除掉2008年與2018年投資收益呈現(xiàn)負增長的情況（受金融危機影響），其余年份投資均有正的收益，但投資收益率卻并不穩(wěn)定。2006與2007年投資收益率高達29.01%與43.19%，經(jīng)歷金融危機以后開始收縮，進入2010年以后十年收益率一直較低且無穩(wěn)定的增長趨勢。按照幾何平均辦法計算的20年來的年均投資收益率為8.14%，扣除掉年均通貨膨脹率的影響，其實際年均收益率為5.83%，但是這并不能排除有些年份實際的社保基金投資收益率為負數(shù)的情況，例如在2016年，通貨膨脹率水平（2.00）就高于投資收益率（1.73）0.27個百分點。

表1給出的只是全國社會保障基金理事會進行社保基金投資所獲收益的總體情況，如果單獨考慮基本養(yǎng)老保險基金的投資問題，則其投資收益會更低一些。由于基本養(yǎng)老保險基金入市投資的時間比較短，且其投資運營的數(shù)據(jù)庫還在逐步構(gòu)建與完善中，本文只能從全國社保基金投資情況中對基本養(yǎng)老金入市投資作出大致的推斷。

表1 全國社會保障基金理事會編制社保基金歷年收益情況（部分年份）

上述情況說明，我國養(yǎng)老保險基金投資運營思想雖已形成，但投資收益的效果卻并未凸顯，究其原因主要來源于三個方面。第一，我國尚缺乏專業(yè)化的社保基金投資管理機構(gòu)，投資渠道與手段比較保守，以銀行存款、購買國債等形式形成的基金運營收益自然是有限的，基金投資收益率很難穩(wěn)定提高。第二，由于人口老齡化與歷史債務的影響，我國能夠用于投資運營的養(yǎng)老保險基金池規(guī)模有限，難以形成大規(guī)模的投資收益。目前，我國社保基金投資主要包括中央財政支持的全國社會保障基金、地方基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余基金與個人賬戶基金、企業(yè)年金基金與職業(yè)年金基金。從中央養(yǎng)老金調(diào)劑運行情況來看，我國目前仍然有二十多個省份養(yǎng)老金給付需要中央政府的調(diào)劑支持。這些地方的養(yǎng)老保險基金很難形成大量的結(jié)余基金用于對資本市場的投資。第三，目前，我國發(fā)布的養(yǎng)老金精算報告預測稱到2035年我國養(yǎng)老金累積結(jié)余將要被消耗殆盡，這種精算結(jié)果實際上是建立在未考慮到養(yǎng)老金入市后獲得較高投資收益基礎上的。我國缺乏結(jié)合投資收益情況的、專業(yè)化的養(yǎng)老金精算報告指引，缺乏相應的人才對養(yǎng)老保險基金的收入、支出、投資運營情況進行精算與預測，因此很難給出科學的降費與基金投資的依據(jù)，束縛投資決策，收益自然難以實現(xiàn)穩(wěn)定性增長。

五、有效推進養(yǎng)老保險降費改革的政策措施

中國目前正在進行養(yǎng)老保險降費改革，在減輕企業(yè)稅費負擔方面初步發(fā)揮了作用，然而這項政策能否在促進經(jīng)濟增長的同時更好地保障老年人退休生活需要仍然存在很大不確定性。要實現(xiàn)中國養(yǎng)老保險降費改革在經(jīng)濟與社會層面的雙贏必須要在已有推進思路的基礎上，注重對養(yǎng)老保險基金的投資與運營。為此需要采取以下應對措施。

首先，我國需要盡快建立起養(yǎng)老保險基金多元化投資機制，提高養(yǎng)老基金投資收益促進基金自我增值。目前，我國養(yǎng)老保險基金面臨國內(nèi)、國際兩種市場，可以投資的工具有股票、債券、基金、不動產(chǎn)與基礎設施建設等，但綜合投資情況為固定權(quán)益類投資占比50.66%，股票占比32.39%，實業(yè)投資類占比16.31%，現(xiàn)金等價物占比0.64%。投資運營收益還非常低，養(yǎng)老保險基金具有貶值的風險，這種狀態(tài)非常不利于降費改革政策的平穩(wěn)推進，需要借助于國際化投資環(huán)境，不斷拓寬我國養(yǎng)老保險基金的投資渠道，發(fā)揮全國社會保障基金理事會的投資管理功能，更好地服務于養(yǎng)老基金發(fā)展。

其次，我國需要在原有改革思路上加快步伐，延遲退休年齡、提高養(yǎng)老保險最低繳費年限、全國各地統(tǒng)一由稅務部門征收社會保險費、嚴格控制養(yǎng)老金待遇水平結(jié)構(gòu)性非公平、加快實現(xiàn)養(yǎng)老保險中央統(tǒng)籌調(diào)劑，通過這些措施齊頭并進，快速形成一定規(guī)模的資金池，為養(yǎng)老基金投資運營奠定基礎。

再次，我國需要培養(yǎng)一批技術(shù)過硬的精算人才隊伍，通過保險精算報告為養(yǎng)老保險基金改革提供更為精確的方向指引。保險精算是為當代社會風險處理提供有效數(shù)學分析基礎的工具性科學，而掌握保險精算技術(shù)的高級人才則是風險評估與風險管理中的中流砥柱。對于養(yǎng)老保險制度發(fā)展而言，保險精算人才也至關(guān)重要，他們能夠通過精確的數(shù)學運算為養(yǎng)老保險基金的運營、發(fā)展以及制度改革與完善提供合理化建議。