山區設施農業用地利用現狀及其優化策略*

胡 梅

（鳳岡縣自然資源局，貴州 遵義 564200）

設施農業是實現農業現代化的重要前提，主要指在光溫條件相對可控的人為條件下，采用人工技術手段來優化農產品生長所需環境因子，進而實現農產品高效生產的新型農業發展模式[1]。在鄉村振興戰略及菜籃子等工程的推動下，設施農業用地得到極大的發展。現有研究主要集中在都市區和東部地區的設施農業利用狀況[2-7]以及設施農業用地的監管[8-11]等方面，較少涉及西部山區設施農業問題。

本文以2019年以來設施農業得到快速發展的鳳岡縣作為案例區域，探究鳳岡縣2016—2021年的設施農業用地利用特征，梳理其發展過程中存在的問題，提出對策建議，以期為新時期推動糧食安全及農業產業結構調整提供參考。

1 設施農業用地管理政策梳理

1.1 政策演化過程

國家層面的設施農業用地管理政策，是地方進行監管的重要依據。為規范設施農業用地管理，推動農業高質量發展，原國土資源部（現自然資源部）會同農業農村部聯合下發了一系列設施農業用地政策，使得我國設施農業用地管理政策逐漸從模糊到清晰，從宏觀概括到具體完善。設施農業用地管理政策具體經歷了三次重大調整：一是2010年原國土資源部、原農業部聯合下發的《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（國土資發〔2010〕155號），首次對設施農業用地范圍和用地規模進行明確界定，為設施農業用地的管理提供了政策支撐；二是2014年原國土資源部、原農業部聯合下發的《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發〔2014〕127號），主要變化包括對附屬設施范圍上不再局限于農產品生產、對規模化糧食生產面積作出詳細規定、保障了村集體成員的知情權、并由縣級政府審核制變成縣級政府備案，進一步完善了對設施農業用地的管理；三是2019年自然資源部、農業農村部聯合下發的《關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號），對設施農業管理政策作出了幾點重大調整，主要包括對用地規模實行差別化政策、允許養殖設施建設多層建筑和簡化用地取得方式，使得各地可以根據地方實際，制定符合本區域發展的政策措施，因地制宜促進農業健康發展。

1.2 政策標準與實際偏差

1）選址困難。政策規定設施農業用地選址要盡量使用未利用地和荒灘荒坡。但在實際的選址過程中，由于農村基礎配套設施的輻射范圍較窄，為了共享基礎配套設施節約成本，多數畜禽養殖設施選址緊鄰村莊生活區域，不利于農村宜居環境的建造。此外，貴州省山多地少，承包地塊細碎化程度嚴重，設施農業用地選址通常涉及多戶土地，土地協調困難。因而農戶在申請設施農業項目時首選自有承包耕地，而承包的耕地又是永久基本農田，設施農業項目用地問題較為突出。

2）缺乏破壞耕作層的認定標準。自然資源部和農業農村部聯合下發的《關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號）把是否破壞耕作層作為使用耕地的核心判定標準，且規定縣級農業農村部門和自然資源部門對是否破壞耕作層進行認定，但由于部門間認定的權責邊界模糊，對設施農業項目是否破壞耕作層的監管較為薄弱。同時，實踐中缺乏具體易操作執行的判定標準，使得在選址的過程中對耕作層是否破壞的認定常具有隨意性。另外，設施農業經營者的行為具有主觀隨意性，管理過程中難以監管到位。例如，食用菌種植過程中過量使用石灰會對土壤造成損壞，但農戶使用石灰的量又難以監測監管，使其成為破壞耕作層的隱形威脅因素。

3）缺乏規模化種植的認定標準。貴州省根據自然資源部、農業農村部《關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號）制定了地方設施農業用地管理政策《關于設施農業用地管理有關問題的通知》（黔自然資規〔2020〕1號），對規模化種植的輔助設施控制在3%，而沒有對規模化種植的規模作明確規定。貴州多為典型的喀斯特山區地貌，種植規模受到地形條件限制，農民專業合作社種植糧食蔬菜等需要使用的晾曬烘干場用地，常因為被上級部門認定為規模化種植超過3%的控制標準，進而使得設施農業項目無法落地。基于此，種植項目為了不超過規模化種植3%的控制標準，不得不擴大種植設施范圍，此行為不利于土地的節約集約利用，極易造成土地資源浪費，使設施農業用地管理面臨難題。

