沙特阿拉伯礦業政策變化與投資環境分析

于 瑞，張偉波，陳秀法，洪 俊，王靚靚

（1.中國地質調查局發展研究中心，北京 100037；2. 中國地質調查局西安地質調查中心，陜西 西安 710054）

沙特阿拉伯（以下簡稱“沙特”）是世界油氣資源最為豐富的國家之一，是世界第二大產油國。油氣是沙特國民經濟的支柱，2018年，石油收入占政府財政收入的67%，占國內生產總值的43%和貿易出口額的78%。但自2014年以來，國際油價持續低迷，導致沙特外匯短缺，經濟下滑。至2019年，沙特連續6年出現巨額財政赤字。沙特外匯儲備從2014年27969億里亞爾的峰值，降至2020年12月的17012億里亞爾[1]。2020年，新冠疫情暴發，全球石油需求驟減，沙特石油經濟雪上加霜，石油收入驟降，財政面臨嚴峻挑戰。嚴峻的經濟現實和巨大的財政壓力，迫使政府加快了經濟轉型改革的步伐。

沙特為擺脫經濟對油氣的過度依賴，于2016年出臺“沙特阿拉伯2030愿景計劃”（以下簡稱“2030愿景計劃”）和“國家轉型計劃”，加強礦業發展是其實現轉型和經濟多元化的核心內容之一。

近年來，沙特對礦業政策進行了一系列調整，2019年9月，組建了新的工業和礦產資源部；2021年1月，修訂后的礦業投資法（以下簡稱“新礦法”）正式生效；為礦業融資提供多種渠道；簡化投資程序，改善投資環境。多措并舉，提升非能源礦產開發對沙特經濟的助推作用，致力于將礦業發展為除油氣及石化領域之外的第三大支柱行業。沙特境內礦產資源豐富，但是開發程度較低。本文介紹了沙特礦產資源概況及礦業開發現狀，對比了沙特新、舊礦法，梳理了沙特投資環境優化措施，明確了沙特礦業投資的機遇與挑戰，為我國礦業企業在該地區投資提出了相關建議。

1 礦產資源概況

沙特是中東地區自然資源最為豐富的國家之一，截至2019年年底，石油證實儲量409×108t，居全球第二位；天然氣證實儲量6×1012m3，居全球第六位[2]；磷酸鹽儲量14×108t，居全球第六位；鋁土礦儲量2×108t[3]；金、銅、銀、鐵、鉻、鋅、鉭、鈾等金屬礦產，以及石灰石、石膏等非金屬礦產資源豐富，分布在沙漠和山區地帶，且多為近地表層位。但由于其地質工作程度較低，全國資源量和儲量具體數值暫不明確。截至2018年年底，沙特共發現礦產地5574處，其中54.5%為非金屬礦產，45.5%為金屬礦產。金屬礦產資源主要發育于阿拉伯地盾內，在沙特西南部和紅海沿岸較為集中。油氣資源以及石膏、長石等工業礦物資源主要分布在該國東部的阿拉伯地臺沉積地層中[4-5]。沙特官方估計境內未開采的礦產資源總價值超過5萬億沙特里亞爾。

2 礦業開發現狀

由于地質工作程度較低，沙特的礦業開發目前尚處于起步階段，截至2018年年底，共發放礦業許可證2045份。沙特正在進行的礦業開發項目主要集中在磷酸鹽、鐵、鋁土、金和鋅等，礦業開發主要由沙特礦業公司（Maaden）、沙特基本工業股份有限公司（簡稱“沙基工業股份”）等國有公司所掌控，美盛公司、美國鋁業公司、澳大利亞氧化鋁有限公司等外國礦業企業占比較小。沙特境內主要礦業開發項目見表1[6]。沙特總體礦業開發程度較低，礦產產量占世界比例較小，除石油、天然氣外，目前主要生產磷酸鹽、石膏、鋁、金、銀、鐵、銅、鋅等（表2）[7]，是全球第七大磷酸鹽生產國和第九大鋁土礦生產國。

表1 沙特主要礦業項目

沙特大部分礦產產量來自沙特礦業公司。沙特礦業公司是沙特境內主要的礦業公司，也是海灣地區最大的礦業公司。該公司成立于1997年，主營業務為金、有色金屬、磷酸鹽等。截至2018年年底，沙特礦業公司在沙特境內運營12座礦山，4個勘探項目以及2個工業綜合體[8]。

3 礦業政策的變化

礦業是沙特擺脫對油氣的過度依賴從而實現經濟多元化的關鍵。作為“2030愿景計劃”的一部分，沙特正致力于提升礦業對經濟的助推作用，2019年9月，組建了新的工業和礦產資源部；2021年1月，“新礦法”正式生效[9-10]，旨在將礦業發展為除油氣及石化領域之外的第三大支柱行業。

