“五化”驅動的新時代應急管理體系研究

胡信布 賀明月

進入新時代，我國所面臨的各種不確定性風險因素的挑戰(zhàn)愈發(fā)增多，且形勢越來越嚴峻。應急管理是我國新時代國家治理體系建設和治理能力發(fā)展過程中不可或缺的部分，不僅要合理運用現代先進的科技智能方法與手段，還要利用好現有的先進應急管理模式與程序，防范化解重大安全風險，及時應對各類突發(fā)事件。基于此，深化并進一步完善集系統(tǒng)化、綜合化、科學化、協同化、法治化于一體的應急管理新體系，成為新時代我國應急管理事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展進程中刻不容緩的重要任務。

本文分析了新時代應急管理體系的新特點，介紹國外應急管理的做法及其與啟示，就提升新時代應急管理體系“五化”水平進行探討。

新時代應急管理體系新特點

（一）新時代應急管理新體系層次性凸顯

在新時代應急管理體系中，綜合應急管理指揮部與各級應急管理機構應當是統(tǒng)一指揮、上下聯動的關系。綜合應急管理指揮部將各級應急管理機構的工作信息進行合理化集中整合，統(tǒng)籌決策，部署各級應急管理工作；各級應急管理機構按自身職能協調聯動，配合綜合應急管理指揮部對本級負責的工作采取積極的應對措施。優(yōu)化我國新時代應急管理體系建設，要充分考慮我國新時代應急管理體系中層次性凸顯的特點，在重視和強調綜合應急管理指揮部統(tǒng)一領導、高效協調功能的同時，更要充分發(fā)揮各級應急管理機構高度配合、科學分工的專業(yè)優(yōu)勢，形成配置合理、運行規(guī)范的高效協同格局。在完善機構設置、職責分工方面，應當秉承結構明確、層次分明的原則，同時不能忽視對相關內容的全面性考慮。新時代應急管理新體系層次性凸顯的特點也體現在應急預案的層次劃分方面，根據應急事件的適用范圍以及應急預案的要點與層次性，可將應急預案劃分為綜合應急預案、專項應急預案、現場應急預案等類別，通過對突發(fā)事件的分析研判預先制定出科學有效的應對措施，避免造成重大損失。

（二）新時代應急管理新體系復雜性增強

目前我國應急管理面臨的形勢發(fā)生了重大變化：國民經濟高速發(fā)展，行政體制不斷改革，社會結構分化多元，利益格局重大調整，思想觀念深刻變化。近年來出現的突發(fā)事件均表現出涉及范圍廣、擴散性強、應對困難等特點，使我國新時代應急管理工作復雜性大大增強，應急管理體系受到極大沖擊，其缺陷逐漸顯露并亟待完善，伴隨而生的還有應急管理過程中出現的“虛假治理”與“腐敗滋生”等現象，極大地阻礙了突發(fā)事件的應對工作，也使得應急管理體系亟須結合系統(tǒng)謀劃的方法加以完善和提升。與此同時，各級應急管理機構之間存在信息不暢通，配套措施不完善的問題，甚至會出現資源重復配置等現象，使得應急物資得不到有效配置，出現資源浪費的情況，增大應急管理工作難度。突發(fā)事件類型的多樣化演進也極大地增加了應急管理工作的廣度和難度，對應急管理工作的要求也不再只是針對某一種特定的突發(fā)事件采取應對措施，而是必須通過分析和研判突發(fā)事件的發(fā)展規(guī)律，按照既定預案的指示安排，辯證地對方案進行補充和完善，力求成功應對大部分類型的突發(fā)事件。

（三）新時代應急管理新體系協作性突出

隨著全球化的加快，世界各國之間的聯系也日益密切，在很多領域都需要運用全球化的視野和國際合作才能很好地解決問題。世界各國呈現福禍相依局面，各國相互依存、相互聯系，如同一個地球村，緊密相連，幾乎所有突發(fā)事件都會由起初的影響一時一地演變?yōu)橛绊戉弴踔潦侨澜纭＿@就要求世界各國秉持全球視野和大局觀念，從世界角度出發(fā)進行危機事件的預判和應對，因此構建國際間應急管理協作機制成為各國有效應對突發(fā)事件的關鍵一步。考慮到目前新冠肺炎疫情的極大影響，雖然世界各國有意針對應急管理工作進一步開展國際協作，但由于缺少國際組織牽頭并且缺乏具體的國際間應急管理協作機制，時至今日仍然沒有一個可以參照實施的具體依據，導致迫在眉睫的國際協作無法取得進展。此外，在面對突發(fā)事件時，更多的是需要一支有組織、有紀律、調動順暢的應急救援隊伍，而社會力量來自社會的各個階層各個方面，都有其自主性且缺乏協作性，因此，如何利用好社會力量，增強組織協作性，是應急管理工作中亟待解決的問題。

