生物多樣性信用在礦山生物多樣性補償中的應用
——以新南威爾士州煤礦生物多樣性補償為例

馬朋林，郝欣欣

（中國自然資源經濟研究院，北京 101149）

生物多樣性補償是澳大利亞生物多樣性保護的重要工作之一，是指在采取適當預防和緩解措施后，為補償項目開發中遺留下來的嚴重不利生物多樣性影響而采取的行動所產生的可衡量的保護成果[1]。澳大利亞地廣人稀，生物多樣性異常豐富，為保護全國生物多樣性，在聯邦層面制定了《澳大利亞生態和可持續利用發展國家戰略》和《澳大利亞生物多樣性保護國家戰略》，用以指導全國開展生物多樣性保護工作[2]。2000年7月開始實施的《環境保護和生物多樣性保護法1999》（EPBC）和與之配套的《環境保護和生物多樣性保護條例》，成為澳大利亞生態環境管理和生物多樣性保護的主要法律。

1 新南威爾士州生物多樣性補償制度

1.1 新南威爾士州生物多樣性補償

在澳大利亞生物多樣性補償機制下，新南威爾士州生物多樣性補償工作已運行多年，建立了成熟的運行機制和完備的技術體系，成為澳大利亞和全球生物多樣性保護和補償工作的典范，為世界多個地區開展類似工作提供了借鑒。2008 年，新南威爾士州生物多樣性補償制度的前身——生物多樣性銀行（Bio-Banking，也譯為“生態銀行”）建立[3]。生物多樣性銀行作為一個自愿生物多樣性補償計劃，旨在幫助解決新南威爾士州由于生境退化和生物滅絕而喪失的生物多樣性價值。2017年8月25日，新南威爾士州的《生物多樣性保護法（2016）》開始實施，規定州政府建立新南威爾士州生物多樣性補償計劃以替代生物多樣性銀行，具體工作由州環境與遺產辦公室（OEH）負責執行。

新南威爾士州生物多樣性補償計劃是一個基于市場的計劃，其運作方式與生物多樣性銀行類似，但存在一些變化。主要變化包括：以生物多樣性評估方法（BAM）取代生物銀行評估方法（BBAM），以生物多樣性管理協定取代生物銀行協定，建立生物多樣性保護信托（BCT）。政府規定，計劃實施之前簽訂的生物銀行協議仍然有效，并根據現行的《生物多樣性保護法（2016）》進行管理。新設定的生物多樣性管理協定包括管理年度報告、申請變更和年度付款。

2018年2月25日之前提交的生物銀行協議申請將繼續由規劃、工業和環境部根據廢除的《TSC法 》處理，然后提交BT 進行持續管理。2018年2月25日之后，新的生物銀行協議、報表申請不予受理。

1.2 新南威爾士州生物多樣性補償的運行

1.2.1 生物多樣性信用概念

生物多樣性信用是生物多樣性補償計劃設立的概念，表征開發活動對周邊生物多樣性造成的損害程度，以及保護和管理生物多樣性地區產生的生物多樣性貢獻程度，支持生物多樣性補償，改善生物多樣性價值的管理行動，促使開發者采取措施補償開發地點生物多樣性價值的損失。生物多樣性信用作為補償計劃的評估核算和交易單位，既是一種生態學領域的度量，也是交易體系中的交易單位。

生物多樣性信用分為兩大類，一是生態系統信用，二是物種信用。《生物多樣性評估方法》對生物多樣性信用劃分等級，生態系統信用劃分為7種類型，物種信用劃分為4種類型。由機構認證的評估師根據《生物多樣性評估方法》評估目標地區的生物多樣性信用，以核算目標地區生物多樣性價值的增長（保護行為）或者減少（開發活動）。

1.2.2 補償計劃運行框架

生物多樣性補償計劃通過設立生物多樣性信用概念，建立了完善的生物多樣性信用評估、登記、交易、補償制度體系。計劃運行者主要包括生物多樣性信用需求方、生物多樣性信用售賣方、交易認證及平臺。

