國土空間規劃體系下的耕地后備資源調查評價方法研究

唐 偉，王 英，楊振宇，楊學作，姜 玥

（1.山東省地質科學研究院，山東 濟南 250013；2.山東省國土測繪院，山東 濟南 250101）

進入新時代，我國的經濟發展已經基本完成轉型，生態優先的高質量發展成為常態，新型工業化、城鎮化建設持續推進，但是，困擾發展與保護矛盾的耕地問題仍未得到根本性解決，耕地后備資源不斷減少，開發成本與難度不斷加大，難以實現耕地占補平衡、占優補優的政策。國家明確要求嚴格落實耕地占補平衡制度，在嚴格保護生態前提下，科學劃定宜耕土地后備資源范圍[1]，同時禁止三種類型開墾耕地行為，包括嚴重沙化、地形坡度25°以上，以及違規毀林等。2021年7月，新一輪耕地后備資源調查評價工作在全國范圍內開展[2]，科學、全面、準確地摸清全國補充耕地潛力狀況是此次工作的重要目的，為下一步科學、合理地開發耕地后備資源和高效、規范耕地占補平衡奠定基礎。

2000年和2014年，我國進行了兩次耕地后備資源調查評價工作，本次為第三次全國范圍內開展耕地后備資源調查評價工作[3]，建立“多規合一”的新時代國土空間規劃體系并開展實施監督，整體謀劃國土空間開發保護格局，提升國土空間開發質量和效率，轉變國土空間開發利用方式，形成全國國土空間開發保護“一張圖”[4]。本研究對在新的國土空間規劃體系下如何開展好此次耕地后備資源調查評價工作，具有一定的現實性與參考性。

1 耕地后備資源調查評價進程

1.1 基本概念

耕地后備資源，是指一定的技術經濟條件下通過施工建設、生物措施或其他技術手段，所有可以轉化為耕地的其他土地資源[3，5]，通常包含沿海灘涂、內陸灘涂、其他草地、沼澤地、鹽堿地、裸地、沙地、廢棄工礦用地等。隨著技術經濟水平的進步與發展，耕地后備資源的范圍會有所變化。因此，耕地后備資源應包含可復墾土地與可開墾土地兩大類。可復墾土地主要是指對廢棄工礦用地等通過采取施工建設等措施將其恢復至可耕種狀態的土地類型，主要包括磚瓦窯場、采石（沙）場、鹽田、采礦用地等；可開墾土地主要是指對未利用土地類土地通過采取施工建設或生物措施等開發至可耕種狀態，主要包括沿海灘涂、內陸灘涂、其他草地、沼澤地、鹽堿地、裸地、沙地等。隨著國家自然、社會、經濟和土地利用現狀等的發展與變化，耕地后備資源調查評價的對象也在變化（表1）。本文采用的調查評價類型與本次耕地后備資源調查評價工作一致，即其他草地、鹽堿地、沙地和裸土地，不涉及可復墾土地類型。

表1 耕地后備資源調查工作比較

1.2 調查評價工作開展情況

2000年4月，國土資源部啟動了西部大開發土地資源調查評價工作[6]，國家級耕地后備資源調查評價工作由此展開，隨后又接續中部、東部耕地后備資源調查評價工作，制定了《東部地區耕地后備資源調查評價技術規定》，第一次對工作內容（范圍、目標、任務與成果）、工作原則、技術路線和工作進度等進行了規定，使該項工作目的明確、有章可循。在此基礎上逐步完成全國范圍內的后備資源調查評價工作，于2003年全面、準確地查清了能形成國家級土地開發復墾基地后備資源的數量、類型、分布和質量狀況并做出了科學評價，形成一大批成果，其中部分沿用至今。例如，《耕地后備資源調查與評價技術規程》（TD/T1007-2003）。

第二次全面開展此項工作始于2014年，國土資源部要求[7]，以第二次全國土地調查（以下簡稱“二調”）成果為基礎，結合補充“二調”中“不穩定耕地”和新增耕地的調查評價分析，全面、科學清查全國耕地后備資源的面積、分布、類型和權屬情況，分類標注且具體落實到地塊，提出耕地保護等相關政策，于2015年底基本完成。

第三次全面開展此項工作，以最新的第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）以及現勢性最強的2020年度國土變更調查成果為基礎，調查評價對象也有明確的范圍，即限定在其他草地、鹽堿地、沙地、裸土地四類，調查評價底圖由國家統一制作；達到評價指標要求，而不在國家下發底圖范圍內的作為耕地后備資源的其他圖斑，同步進行補充調查與評價，按照“限制性因子”評價法，分10項指標逐地塊對國家下發圖斑開展宜耕性評價，形成是否具有宜耕性的明確結論。

1.3 調查評價工作情況分析

本次調查評價工作的調查基礎由土地利用現狀調查到“二調”再到“三調”，強調的是調查工作基礎的現勢性與準確性；調查對象由可開墾土地和可復墾土地逐步轉變為其他草地、鹽堿地、沙地、裸土地四類可開墾土地，體現的是調查工作的生態性與精確性；工作任務與調查成果都產生了變化（表1），這些變化是為了確保調查的耕地后備資源成果宜用、可用、能用。