國外應急管理體系“五化”分析與啟示

我國于2007年11月1日發(fā)布并實施《中華人民共和國突發(fā)事件應急法》，將重點聚焦在實現從創(chuàng)設框架向建設能力的轉化。為實現這一目標，首先要依托當前我國突發(fā)事件的現狀、管理趨勢和特點，此外還應當研究和借鑒其他國家在應急管理方面的相關舉措，參考類似案例中的做法和理念，促進中國應急管理體系的優(yōu)化和改進。

（一）應急管理機構的正規(guī)化

要實現對于突發(fā)性、危機性事件的合理有效處理，必須對應急管理機構的體制進行規(guī)范。研究表明，當前國內外在應急管理方面的研究水平存在一定差距，相比于國外的完善程度，我國應急管理機構設置尚處于探索階段，仍需不斷改進和完善。世界上很多國家借鑒美國綜合應急管理模式（簡稱CEM）進行管理，主要依據是美國設立針對應急管理的專業(yè)化機構——聯邦應急管理局（簡稱FEMA）。建立于1979年的FEMA，自成立之初就著手推行全新的“綜合性應急管理”模式。這一模式在克林頓政府時期得到了充分的發(fā)展，時任聯邦應急管理局局長的James Lee Wit推行了廣泛的正規(guī)化建設，極大程度上增強了應急管理署的職能，使美國的應急管理成為世界上最全面和最有效的系統(tǒng)之一。與美國聯邦應急管理局不同，中國的應急管理機構設置趨向于簡化，有待深入規(guī)范并逐步向專業(yè)化發(fā)展。在目前的情況下，中國面臨應急管理機構設置不完善、缺乏相應人才支撐等機構自身問題，還存在部分地方負擔過重等外部問題，這些都可能會直接影響應急工作的有效開展。

（二）應急指揮體系的一元化

2003年2月28日，美國總統(tǒng)布什發(fā)布的第5號總統(tǒng)令（HSPD-5）中指示，最新創(chuàng)設的國土安全部應當構建針對國家突發(fā)事件進行管理的系統(tǒng)（以下簡稱NIMS），明確美國各級政府包括聯邦、州和地方政府，在應對緊急事件上遵循一致的處理政策，以確保處理存在差異性的緊急事件時各級政府之間能夠協調一致，實現應急事件的及時預防、合理應對以及有效解決和管理。NIMS的核心是突發(fā)事件指揮系統(tǒng)（簡稱ICS）。作為一個標準化的、全危機事件的現場管理方法，ICS能夠應對多種現代突發(fā)事件的挑戰(zhàn)，允許各種機構人員迅速融合到一個共同的管理機構，為操作人員提供后勤和行政支持，高效靈活地避免重復工作。相比之下，我國針對應急管理還遠未形成統(tǒng)一的標準和規(guī)范。我國對于應急管理采取的基本原則是：統(tǒng)一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理，為了保障對事故災難、衛(wèi)生安全、自然災害和社會事件四方面的有效管理和應對設立多個指揮部門。目前設立應急管理機構是以應對某一領域的突發(fā)事件為出發(fā)點的，但相互之間的溝通比較薄弱，無法在發(fā)出預警信息后形成統(tǒng)一的應對力量。由于我國管理體制的統(tǒng)一化、規(guī)范化尚不健全，在許多重大災害的應對中存在著管理協調的不恰當和不合理。

