國家善治導(dǎo)向下公共政策審計(jì)優(yōu)化路徑分析

摘要：公共政策審計(jì)是國家審計(jì)體系中非常重要的組成部分，對于提高政府治理能力、維護(hù)社會(huì)公共利益有重要的價(jià)值與意義。文章圍繞國家善治導(dǎo)向下公共政策審計(jì)的優(yōu)化展開研究，在對相關(guān)概念進(jìn)行辨析的基礎(chǔ)之上，分析了公共政策審計(jì)理論體系架構(gòu)，并探討了優(yōu)化公共政策審計(jì)的路徑。

關(guān)鍵詞：國家善治；公共政策；審計(jì)；優(yōu)化路徑

基金項(xiàng)目：吉林省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（青少年研究專項(xiàng)）“重大應(yīng)急事件中青少年群體的動(dòng)員與響應(yīng)機(jī)制研究”（2020Q2）。

作者簡介：郭璐，東北師范大學(xué)政法學(xué)院博士研究生（吉林長春130000）。

中圖分類號：D035；F239.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）05-0017-04

國家審計(jì)是推進(jìn)國家治理的重要基石，在國家治理體系中發(fā)揮著“免疫系統(tǒng)”的作用和功能，國家治理效能的提升離不開國家審計(jì)的參與與介入。國家審計(jì)涵蓋的范圍非常廣，其中對政策運(yùn)行開展審計(jì)是國家審計(jì)的重要組成部分之一。公共政策審計(jì)通過對政策規(guī)劃、制定、宣傳、落實(shí)、執(zhí)行的全過程進(jìn)行監(jiān)督評估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中存在的漏洞，并對各類風(fēng)險(xiǎn)隱患作出預(yù)防和警示，從而有效保障政策的回應(yīng)性、公平性、適當(dāng)性，提高政策落實(shí)與執(zhí)行的效度。公共政策審計(jì)是政策落實(shí)的“督察員”，是實(shí)現(xiàn)國家善治的有效工具，對于保障中央政令暢通、提高政府治理質(zhì)量、維護(hù)社會(huì)公共利益具有重要意義。

一、公共政策審計(jì)的概念辨析

關(guān)于公共政策審計(jì)的基本內(nèi)涵，目前學(xué)術(shù)界普遍采用王姝的觀點(diǎn)[1]，即站在公共政策對于國家治理的必要性角度加以探討，認(rèn)為公共政策審計(jì)是由國家審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的針對公共政策主體、公共政策執(zhí)行過程中的權(quán)力運(yùn)作、公共政策所取得的績效等，進(jìn)行的監(jiān)督、審查、評價(jià)活動(dòng)。公共政策審計(jì)的維度主要包括三個(gè)方面：形式、事實(shí)及價(jià)值。除了發(fā)揮監(jiān)督評價(jià)作用之外，公共政策審計(jì)還有一項(xiàng)重要職能，即為政策制定出臺提供必要的咨詢服務(wù)。王姝關(guān)于公共政策審計(jì)的內(nèi)涵界定具有一定的典型性與代表性，且表現(xiàn)出思維的開創(chuàng)性與前瞻性，明確指出了國家審計(jì)機(jī)關(guān)是公共政策審計(jì)的主體，此外對審計(jì)的對象和依據(jù)也作了明確說明。該定義是結(jié)合多年政府審計(jì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對公共政策審計(jì)實(shí)務(wù)的理性概括與歸納，但該定義也有一定的狹隘性和局限性，對于提升國家治理效能、實(shí)現(xiàn)國家善治的作用有限。

首先，上述定義將公共政策審計(jì)的對象界定為公共政策的執(zhí)行情況與執(zhí)行效果，這種界定方式將公共政策本身排除在外，具有一定的狹隘性，它忽視了對政策本身是否科學(xué)、是否合理的評估審計(jì)，只論及對公共政策執(zhí)行過程中的權(quán)力運(yùn)作及執(zhí)行落實(shí)成效的審計(jì)。而根據(jù)政策科學(xué)理論的相關(guān)觀點(diǎn)，公共政策的評估范圍應(yīng)該包括政策的具體內(nèi)容、方案、執(zhí)行情況、執(zhí)行效果等，也就是說公共政策審計(jì)應(yīng)該覆蓋公共政策從制定到執(zhí)行的全過程，應(yīng)該具備事前預(yù)測評估、事中現(xiàn)狀評估、事后結(jié)果評估等結(jié)構(gòu)單元。另則從公共受托責(zé)任理論來看，公共政策全過程都應(yīng)隸屬其內(nèi)，不能割裂，將審計(jì)對象僅局限于政策的執(zhí)行情況和效果，這與該理論的核心要義是相違背的。