生物多樣性信用需求方。指從事生產開發或清理活動的開發者。由于自身的生產活動對周邊的生物多樣性產生了擾動和損害，根據法律規定需要通過各種途徑獲得額外的生物多樣性信用，以抵消其活動所造成的生態損害；若無法彌補損害的生物多樣性信用，則其生產開發活動將無法獲得批準。

生物多樣性信用提供方。指在自有土地上實施生物多樣性管理場地的第三方。第三方履行相關協議，實施生物多樣性保護工程，產生額外的生物多樣性信用，經評估認證后，可向需要信用的開發商出售，獲得一定的經濟收益。

交易認證及平臺，指州環境與遺產辦公室和生物多樣性保護信托的交易系統。

開發者獲得額外生物多樣性信用的途徑主要有三種：一是開發者在其他區域確定生物多樣性保護區（BA），自行通過生物多樣性保護工作產生等額生物多樣性信用；二是開發者向第三方符合條件的農場主購買等額生物多樣性信用；三是開發者向生物多樣性保護基金（BCF）支付補償費用，由基金管理方代為支付生物多樣性信用。開發者通過以上三種途徑獲取生物多樣性信用，生物多樣性保護者出售生物多樣性信用完成交易，具體操作流程見圖1。

1.2.3 生物多樣性信用交易

生物多樣性信用可以交易，任何供需方都可以在交易系統通過貨幣交易受法規認證的生物多樣性信用。生物多樣性信用的交易價格由市場供需關系確定，土地所有者和信用購買者可以自由協商任何價格。由于供需關系的原因，不同地區的生物多樣性信用的價格不同 。

1.3 新南威爾士州重大項目生物多樣性補償政策

新南威爾士州建立重大項目生物多樣性補償政策，以澄清、標準化和改善重大項目審批中面臨的生物多樣性補償事宜。政策于2014年10月1日起實施，初期設立一定年限過渡期。過渡期間，申請人和批準當局將在行政上適用該政策（即不會通過立法授權），其應用將具有一定靈活性，以確定面臨的問題和解決更精細的細節。

政策適用于規劃體系下提出的兩類發展：州重大發展和州重大基礎設施。建立重大項目生物多樣性補償政策旨在達到以下目的：建立一套重大項目的補償原則；核定需要補償時的關鍵閾值；采用評估方法來量化和描述所需的補償數量和類型；確定建立異地補償的首選機制；提供一系列靈活的選擇，提供修復活動和補充措施等替代方案；闡述向新南威爾士州生物多樣性補償基金支付的款項來履行補償義務的程序。

2 新南威爾士州礦山開采申請和礦山生物多樣性補償

2.1 法律規定

新南威爾士州涉及礦政管理的法律主要有《采礦法（1992）》《環境規劃和評估法（1979）》《生物多樣性保護法（2016）》等。上述法律要求新南威爾士州礦業開發者在申請采礦（含擴建等）時，政府有關部門需要評估礦業開發活動對周邊環境和生物多樣性的影響，并要求開發者必須嚴格履行生物多樣性補償義務。

《采礦法（1992）》第129A條規定，開發者進行采礦申請時，必須附帶以下工作計劃：①授權下采礦的性質和范圍；②與開展采礦活動有關的承諾（如行動時間）；③有關或附屬于采礦活動的事項（如社區咨詢和環境管理及恢復內容）；④采礦活動遵守的條例。此外，129A條規定，若《環境規劃和評估法（1979）》為開發項目頒發了開發許可，則視同開發者滿足了上述要求[4]。《環境規劃和評估法（1979）》規定，審查機構（理事會）應盡可能審查和考慮開發申請中影響或可能影響周邊環境的所有事項，并根據對周邊生態環境的影響程度將開發等級分為豁免開發、遵守開發、禁止開發等三個層級。豁免開發是由于開發活動的影響較小，而被環境規劃文書宣布為自由開發的開發活動，不需要任何批準文件；遵守開發則是需要獲得批準后才可以進行開發；禁止開發則是禁止在適用該法律的土地上進行特定開發[5]。《生物多樣性保護法2016》6.2條和《環境規劃和評估法1979》第5部分規定，礦業開發申請之前，需要對礦業開發活動進行環境影響評估，編制環境影響報告。礦業開發者可以根據評估報告選擇相對應的生物多樣性補償措施，履行其法律規定的義務[6]。