（三）應急協作機制的跨區(qū)域化

突發(fā)性、緊急性事件發(fā)生的情況往往具有跨區(qū)域性質，極易導致跨區(qū)域危機的發(fā)生。因此構建和實施區(qū)域化的應急協調機制具有關鍵意義，即使在應急管理相對發(fā)達的國家，這也是一種普遍做法。在應急的有效性方面，區(qū)域間的應急合作既能夠減少應急成本投入，也能夠增強應急工作的有效性即應急效率。美國關于災害等緊急情況的救援響應的主要法律是《斯塔福德法案》，該法案強化了處理緊急事件應當遵循“優(yōu)先并且充分利用州和地方資源”的原則。日本也是大致相似的情況，地方政府根據設立的三級應急體制，彼此之間普遍會達成應對系統(tǒng)下的互助協議。現今，對于突發(fā)事件區(qū)域合作的相關政策，中國已經開展了相應的實踐，不過目前并未建設具體性區(qū)域合作運行機制。所以，應學習和參考美、日等國家的突發(fā)事件區(qū)域合作實例，順應時代和應急管理的發(fā)展趨勢，實現我國突發(fā)事件的區(qū)域間合作。

（四）應急立法的體系化

應急立法的體系化是完善應急管理體系的重要手段。對應急立法進行體系化要考慮或遵循應急管理體系的法律屬性、頂層設計、現實需求和法學理論的一般規(guī)律，進行體系化構建。合法性是應急管理運作的先決條件，也就是常說的有法可依。系統(tǒng)化應急立法有助于保證應急管理的可持續(xù)性和有效性。根據數據信息顯示，日本自然災害的發(fā)生位居世界前列，針對此種情況日本創(chuàng)設了極其全面、完善的應急管理法律體系，以《災害對策基本法》為龍頭，明確規(guī)定了國家、中央政府、社會團體、全體公民等不同群體的防災責任，圍繞災害周期而設置的法律體系，其內容主要包括52項法律，可以劃分為五大類，系統(tǒng)化程度很高。對比看來，我國在應急管理方面的法律法規(guī)建設和體系化構建仍需不斷完善。盡管我國已經出臺和實行了相關的應急管理法，但對不同類型突發(fā)事件應急管理規(guī)則的界定缺乏規(guī)范化，在實用性上還比較欠缺。

（五）應急預案的實用化

應急預案是進行應急管理的重要前提，同樣也是建設應急管理體系的一項重要工作。從宏觀層面分析，應急預案體系發(fā)展的趨勢是提升可延展性和包容性。2008年，美國政府出臺了國家響應框架（簡稱NRF）并進行改進和完善，NRF的靈活性、可延展性和適應性使不同類型的組織得以整合，并擴大了應急管理的主體范圍，明確了各部門的職能，實現了從聯邦政府向州和地方政府及其部門、非政府組織的延展（圖1）。從微觀層面分析，應急預案的可操作性應進一步增強。以日本東京都為例，預案包含了針對采取舉措的諸多明確詳細的原則和規(guī)定。相比較而言，我國的應急預案系統(tǒng)在結構和實用性方面仍存在較大的改進空間。盡管當前我國已設立了橫向和縱向策略的應急預案體系，但是存在的問題包括總體結構不夠靈活，預案之間缺乏足夠的兼容性以及模式基本相同等。因而我國需要在不斷改進和優(yōu)化應急體系的基礎上，充分研究和吸取美國、日本在構建應急體系方面的經驗、理念和優(yōu)勢，致力于提升我國應急體系的建設能力和效率。

圖1 美國國家響應框架 （NRF） 于2008 年 1 月正式發(fā)布

提升新時代應急管理體系“五化”水平的對策分析

我國不斷探索適合國內總體情況的應急管理發(fā)展路徑，在應急管理體系建設方面取得了巨大成就，已基本建成具有中國特色的應急管理體系。但在實際工作中暴露出的各種問題說明，我國的應急管理體系仍亟須進一步加強。雖有學者提出綜合化、系統(tǒng)化、專業(yè)化、協同化、規(guī)范化這一建設思路，但這相對于適應新時代應急管理體系層次性凸顯、復雜性增強、協作性突出等新境況來說尚有一定的優(yōu)化空間，因而本文運用系統(tǒng)思想，借鑒國外應急管理機構的正規(guī)化、應急指揮體系的一元化、協作機制的跨區(qū)域化、應急立法的體系化、應急預案的實用化等建設經驗，著重關注應急管理體系謀劃、應急預案體系完善、應急管理體制設計、應急管理機制構建、應急管理法制建設等方面，圍繞并集成系統(tǒng)化、綜合化、科學化、協同化、法治化等理念，提出提升新時代應急管理體系水平的對策思考，以期促使應急管理體系具有緊貼需求的針對性和時效性，從而提高應急管理綜合效能。