其次，關(guān)于公共政策審計(jì)的實(shí)施主體，前述定義將其界定為國家審計(jì)機(jī)關(guān)。事實(shí)上，從政策科學(xué)理論的相關(guān)觀點(diǎn)來看，公共政策審計(jì)的主體應(yīng)具有多元化特點(diǎn)，公共政策評估至少應(yīng)包括兩大方面，即內(nèi)部評估與外部評估。就內(nèi)部評估而言，評估主體應(yīng)涵蓋政策的執(zhí)行部門、監(jiān)督部門等行政部門；就外部評估而言，評估主體則應(yīng)包含立法部門、司法部門、社會(huì)中介評估組織、專門的政策研究機(jī)構(gòu)、大眾傳媒及社會(huì)公眾等，多元化的評估主體體系有助于提高評估結(jié)論的全面性、客觀性與準(zhǔn)確性，有利于全方位地維護(hù)公共利益。因其專業(yè)性和獨(dú)立性，國家審計(jì)機(jī)關(guān)在外部評估主體體系中占據(jù)優(yōu)勢地位，承擔(dān)著主要的評估審計(jì)工作，但它并不能代表全部的審計(jì)主體，它只是其中的組成部分之一。

再次，公共政策審計(jì)的概念界定應(yīng)包含審計(jì)目的等內(nèi)容，也就是說通過該項(xiàng)審計(jì)可以為國家治理提供哪些方面的助益，只有明確了目的，公共政策審計(jì)的內(nèi)涵才更加全面具體。前述定義中對公共政策審計(jì)的目的作了一定說明，事實(shí)上，從不同的角度理解公共政策審計(jì)的目的，可能會(huì)有不同的結(jié)論，比如站在政府審計(jì)視角來考察，可將公共政策審計(jì)的目的界定為促進(jìn)政策的落實(shí)和執(zhí)行、提高政策執(zhí)行力、實(shí)現(xiàn)預(yù)期的執(zhí)行效果；從政策科學(xué)的視角來看，公共政策審計(jì)則在于為政策的優(yōu)化和改進(jìn)提供依據(jù)，使政策的制定和落實(shí)更有助于公共問題的解決，使決策者在制定相關(guān)政策時(shí)更加有章可循。所站角度不同，對公共政策審計(jì)目的的認(rèn)知也不盡相同。政府審計(jì)角度下，公共政策審計(jì)主要是為政策執(zhí)行提供保障，它的關(guān)注點(diǎn)在于政策的執(zhí)行與落實(shí)過程。

總而言之，結(jié)合前述定義，同時(shí)慮及其欠缺之處，筆者將公共政策審計(jì)的概念內(nèi)涵描述為：公共政策審計(jì)是多元審計(jì)主體針對公共政策從制定出臺到落實(shí)執(zhí)行全過程開展的監(jiān)督、評價(jià)、審查活動(dòng)。在此過程中，需要借助特定的方法、按照一定的標(biāo)準(zhǔn)來推進(jìn)審計(jì)過程，以使審計(jì)結(jié)果能客觀、公正、全面地反映公共政策的內(nèi)容是否合理、執(zhí)行是否高效、是否達(dá)到了預(yù)期效果。公共政策審計(jì)的核心目的在于促進(jìn)國家治理效能的提升。

二、國家善治導(dǎo)向下公共政策審計(jì)的體系架構(gòu)

國家善治的本質(zhì)是在社會(huì)管理過程中實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，對于推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、和諧發(fā)展具有重要意義。國家善治要求政府從更加宏觀的層面提供精準(zhǔn)化服務(wù)。公共政策審計(jì)則為實(shí)現(xiàn)國家善治的目標(biāo)起到了促進(jìn)作用。為此，需要對國家善治導(dǎo)向下公共政策審計(jì)的體系架構(gòu)進(jìn)行分析。

（一）公共政策審計(jì)的主體

通常來說，公共政策審計(jì)由國家審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施，也就是說國家審計(jì)機(jī)關(guān)是公共政策審計(jì)的主體，2014年10月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，對國家審計(jì)機(jī)關(guān)的主體地位作出說明，認(rèn)為國家審計(jì)機(jī)關(guān)有對政策的落實(shí)、執(zhí)行進(jìn)行審計(jì)的職責(zé)。公共政策評估事實(shí)上包括內(nèi)部評估與外部評估兩大部分，由此形成了多元化的政策評估主體，涵蓋了與公共政策有關(guān)聯(lián)的所有組織或個(gè)人[2]。內(nèi)部評估主體如政策監(jiān)督等部門，由于其與政策制定和執(zhí)行主體存在隸屬關(guān)系，其評估經(jīng)費(fèi)常常來自上級部門撥款，因此地位較為被動(dòng)，很難完全獨(dú)立地開展評估工作，評估內(nèi)容和評估標(biāo)準(zhǔn)的選擇都會(huì)受到獨(dú)立性不足的影響，無法保障評估結(jié)論的公正性、可靠性。相對內(nèi)部評估主體而言，外部評估主體獨(dú)立于政策制定和執(zhí)行主體之外，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，因而評估工作較少受到政策主體的干擾，評估結(jié)果相對更為客觀公正。由此可見，公共政策評估應(yīng)盡可能地由外部評估主體來負(fù)責(zé)實(shí)施，這也是國家民主化的集中體現(xiàn)[3]。8E9D7F09-7B5A-42F7-BA03-FEDC008BC8EC