2.2 重大項目生物多樣性補償

新南威爾士州重大項目生物多樣性補償政策中對采礦活動進行了專門規定。采礦作業必須根據《采礦法（1992）》規定的采礦作業計劃，對已開采土地進行修復，編制的采礦作業計劃包含修復計劃和礦山關閉計劃。州相關部門監督采礦作業計劃規定的恢復目標和完成/放棄標準的進展。如果礦業企業未達到恢復標準，則開采活動產生的生物多樣性恢復標準也將無法達到，產生需要抵消的生物多樣性信用。為滿足其補償要求，礦業企業必須獲得和抵消同等數量和類型的生物多樣性信用[6]。

3 Warkworth煤礦生物多樣性補償

3.1 Warkworth煤礦概況

Warkworth煤礦位于新南威爾士州的獵人谷，為露天煤礦，所在地區自20世紀80年代開始煤礦開采活動。Warkworth煤礦歷經多個階段。2004年之前，煤礦由Warkworth礦業公司（WML）獨立運營和管理。2004年，Warkworth 煤礦和毗鄰的Mount Thorley礦整合為MTW煤礦，WML公司成為力拓旗下的Coal & Allied的一部分。2017年，中國礦業企業兗礦集團收購力拓在新南威爾士州的所有煤炭資產，Coal & Allied成為兗礦澳大利亞公司的子公司，WML公司和煤礦成為兗礦澳大利亞公司旗下資產[7]。雖然經歷多次資本運作，但是Warkworth煤礦的運營管理方和批準文件持有人均為WML公司。因此，Warkworth煤礦擴建需要履行的各項權利和義務不隨資本運作發生變動。

3.2 Warkworth煤礦建設情況

作為露天煤礦，Warkworth煤礦的建設和擴建，需要獲得聯邦和州環境部門的批準，批復文件詳細制定了煤礦建設和運營過程中在土地使用、水質、生物多樣性補償、環境、噪聲等方面履行的義務和遵守的規定。WML公司分別在2002年和2009年向聯邦和州環境部門提交了兩次擴建申請，兩次申請和批準情況如下。

3.2.1 第一次擴建

聯邦層面。WML公司計劃在新南威爾士州獵人谷西南約15km處擴建和運營一個露天煤礦，提出第一次擴建申請。2004年2月，聯邦環境部部長根據聯邦《環境保護和生物多樣性保護法1999》規定，批準了WML公司申請。2013年12月，由于新南威爾士州土地和環境法院的上訴以及隨后新南威爾士州否決了Warkworth擴建項目的批準，聯邦環境部部長對第一次批準文件進行了最新的修改。

州層面。2003年，新南威爾士州政府根據州《環境規劃和評估法1979》批準了項目擴建申請。

3.2.2 第二次擴建

聯邦層面。2009年，Warkworth煤礦的運營管理商WML公司向新南威爾士州有關部門提交煤礦擴建申請，計劃將煤礦進行擴建，擴大土地使用705hm2，并完成采礦設備更新。除此之外，還包括WML公司對現有EPBC2002/629的修訂計劃。2012年7月13日聯邦環境部部長根據聯邦《環境保護和生物多樣性保護法1999》規定，更改了聯邦第一次批準內容；2012年8月，聯邦環境部部長批準了WML公司的第二次申請。2013年12月，聯邦環境部部長對第一次批準文件也進行了最新的修改。