2 鳳岡縣設施農業用地利用特征分析

2.1 鳳岡縣設施農業用地時間變化特征

基于鳳岡縣設施農業用地各鄉鎮歷年的備案數據，繪制形成表1和圖1。具體來看，2016—2021年，鳳岡縣設施農業項目數量總體呈上升趨勢，2019年之后設施農業項目數量連續迎來兩個增長“高峰”。根據圖1的變化軌跡，可將其劃分為兩個階段，分別為2016—2018年和2019—2021年。2016—2018階段，設施農業項目增長數從20個增加到45個，凈增加25個，平均每年凈增加8.33個；項目總面積增長數從5.02 hm2增加到6.52 hm2，凈增加1.5 hm2，平均每年凈增長0.5 hm2；此階段的設施農業發展較為緩慢，設施農業總面積的增加幅度也較小。2019—2021階段，設施農業發展迅速，項目增長數量由2019年的50個增加到199個，凈增加149個，平均每年凈增加50個，平均每年凈增加數量是2016—2018階段的6.25倍；設施農業面積由7.33 hm2增加到19.74 hm2，凈增加12.41 hm2，平均每年凈增加4.14 hm2，平均每年凈增加面積是2016—2018年階段的8.28倍。此外，2019—2021年這三年的設施農業增加項目的平均面積分別為0.15 hm2、0.35 hm2和0.1 hm2，2021年的設施農業項目增長數量雖然上升，但項目增加總面積卻呈現下降的變化軌跡，此變化說明2021年，鳳岡縣設施農業雖然快速發展，但主要是以農戶自主建設為主，規模化生產的設施農業項目較少。由上可知，2019年是鳳岡縣設施農業項目數量由緩慢增長轉急速上升的關鍵節點，這與《關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號）的出臺緊密相關。2021年更是迎來增長“頂峰”，隨著《自然資源部 農業農村部 國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號）的出臺，預測2022年設施農業項目增長數量變化曲線會由上升轉下降，由此可見，設施農業的發展受到政策變化的影響。

表1 2016—2021年鳳岡縣設施農業項目用地信息統計

圖1 2016—2021年鳳岡縣設施農業用地項目數量變化圖

2.2 鳳岡縣設施農業用地空間變化特征

參考已有研究，本文運用核密度分析法探析鳳岡縣歷年設施農業用地的空間布局特征，如圖2所示。結果顯示，鳳岡縣設施農業空間上大致經歷了由南部集中分布逐漸向東西南北地區不斷擴張的演化趨勢，最終形成了“南高北低”的整體數量密度分布格局。從歷年新增的設施農業情況看，2016—2017年鳳岡縣設施農業數量稀少，集中分布在鳳岡縣南部的琊川鎮、天橋鎮和峰巖鎮；至2018年，設施農業整體向東南方向的王寨鎮和永和鎮轉移分布；2019年，設施農業往北轉移，且集中分布在花坪街道；2020年，新增設施農業從空間上看較為分散，這與豬價上漲和貴州省出臺鼓勵設施農業發展的政策密切相關；2021年，設施農業數量增多，高值分布在南部的琊川鎮、峰巖鎮和進化鎮；2021年，新增設施農業范圍繼續擴大，高值分布在東南部的永和鎮，南部的琊川鎮和縣城范圍的花坪街道，但空間上依然較為分散，說明設施農用地政策正在全縣范圍內逐漸推開。

圖2 鳳岡縣設施農業核密度分布圖

2.3 設施農業項目類型變化特征

2016—2021年鳳岡縣設施農業類型的統計結果顯示，隨著時間的推移，鳳岡縣設施農業類型從2016年的單一畜禽養殖，到2021年的畜禽水產養殖和作物種植皆有，鳳岡縣設施農業的類型逐漸多元化。由于資源稟賦的差異和地形條件的限制，鳳岡縣水產養殖類的設施農業項目只在2021年出現過，且數量極少，僅為2個。作物種植項目增長數隨著時間的變化也在不斷增加，但其增加幅度較小，在2020年占比降到17.53%。畜禽養殖類項目增加數量在各年份都穩居第一，在2020年之后更是出現激增的態勢，這與國家出臺政策鼓勵畜禽養殖發展、保障肉類供給的政策密不可分。由以上分析可知，鳳岡縣設施農業發展總體上處于起始階段，類型以畜禽養殖為主，項目的類型較為單一。

3 對策建議

3.1 堅持規劃引領，破解選址難題

從鳳岡縣設施農業空間變化特征可知，設施農業生產主要由農戶自主進行建設，空間上零星分布，且選址主要位于生活居住區域，資金投入低，配套設施落后，發展方式粗放，土地利用效率和經濟效益不高。因此，政府在設施農業用地方面應結合當前正在編制的國土空間規劃，加強政策引導和用地規劃，留足用地空間，統一規劃，促進設施農業用地的集約節約高效利用。

3.2 加強農村基礎設施配套建設

根據政策有關規定，設施農業用地的選址應該盡量利用荒山等未利用地，但是這些地多位于離居民點和道路較遠的位置，不能和居住區共享基礎配套設施。若是設施農業選址在此處，務必增加交通運輸成本和建設成本。因此，加強農村基礎設施的建設，是促進節約集約用地的基礎。

3.3 制定設施農業項目破壞耕作層認定標準

從基層實踐來看，在選址的過程中對于耕作層破壞的判定，由于缺乏認定標準，部門間的意見有時存在差異。另外，部門之間對于耕作層破壞認定的職責邊界也較為模糊。因此，亟須制定破壞耕作層認定的國家標準，使得相關從業人員在具體的業務過程中能用據可依，切實保護珍貴的土地資源。