就評價工作來說，其中的評價原則從注重比較經濟效益等，到限制性、主導性等，再到生態優先性、限制性等，將注重保護生態提到了更加顯著的位置。評價方法由主導因素定性評價為主到“限制性因子”評價法，再到“自上而下”“限制性因子”評價法，體現的是評價方法科學合理性的進步，以及評價工作標準化、規范化的進程演變；評價單元、評價指標等也發生了變化（表2），這些變化表明耕地后備資源評價工作的演化與進展，更加注重生態優先，并結合當地實際情況進行綜合分析判斷，保證了調查評價的成果質量。

表2 耕地后備資源評價工作比較

2 耕地后備資源調查評價技術方法

新時代國土空間規劃體系下耕地后備資源調查評價工作采用的方法主要有“自上而下”、逐圖斑調查評價、補充調查評價和綜合評價分析等。“自上而下”是指自然資源部統一制作調查評價底圖并下發至各縣市，由各縣對所有下發圖斑開展調查評價相關工作；逐地塊調查評價，是指按照“限制性因子”評價法，對下發圖斑的每一圖斑地塊開展宜耕性評價，得到每一圖斑地塊的宜耕性；補充調查評價，是指對自然條件等因素達到評價指標要求，而不在下發圖斑底圖范圍內的耕地后備資源，同步開展補充調查評價，其評價方法同下發圖斑的要求一致；綜合評價分析，是指耕地后備資源調查評價的數據成果，應在結合當地自然資源和經濟社會發展等實際情況，并充分征求相關部門意見建議的基礎上，進行綜合分析判斷，保證調查評價成果達到國家要求的質量。

2.1 構建評價指標體系

評價指標體系是反映耕地后備資源真實情況的衡量標尺[10]，在選取過程中應充分考慮主導性、差異性、綜合性、可比性和易獲取性等原則，從生態環境、氣候條件、立地條件、土地利用狀況等4個方面，選擇對分析評價耕地后備資源影響較大的指標，最終確定采用生態條件、地形坡度、年積溫等10項指標構成本次耕地后備資源評價指標體系（表3）[11-12]。

表3 新時代耕地后備資源評價指標體系表

2.2 數據收集

根據調查評價指標體系所需的數據要求，對矢量、文本、表格和數據庫[13]等數據進行分類收集匯總，同時注意時效性與標準性，數據分類詳見表4。

表4 耕地后備資源調查評價所需數據資源分類

2.3 評價指標數據矢量化

收集的數據來自不同部門與不同領域，其格式、基準、清晰程度不一，需要對其進行整合和矢量化工作，處理方式主要有三種。一是統一數據基準，以“三調”要求的2000大地坐標系、1985國家高程為目標，將所得數據進行轉換；二是統一矢量化，對收集的紙質圖件、文字描述和表格數據等進行矢量化，利用GIS平臺將圖形數據轉換為 矢量格式；對像素過低的以500DPI進行重新繪制，并與底圖進行套合、配準；三是統一數據格式，按照標準規范要求的數據格式進行一致性處理。對補充調查所得的數據資料同樣按照上述的三種方式進行處理，最終形成耕地后備資源調查評價指標矢量基礎數據成果集。

2.4 逐地塊開展宜耕性評價

針對待評價的國家下發圖斑和補充調查圖斑，分別以圖斑為單元進行分析評價。

國家下發圖斑的評價。首先，用2020年度國土變更調查成果套合國家下發的“三調”底圖，并結合現勢影像資料，將明顯不屬于其他草地、鹽堿地、沙地和裸土地的地類刪除，得到準確的待評價國家下發圖斑。其次，依次將標準矢量化后的10項評價指標體系成果與前一步得到的圖斑進行空間疊加、數據分析，結合空間規劃與經濟社會等數據成果，逐圖斑進行指標的屬性標注。再次，嚴格按照不宜耕（表3）評價指標的標準要求，采用“限制性因子”評價法，對標注后的圖斑逐一進行宜耕性評價。當同一待評價圖斑的評價結果出現兩種有效結論時，采用面積大于50%的結果作為最終評價結果。最后，標注評價結果并維護圖斑屬性，評價結果所有指標數據均為宜耕的在圖斑屬性中標注為“耕地后備（GDHB）”；反之則標注為“非后備（FHB）”。依據耕地后備資源調查評價數據庫標準、規范、格式的要求，全面維護圖斑屬性，確保屬性信息完整、合規、無誤。

補充調查圖斑的評價。以省級單位為統籌，圖斑從2020年度國土變更調查成果中提取，經過內業與外業結合的方式進行確認后，采用與評價國家下發圖斑一致的方法進行處理，得到補充耕地后備資源圖層，其圖斑屬性要求同上。