州層面。2015年12月，新南威爾士州規劃評估委員會根據州《環境規劃和評估法1979》批準了第二次項目擴建申請。

3.3 Warkworth煤礦擴建生物多樣性補償

3.3.1 評估擴建對生物多樣性價值的損害

針對Warkworth煤礦的擴建，聯邦和州政府的批準文件確定了相同的環境影響地區，評估了擴建活動對周邊地區生物多樣性的影響。WML公司編制的Warkworth煤礦環境影響評估報告，詳細描述了擴建活動影響生物多樣性價值的干擾區域范圍，評估了對干擾區內生物多樣性價值的潛在影響，通過認證的評估師使用州政府發布的《生物多樣性認證評估辦法》（BAM）及配套計算工具包，評估核定Warkworth煤礦擴建產生的生物多樣性信用數量和類別（表1），并采取相關措施在州環境與遺產辦公室同意的情況下抵消文件核定數量和類別的生物多樣性信用需求量。

表1 Warkworth 煤礦擴建產生的信用額度

3.3.2 履行生物多樣性保護義務

文件詳細規定了批準文件持有人（WML公司）在生物多樣性方面需要履行的義務，主要包括：①必須在項目啟動之日起3年內（即2019年2月前），建立生物多樣性區域抵消規定的生物多樣性信用；②在開采結束10年內，通過完成2100hm2礦山生態修復抵消規定的生物多樣性信用；③直接基于土地的補償；④額外的WSW群落保護①2011年，新南威爾士州科學委員會根據《瀕危物種保護法》規定，將悉尼盆地生物區的WSW（Warkworth Sands Woodland）生物群落列為該法附表1第3部分的瀕危生物群落。；⑤編制生物多樣性管理計劃書。

3.4 Warkworth煤礦生物多樣性區域建設

聯邦和州政府的批準文件中均詳細規定了WML公司需要在礦山的其他地區保護和管理若干面積的生物多樣性區域，補償對生物多樣性造成的損害。根據與礦山的位置關系，保護和管理的生物多樣性區域分為本地（local）和周邊（regional）兩類。WML公司為每個生物多樣性區域編制獨立的生物多樣性管理計劃，與政府部門簽訂保護協議，建立永久性保護機制，保護和管理規定的區域，保障每個生物多樣性區域能夠提供足額的生物多樣性價值。

3.4.1 聯邦層面

針對第一次擴建，聯邦環境部長批復的文件要求WML公司通過保護Goulburn River BA和Seven Oaks BA兩地不少于1586hm2的攝政食蜜雀和短尾鸚鵡棲息地來抵消煤礦擴建對國家環境重要性影響（MNES），并將上述地區作為補償區進行管理，建立具有法律約束力的持久保護機制。

針對第二次擴建，聯邦環境部部長2012年8月9日批復的EPBC2009/5081初次批示要求，WML公司通過保護和管理2532hm2的攝政食蜜雀和短尾鸚鵡棲息地作為生物多樣性區域來抵消國家環境重要性影響。

3.4.2 新南威爾士州層面

州政府批復文件要求設定了3036hm2需要WML公司保護的生物多樣性區域，其中含有554hm2的重建區，以實現長期保護收益。政府批復文件的要求還設置了2100hm2需要在礦山關閉10年內完成礦山生態修復的區域。WML公司編制統計了聯邦和州政府批準文件中規定的生物多樣性補償區域，公司需要遵照法律和協議完成保護和運行，詳細信息見表2。

表2 聯邦和州政府批準文件中規定的生物多樣性補償區域

礦山生態修復。政府批復文件要求WML公司必須在礦山關閉10年內完成2100hm2的礦山生態修復，抵消11204額度的生物多樣性信用（表3）。

表3 州政府批復文件核定項目結束10年內通過礦山修復抵消的生物多樣性信用

直接用于土地的補償。在項目啟動3年內，WML根據《TSC法》的相關規定，通過建立永久性保護機制（如簽訂生物多樣性協議），保護表4所列的補償區域，直接實施陸地補償。