3.1 改革礦業主管機構

2019年9月，沙特將礦業從能源部門分離出來，組建了新的工業和礦產資源部，該部于2020年1月1日起完全獨立，其主要職責為：①制定礦業政策并監督政策實施；②負責礦業權公開招標事宜；③管理礦業權申請、發放、更新、出讓、終止等相關事宜；④監管礦業權人勘查開采活動，遏制違法行為。

工業和礦產資源部將設立并主導一個永久委員會，工業和礦產資源部部長擔任領導，并組織來自能源部、內政部及其他政府部門的至少15位成員參加，以加強礦業活動涉及的主要政府機構之間的合作，支持、促進礦法的實施和執行。此外，工業和礦產資源部將制定發布礦法實施細則，細化礦法的各項規定。

3.2 修訂礦業投資法

2020年6月，沙特內閣批準了新礦法，旨在促進投資者獲得融資并支持地質調查和礦產勘探活動，吸引外國的礦業投資。新礦法共8章63條款，主要包括定義、礦業活動許可區域、礦業許可證基本原則、權利和義務、財務規定、違法行為和處罰措施等內容。相較于舊礦法，新礦法有多處修改，呈現出一些新的特點。

3.2.1 礦產資源實行分類管理

新礦法將礦產資源劃分為A、B、C三類進行管理：A類為金屬、貴重和半貴金屬礦產，B類為非金屬、工業礦產以及原材料，C類為建筑材料。三類礦產資源在許可證申請、費用繳納方面存在差別。

3.2.2 礦業許可證申請有新調整

一是新增通用許可證，并延長部分許可證的有效期。新礦法為便于采礦活動，允許為開采許可證周圍的土地申請通用許可證，用于礦業工程設施建設。同時延長了勘探許可證、采礦許可證和建筑材料開采許可證的有效期，勘探許可證有效期最高可延長至15年，采礦許可證有效期最高可延長至60年，建筑材料開采許可證有效期可延長至15年。

二是礦業權申請順序以申請時間為準。舊礦法規定，同一礦場相同種類許可的多個申請，申請者的資本和技術能力、對國家財政收入的貢獻，以及法律規定的其他優選條件都是裁決參考的條件。新礦法規定，同一礦場相同種類許可的多個申請，在滿足具備相應經濟和技術條件及支付了許可證申請費用，以及法律規定的其他申請條件的前提下，將會按照申請登記時間作為判定標準。

三是對許可證申請人范圍進一步收緊。舊礦法規定，自然人和團體法人均可申請礦業許可證。新礦法收緊了許可證申請人的范圍，規定除勘測許可證外，其他礦業許可證只能授予法人。

四是增加允許礦業活動的土地類型。舊礦法規定規劃給水利項目，公共設施、軍事設施或農業項目的土地均不可授予許可證。新礦法放松了這一要求，規定公共設施土地、旅游地、歷史遺跡、考古區域、野生動物保護區、牧場、森林和國家地質公園等地區可以授予勘測許可證，并在獲得相關政府部門的許可后，可以授予勘探和開發許可證。

3.2.3 許可證抵押程序和整改期限進一步簡化和延長

一是許可證抵押程序進一步明確和簡化。新礦法規定無須獲得工業和礦產資源部書面許可，即可抵押勘探許可證和開采許可證，許可證持有方（即抵押人）在工業和礦產資源部的許可證登記處進行登記后抵押生效。與此同時，新礦法也明確規定勘測許可證不可抵押。

二是許可證欠款和整改期限延長。新礦法將許可證欠款期限由90天或者150天延長至180天，環境保護整改期限由60天延長至180天。

3.2.4 加強對礦業活動的支持和服務

一是建立國家地質數據庫，共享地質資料。工業和礦產資源部將與沙特地質調查局合作建立國家地質數據庫，并向礦業投資者提供圖件、數據、研究報告等資料。新礦法放松了部分地質報告保密條款，明確許可證有效期內的地質報告可在5年后自動解密，可對外公布。

二是設立礦業基金，成立服務公司。工業和礦產資源部將設立礦業基金，為礦業的發展提供財政資助，并為地質調查及勘探項目提供資金支持。經費主要來源于許可證費用、服務費、罰款、地表租金、投標收益、捐贈等。同時將建立一個或者幾個附屬公司，為礦業相關活動提供服務，公司經費來源于該礦業基金。

三是工業和礦產資源部部長自由裁量權擴大，工業和礦產資源部部長與財政部部長協商一致后可減免部分費用。

3.2.5 對礦業開發的要求更高

一是違法違規行為成本提高。舊礦法規定，任何有違法、違規勘測或開發的行為，將被處以10萬里亞爾以下的罰款，所有礦石及其產品，連同其所用工具和設備將予以沒收。新礦法對違法違規行為的處罰更為嚴格，并明確對多項違法違規行為，處罰措施可以疊加： 每項違規行為被處以10萬里亞爾以下的罰款；終止礦業活動；吊銷許可證，許可證被吊銷后3年內不得申請新的許可證；沒收涉及違規行為的設備和工具。