2.5 成果匯總

以縣級為單位，匯總調查評價數據成果。整理耕地后備資源調查評價矢量數據，統計調查評價分類型統計表，撰寫調查評價分析報告，建立調查評價數據庫，采用上下統一的數據庫質量檢查軟件進行自檢，經自檢質量合格后，按照成果提交格式要求組織目錄文件，經市級匯總后上報省級。省級負責對縣級調查評價所有成果進行核查，核查的主要內容有成果齊全性、數據標準規范性、地類一致性、矢量數據屬性內容等[14]，質量核查合格后，匯總編制省級調查評價分析報告與數據分類型統計表，并以縣為單位統一上報國家。國家采用內業核查的形式對上報成功的進行全面檢查，重點核查矢量數據庫成果，包括成果是否齊全、下發圖斑是否逐一響應、補充調查圖斑范圍是否一致、地類是否一致、評價指標屬性與評價結果是否一致、成果數據是否符合標準規范、面積與數據間邏輯性是否一致等；根據核查情況，如有必要可追加進行實地調研核實，從而確保數據成果全國統一。待所有數據成果質檢合格后，建立國家級耕地后備資源調查評價潛力數據庫，編寫全國耕地后備資源調查評價綜合分析報告，成果信息對應掛接到國土空間基礎信息平臺與國土空間規劃“一張圖”信息管理系統，付諸各項應用。

3 耕地后備資源調查評價的保障措施

要保障耕地后備資源調查評價工作按時、保質、保量完成，需要從組織、技術、法律和實施等方面予以支撐，加強政府相關部門統籌協調，形成調查評價的工作合力。

3.1 組織保障

本次耕地后備資源調查評價工作采用“自上而下”方法，其整體部署、組織實施、制定標準、建立評價指標體系都由國家層面統一操作，并在數據成果驗收階段最后把關；工作的具體開展則以地方為主體進行，以國家統一的工作與技術方案為根本遵循，因地制宜、實事求是地開展調查分析評價，可采取省級統籌、縣級實施，或省、市統一進行的方式。無論采用哪種方式，其分析評價標準均不能低于國家統一的方案要求，確保全國耕地后備資源調查評價工作整體要求統一、實施口徑統一、數據標準統一、成果質量統一“四統一”，從工作組織的方式上保證最終調查評價各項成果的質量。

3.2 技術保障

調查評價底圖制作、數據資料處理與矢量化、矢量數據疊加與空間分析、數據成果質量檢查等，都需要借助最新的現代信息技術，如GIS、5G、云計算、遙感解譯等。在保證調查評價各項工作符合技術標準規范的前提下順利進行；也能保證所有最終成果的質量符合要求且真實可用，達到查清全國補充耕地潛力狀況的目標，為合理開發利用耕地后備資源提供科學、翔實的數據支撐。

3.3 法律保障

建立健全耕地后備資源調查評價工作的法律法規、政策制度體系，是促進調查評價工作有法可依、有章可循的法律層面有效支撐，更是落實耕地后備資源調查評價常態化制度、耕地保護與占補平衡、耕地后備資源開發利用等的政策依據，同時也是耕地保護、自然資源管理等方面依法治國理念的積極體現。

3.4 實施保障

調查評價工作的技術要求由國家層面制定，具體工作的組織與實施則由各級自然資源主管部門全面負責。嚴守工作程序、執行科學標準是關鍵，多方參與、協同驗收是保障[15]，協同生態環境、水利、農業農村和自然資源等相關部門，對本轄區的調查評價成果進行論證、質詢與驗收；上一級負責依據技術方案要求做好成果質量的審核把關，自然資源部負責全國范圍內的成果審核驗收、數據匯總等，全面、共同做好耕地后備資源調查評價的全部工作。同時，應適時建立耕地后備資源開發利用的有效機制，積極推行耕地保護與占補平衡管理目標責任制，確保耕地后備資源開發利用的效率和質量[16]。

4 結語

2021年6月25日是第31個全國土地日，宣傳的主題是“節約集約用地 嚴守耕地紅線”。“十四五”期間將沿用此主題，充分說明耕地保護的重要性。耕地后備資源調查評價是加強耕地保護、嚴格耕地占補平衡管理的重要基礎性工作，1998年執行“耕地總量動態平衡”和建設占用耕地“占一補一”政策以來，耕地后備資源開發利用成為補充耕地的主要途徑[11]，2017年后實行數量、質量、生態“三位一體”耕地保護政策。進入國土空間規劃體系的新時代，新形勢需要耕地保護與生態文明建設同步推進，因此，全面摸清耕地后備資源“家底”重要且必要，事關國家的總體治理方略，也關乎各地經濟高質量發展、生態文明建設與耕地保護的統籌謀劃。因此，必須高度重視耕地后備資源調查評價工作，嚴格按照技術方案有關要求進行，做好組織、技術、法律、實施等方面的保障，確保調查評價工作順利實施。

耕地后備資源開發利用，應在充分發揮耕地占補平衡動態監管的同時，站在國家糧食安全和總體安全觀的高度上，優先考慮生態環境影響，做好耕地后備資源的系統規劃，因地制宜、梯度有序開發。在實際的開發利用過程中做到實時監測、全程監管，積極探索耕地后備資源開發利用的新模式，服務于國土空間規劃體系下的自然資源管理工作。