（一）應急管理體系謀劃應進一步提升其系統(tǒng)化水平

我國將突發(fā)公共事件分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類，有其科學依據。但當前應急管理工作中仍存在長時間積累的深層次問題，需要系統(tǒng)地改革，實打實地應對。第一，要加強應急管理頂層設計。在頂層設計中，要充分總結我國應對突發(fā)事件應急管理的經驗教訓，充分尊重各地、各部門的實踐創(chuàng)新和成果，增強應急管理工作統(tǒng)籌過程中的系統(tǒng)性、整體性以及協作性。第二，要激發(fā)應急管理部門活力。優(yōu)化不同層級的應急管理職責，重構評價體系，全面改革當前應急管理工作評價機制，堅持結果與過程并重的動態(tài)評估，把評價放在工作過程中，鼓勵被評估對象建立持續(xù)改進機制。第三，要優(yōu)化應急預案擬制系統(tǒng)。發(fā)揮預案的指示性作用，結合以往工作中收集到的突發(fā)事件風險評估數據與信息，根據平時應急演練中取得經驗成果，分析其具體變化，及時調整并完善預案系統(tǒng)。第四，要加強應急指揮及保障系統(tǒng)構建。應對突發(fā)事件時，應急指揮系統(tǒng)通過分析事件類型及影響程度，充分發(fā)揮好調動各方力量進行事前預警、事中應對、事后收尾與評估等職責。應急保障系統(tǒng)根據對應急預案的深度剖析，準備好各類所需人力及物資，切實保障應急救援工作以及事后恢復重建工作的需要。

（二）應急預案體系完善應進一步提升其綜合化水平

提升應急預案體系綜合化水平應該按照綜合化的要求，進一步增強預案的全面性、科學性、針對性和操作性。首先，完善預案編寫。通過綜合化系統(tǒng)規(guī)劃與編排加強應急預案的實際應用性與現實操作性，明確預案編寫程序，制定編寫規(guī)范，開展編寫培訓。一是預案修編工作嚴格按照評估、分析和研究梳理的流程開展；二是進行預案操作手冊的編制工作，建立《應急預案管理制度》；三是召開應急預案修編工作啟動會，對應急預案修編總體思路、基本框架和主要內容進行系統(tǒng)培訓，對預案執(zhí)行全過程進行跟蹤監(jiān)控。其次，落實預案演練。應急預案能否有效執(zhí)行、發(fā)揮作用，必須依靠演練全過程的呈現結果進行驗證。健全應急預案體系應重視完善預案管理制度的建立，只有制度健全了，各項工作才會落到實處。最后，加強預案評估。基于預案演練成效建立考核評估機制，構建評估指標體系，科學、全面檢驗應急預案演練效果，對應急預案的后續(xù)利用動態(tài)管理不斷優(yōu)化，這不僅能保證預案的有效性和科學性，對于提高應急行動的時效性也有著重要意義。

（三）應急管理體制設計應進一步提升其科學化水平

根據我國《突發(fā)事件應對法》的相關規(guī)定，我國已初步建立起“統(tǒng)一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理”為主的應急管理體制。但突發(fā)事件的應對往往需要各應急部門的積極配合，在極短時間內調配應急救援隊伍及時分配救援物資，這就需要樹立系統(tǒng)思維，成立應急協調機構，協調各職能部門，及時有效地調動應急資源。明確部門規(guī)章及工作義務，注重培養(yǎng)應急工作者的責任意識，同時完善監(jiān)督制度，這些做法對于補齊應急管理過程中出現的權責不明、責任落實不到位等短板能起到極大的作用。提升應急管理體制科學化水平，一是需要提升應急管理決策者的管理理念，重視危機意識的培養(yǎng)和危機判斷的能力，增強對突發(fā)事件的應變和處置能力。二是應發(fā)揮我國“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢，促使各應急力量科學分工、信息共享，科學統(tǒng)籌指揮機構與各職能部門的職責關系。三是建立具有統(tǒng)一性、權威性的應急管理指揮體系，完善責任體制，實施應對突發(fā)事件全過程的應急管理。四是建立健全切實可行的應急管理監(jiān)督機制，將責任落到實處，根據具體的履職情況采取相應的獎懲措施，以激勵高效率的應急管理工作。五是積極推動應急管理相關法律法規(guī)的逐步完善，為應急管理體制建設科學化的進一步提升，創(chuàng)造充實完善的法律體系保障。