二是環保要求更嚴格 。新礦法要求許可證申請應附有環境和社會影響報告，以及促進當地社區發展的可行性報告，并要求開采許可證持有者提供經濟擔保：①采礦許可證、小型采礦許可證、通用采礦許可證申請應附有環境和社會影響報告，以及礦山修復和閉坑計劃。②采礦許可證、小型采礦許可證申請應附有如何支持當地社區發展、本地化，以及礦山修復和閉坑經費來源的商業可行性報告。③勘探許可證及建材采石場許可證應附有環境影響管理計劃，以及社會影響管理計劃。④開采許可證持有者應為礦山修復和閉坑提供經濟擔保。

4 投資環境優化

沙特著力改善其投資環境，大力吸引外資，推進私有化改革，在“2030愿景計劃”中，將外國直接投資占國內生產總值的比例從目前的3.8%提高到5.7%，私營經濟對GDP的貢獻從目前的40%上升到65%。為此，沙特推行了一系列措施，以降低外資進入門檻，鼓勵私營經濟發展。世界銀行發布的《全球營商環境報告2020》顯示，在全球190個經濟體中，沙特2020年經商便利度指數躍升30位至第62位，是全球營商環境改善最顯著的經濟體[11]。

4.1 加大基礎設施投入

自2017年以來，沙特政府的基礎設施和運輸預算已顯著增加，到2020年，復合年增長率為12.5%[12]。2020年盡管暴發新冠疫情，但基礎設施和運輸支出仍超過2019年。截至2020年第三季度，基礎設施和交通項目支出已達384億里亞爾，其中包括2000多千米新道路的開發、機場的擴張以及港口基礎設施的升級。同時沙特簡化了電力連接和安裝工程，通過地理信息系統處理新的電力連接需求，使得電力獲取更為便利[11]。

4.2 加強金融支持

2019年7月，沙特擴大了其280億美元沙特工業發展基金的授權范圍，允許為能源、物流和采礦項目提供融資。此前，該基金只面向當地制造業企業。自此，沙特企業可以申請到多用途的定期貸款和收購融資，在沙特投資的國外合資企業也擁有申請融資的資格。

4.3 簡化審批程序

沙特合并了公司注冊前后的一系列程序，為公司注冊提供一站式服務；啟動在線服務平臺，在線發放建筑許可證。通過強化電子貿易單一窗口、設立進口商品在線認證平臺，加快進出口速度。

4.4 立法保護投資者權益

沙特頒布擔保交易法和破產法，加強了獲得信貸的機會，為企業融資提供便利。引入重組程序，允許債權人啟動重組程序，改善重組中的表決安排，提高破產期間的業務持續性，增加債權人的參與程度，以促進破產的解決；通過增加審判中獲得證據的方式來加強對少數投資者的保護。沙特投資法允許外國人100%擁有項目所有權。

5 機遇與挑戰

5.1 機遇

沙特礦產資源豐富，政府高度重視發展國內礦業，采取多種優惠政策吸引投資，中資企業面臨前所未有的機遇。

5.1.1 沙特礦業投資成本優勢明顯

沙特油氣資源十分豐富，能源價格低廉，電力供應充足，工業用柴油價格為0.10美元/升，工業用天然氣0.75美元/百萬英熱，工業用電0.048美元/千瓦時[13]，能夠滿足礦山建設和生產需求，有效降低生產成本。沙特無特許權使用費，公司稅率相對較低，企業所得稅稅率為20%，根據沙特外國投資法和礦業法規定，礦業公司有權免稅進口設備和機械。

5.1.2 沙特基礎設施較為完善，地理位置優越

公路為沙特的主要交通方式，道路總長19.3×104km；現有鐵路590km，南北鐵路正在建設，全長2400km；各大港口總共擁有183個泊位，年總吞吐量為1.5×108t。世界經濟論壇發布的《世界競爭力報告（2019）》顯示，沙特交通設施得分為64.4，在141個經濟體中排34名；供水供電基礎設施得分為91.7，排47名[14]，基礎設施較為完善。此外，沙特阿拉伯地理位置優越，是連接亞洲、歐洲、非洲的國際樞紐，貨物進出口便利。

5.1.3 沙特礦產品需求旺盛

沙特正在經歷大規模的工業和經濟多樣化，例如機械、電氣設備、汽車等資源密集型制造業規模將大幅擴大，對礦產品的需求量也將大幅增加，進而激發出巨大的投資機會。

5.1.4 中沙建交以來雙邊貿易往來頻繁，關系友好

中國“一帶一路”倡議的提出和沙特“2030愿景計劃”的目標設定，給中沙兩國創造了深化礦業合作的契機。2019年，中國對沙特直接投資流量6.54億美元，直接投資存量5.51億美元[15]。