表4 州政府批復文件核定的直接實施陸地補償的最小面積

其中，通過Putty Road BA和2003 WSW Area產生的生物多樣性信用額度，只能補償自身區域產生的生物多樣性信用需求；表4中其他區域產生的生物多樣性信用額度可以用于其他區域產生的生物多樣性信用抵消需求。

額外的WSW群落保護。針對擴建項目干擾區域內存在WSW群落，政府批復文件要求：①WML公司需要在項目啟動6個月內編制州環境與遺產辦公室同意的計劃和標準，以保障在項目啟動15年內，Northern BA區域內的WSW群落實現恢復。②WML公司在項目啟動時以銀行擔保的方式向州環境與遺產辦公室抵押100萬澳元債券保證金（與CPI掛鉤）。若15年后Northern BA區域內的WSW群落完成恢復，州環境與遺產辦公室將保證金退還WML公司；若恢復情況沒有達到標準，州環境與遺產辦公室沒收保證金。③WML公司在項目啟動6個月內，向州環境與遺產辦公室捐款100萬澳元用于瀕危物種保護[8]。

編制Warkworth煤礦生物多樣性管理計劃。州政府批復文件第36條要求，WML公司需要編制一份令審批部門同意的生物多樣性管理計劃（BMP），并根據該計劃進行開發，確保礦山的運作符合所有避免、最小化和修復措施。

3.5 Warkworth煤礦生物多樣性信用總結

經評估師評估核定和州環境與遺產辦公室認證，Warkworth煤礦擴建共產生了生態系統生物多樣性信用額度31700、物種生物多樣性信用額度37293（表5），需要WML公司通過生物多樣性補償計劃采取一系列的措施抵消產生的生物多樣性信用。其中，11204額度的生態系統生物多樣性信用，WML公司要在礦山關閉10年內進行2100hm2的礦山修復完成抵消（表3）；其余20496額度的生態系統生物多樣性信用和37294額度的物種生物多樣性信用，采用保護和管理生物多樣性區域完成補償。WML公司通過生物多樣性補償計劃，簽訂工作協議，制定生物多樣性管理計劃，實施生物多樣性保護，在項目啟動3年內完成3036hm2生物多樣性區域的保護與管理，并承諾在礦山關閉10年內完成2100hm2礦山生態修復等工作，完成規定的保護義務，將分別產生37463額度生態系統生物多樣性信用和56630額度生物物種生物多樣性信用，可超額完成生物多樣性補償任務（表5）。

表5 Warkworth煤礦擴建產生的生物多樣性信用需求與補償產生的生物多樣性信用對比

4 啟示

當前，我國的礦區生態保護補償制度仍處于起步階段，礦區生態保護補償面臨的問題比較明顯，新南威爾士州生物多樣性補償制度可以為我國的礦區生態保護補償建立和發展提供一定的借鑒意義。

一是完善資金結構，增加資金來源。我國礦區生態保護補償資金來源結構不合理，補償資金主要來自各級政府財政，補償金額嚴重不足，開發者繳納的礦山生態環境恢復治理基金帶來的生態保護和修復效果有限。礦區生態保護補償應繼續加強政府引導，同時充分發揮市場的作用，制定有關法律和政策，本著誰破壞誰恢復的原則，強制礦山開發者履行礦區生態保護義務，讓開發者成為礦區生態保護補償的主力，提升生態保護治理。

二是建立礦區生態保護補償市場化交易渠道。探索多元化的生態保護補償機制，建立礦區生態損害異地購買補償機制，增加礦區生態保護市場需求。建立市場化交易平臺，鼓勵開展生態保護工作的第三方作為供應方，與需求方通過市場途徑建立買賣關系，以市場化的需求來提升第三方開展生態保護的積極性，確保生態環境質量總體不降低。

三是建立科學的生態損害核算方法。我國河流、礦區、森林、草原、海洋等生態保護補償的資金核算標準不統一，各地補償金額計算和參考標準不同。建立一套科學的生態核算標準方法，科學量化開發活動對區域生態造成的損害，為開發者實施異地補償、資金補償等行為提供依據，也可為生態保護市場化交易價格的制定提供參考。