（四）應急管理機制構建應進一步提升其協同化水平

我國應急管理機制還存在著外部協調性差、民間自發(fā)性強、預測預警能力低等問題。在管理層面，亟須加強各應急管理主體之間的溝通，尤其是在預案制定與修訂工作中，各牽頭組織與各區(qū)域政府間應保持有效溝通和協作，使得多主體協同順暢，保證應急演練和管理訓練工作的順利進行。明確不同主體之間在突發(fā)事件中的相互關系和防救責任，制定明確條文有效落實應急管理過程中的責任與義務，提升應急管理能力和效率。社會應急救援力量是應急救援體系的重要組成部分，是擴大救援覆蓋面提高應急能力的重要支撐，是降低運行成本提高救援效能的重要方式（圖2）。社會力量參與應急管理的方式和途徑眾多，例如參與應急志愿隊伍提供應急志愿服務出力、參與捐款捐物投資應急設施出錢、提出先進應急項目優(yōu)化應急管理出智。盡管社會力量的參與使得應急管理工作如虎添翼，但在政府機構協調利用社會力量的工作中仍存在應急信息不對稱、保障體系不健全等短板。因此，應加大力度發(fā)展社會力量積極參與到應急管理工作中去，夯實應急管理的群眾基礎，進一步完善社會應急力量參與的保障機制，提升政府與社會力量協同應急的能力。

圖2 藍天救援隊義務為“三無”小區(qū)和農貿市場消毒

（五）應急管理法制建設應進一步提升其法治化水平

提升應急管理法制建設法治化水平，意義在于以法律法規(guī)為依據，通過程序化手段應對突發(fā)事件，使應對過程更加有序和有效。首先，要推進應急責任的法治化，加強組織領導，落實領導責任，各級應急部門主要負責人帶頭強化法治意識，通過規(guī)范標準、明確職責、強化制度，細化應急處置工作機制和流程，進一步推進突發(fā)事件應急處置工作規(guī)范化。第二，應著重提升應急管理法制立法的科學性，制定的法律法規(guī)應有其功效，既要規(guī)整現有的更要完善空缺的。第三，應急管理法制建設應多采用系統(tǒng)工程思想和方法，以減少應急管理法制建設立法工作中人力、物力、財力的浪費，提高應急管理法制建設的效能和應急管理效率。第四，應進一步加大應急管理法制的執(zhí)行力度，目前我國的應急管理工作中仍存在應急法律法規(guī)執(zhí)行不到位的問題，為有效應對突發(fā)事件，提升應急管理效率，應急管理法治化建設需加大相關機構有序有效應對突發(fā)事件的應急法制執(zhí)行力度。第五，應急管理法制建設的監(jiān)督力度仍有待提高，寬嚴不適等問題極易造成監(jiān)督管理的任意性，不利于突發(fā)事件的應對化解。第六，應廣泛吸收各民間力量擴大社會參與度，提高突發(fā)事件應急處置的工作效率。

總結

隨著社會的發(fā)展，突發(fā)事件及安全問題越來越復雜，大有牽一發(fā)而動全身之勢，處置起來難度增加。應急管理體系建設應運用系統(tǒng)思維和唯物辯證的方法，在總體國家安全觀的指引下，宏觀布局、細處著手。應急管理體系應從系統(tǒng)統(tǒng)籌的角度出發(fā)，結合“五化”驅動下的新時代應急管理體系發(fā)展的新特點新形勢，明確和優(yōu)化應急管理體系整體系統(tǒng)架構，構建適用于特定突發(fā)事件應對需求的系統(tǒng)要素結構，重視應急管理預案體系的綜合化，提升應急管理體制建設的科學化以及機制建設的協同化，同步提升應急管理法治化水平。既要突出應急管理體系獨當一面的重要作用，又要將其完善與建設融入國家治理體系與治理能力的優(yōu)化中去，統(tǒng)籌平時與戰(zhàn)時，通盤考慮，既把體系建設好，又不浪費資源；既要考慮到局部，又要覆蓋到全局。