2020年10月，沙特啟動了預算20億沙特里亞爾的區域地質調查工作，并與中國、芬蘭、英國和南非簽訂了4份總價值超過5億沙特里亞爾的首階段合作合同，在未來6年對沙特西部阿拉伯地盾約60×104km2地區進行勘查，為國際礦業投資提供新區塊，促進采礦業對國民經濟的貢獻。2020年，中國與沙特在“一帶一路”倡議下地學合作取得了重大進展，自然資源部中國地質調查局成功中標 “沙特阿拉伯地盾水系沉積物及重砂樣品高精度地球化學勘查”項目，對圈定找礦有利靶區，吸引礦業投資至關重要，標志著中沙地質合作邁入新階段。

5.2 挑戰

5.2.1 外籍勞工管理日趨嚴格，人工成本增加

沙特勞動力市場以印度、巴基斯坦、菲律賓等外籍勞工為主，約占64%。政府為了提高本地人就業率，規定了外國企業在當地承包工程，員工隊伍中必須有一定比例的當地人，工程承包、維修、清潔、操作等行業的沙特化比率為10%，國家投資項目為5%，私營投資項目為10%[15]。沙特籍工人職業能力低，但工資福利高[16]，無形中增加了企業的人工成本。

由于油價長期低位徘徊，沙特經濟遭受重創，失業率不斷增高，政府一直希望能夠促進本地人就業，對外籍勞工的管理也愈加嚴格。外籍勞工的工作簽證費已由10年前的每年30美元增至2019年的2000多美元，并且還有上漲的趨勢。沙特外籍勞工的拒簽率約為60%。2020年，新冠疫情的暴發進一步加重了經濟負擔，2020年第二季度沙特失業率為15.4%，該年度約有120萬外籍勞工離開[17]，企業可能面臨熟練工人的缺失。

5.2.2 行政審批時間長，當地代理人不可或缺

沙特勞動力市場相對復雜，工作時間短，導致行政審批時間漫長。此外，沙特《外國投資法》規定，合法注冊的外資企業不必通過沙特代理人進行商務活動。但企業實際運營過程中當地代理人或代理機構不可或缺，尤其是涉及與政府打交道的事務[13]。雖然沙特投資業運作較為規范且法律嚴格，但沙特市場宗教特色濃重，所有的法律、條約、國際協議和協定等最終均服從于伊斯蘭教法且不得與其相沖突。發生合同爭議，在當地仲裁或訴訟，缺乏必要公平的法律依據，沙特國內仲裁機構可能會做出有利于當地人的判決。

6 建議

6.1 高度關注政策變化，充分調研市場情況

中資公司投資沙特之前應當仔細研究沙特投資總局、沙特工業和礦產資源部等機構發布的外商投資法、礦業投資法、環境保護法、勞工法等法律法規，高度關注相關行業政策變化，加強對沙特地質礦產、政策、市場、金融、科技、投資環境等全方位的研究，及時深入了解情況，做出戰略選擇。

6.2 做好充分的風險評估，把握投資機會

沙特市場機遇與風險并存，企業應充分評估沙特礦業市場、礦產資源潛力、勞動力市場、基礎設施等各方面的風險。新礦法要求企業申請礦區開采許可證時附有環境和社會影響報告，以及促進當地社區發展的可行性報告。這些意味著企業需要加大環境保護和修復、基礎設施建設，以及當地員工培訓等各項成本投入，需要企業在投資經營決策時充分考慮成本與收益，優選優質的礦業項目。

中資企業可重點關注沙特礦產資源較為豐富的西南部以及紅海沿岸基礎設施較為完善的區域，例如公路、鐵路沿線，便于礦產品加工與運輸，降低成本。另外，沙特加工業對外依賴性強，中資企業可關注礦產品加工和冶煉等高附加值礦業領域的投資機會， 夯實礦業全產業鏈的合作基礎。除礦業勘探開發領域外，可關注工程地質、城市地質、水資源勘查等相關領域的合作投資機會。

6.3 構建國際利益共同體，積極推進本地化進程

中資企業應整合各方資源，積極尋求可信的合作伙伴，加強與當地公司、國際大型公司合作，建立優勢互補的利益聯盟，合作共贏，降低投資風險。同時，借助當地公司地緣優勢，盡快適應當地社會。中資企業應踐行社會責任，遵循商業邏輯，積極參與當地公益事業和環保事業，加強與當地社區、新聞媒體以及非政府組織的交流與溝通，樹立以人為本、反哺當地社會的良好形象。