公共政策審計(jì)類型有很多，在所有的審計(jì)類型中，審計(jì)機(jī)構(gòu)都具有良好的獨(dú)立性，都與政策主體相分割，也就是說其本質(zhì)是一種外部審計(jì)。作為監(jiān)督機(jī)制的組成部分，公共政策審計(jì)能及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策制定落實(shí)中存在的缺陷與漏洞，因此它同時(shí)也是一種政策糾偏機(jī)制。公共政策涵蓋的領(lǐng)域非常廣泛，包括宏觀政策、微觀政策、產(chǎn)業(yè)政策、文化政策、社會(huì)政策等等，且通常具有跨行業(yè)、跨部門的特點(diǎn)，僅憑國家審計(jì)機(jī)關(guān)單一主體完成對各類型政策的評估審計(jì)顯然是不現(xiàn)實(shí)的，國家審計(jì)機(jī)關(guān)不可能具備各個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)知識與人才配備，其資源的有限性決定了必須讓其他審計(jì)主體參與進(jìn)來，通過協(xié)同合作開展公共政策審計(jì)，才能取得最佳的審計(jì)成效。鑒于此，應(yīng)積極推進(jìn)公共政策審計(jì)主體體系的多元化構(gòu)建，擴(kuò)展主體范圍，將更多的組織機(jī)構(gòu)納入主體體系，比如立法部門、司法部門、新聞媒體、社會(huì)獨(dú)立評價(jià)機(jī)構(gòu)等，從而提高審計(jì)評估結(jié)果的全面性、公正性、可靠性。

（二）公共政策審計(jì)的客體

公共政策評估理論發(fā)展的四個(gè)階段包括運(yùn)用實(shí)證研究法測量和評估政策執(zhí)行效率階段、評估政策實(shí)施是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的描述階段、評估政策對于公共問題解決所發(fā)揮的效能的判斷階段、主張多元價(jià)值觀的協(xié)商階段。我國的公共政策審計(jì)發(fā)展至今，已走過了僅關(guān)注結(jié)果的審計(jì)階段，向關(guān)注政策本身及執(zhí)行落實(shí)情況的多元化審計(jì)模式轉(zhuǎn)型。同時(shí)，四個(gè)階段的演進(jìn)也從另一側(cè)面反映了政策評估客體的轉(zhuǎn)型升級。

公共政策審計(jì)不應(yīng)僅停留在政策執(zhí)行審計(jì)維度，而應(yīng)有所拓展，向關(guān)注政策全過程轉(zhuǎn)變。公共政策審計(jì)的客體應(yīng)涵蓋三個(gè)方面：其一，公共政策規(guī)劃審計(jì)，即對政策的可行性、優(yōu)勢與不足進(jìn)行評估審計(jì)，由于該項(xiàng)審計(jì)在政策規(guī)劃制定階段進(jìn)行，因此能發(fā)揮未雨綢繆的作用，即為政策的完善與改進(jìn)提供依據(jù)，使之更具效率，有效降低負(fù)面后果的發(fā)生率。其二，公共政策執(zhí)行過程審計(jì)，主要針對人員、經(jīng)費(fèi)是否滿足政策執(zhí)行需求，政策效果是否有保證等開展審計(jì)，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中的問題與不足，形成反饋意見，促進(jìn)政策糾偏。其三，公共政策執(zhí)行效果審計(jì)，主要審計(jì)政策執(zhí)行形成的效果是否符合預(yù)期，是否有利于解決公共問題，所提供的公共服務(wù)品質(zhì)好壞等等。

（三）公共政策審計(jì)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)及取證方法

首先，公共政策審計(jì)主要是評估政策是否正確及其發(fā)揮的客觀效果是否有利于公共問題的解決，前者即價(jià)值評判，后者即事實(shí)判斷[4]。就價(jià)值評判而言，一般有三個(gè)方面的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)：其一，審計(jì)公共政策的制定是否立足于公眾的切實(shí)訴求，即政策的回應(yīng)性狀況如何；其二，公共政策的制定是否將所有社會(huì)階層皆考慮在內(nèi)，有失公允的公共政策應(yīng)該及時(shí)糾偏，這是保證公共政策公平性的客觀要求；其三，公共政策的制定執(zhí)行對于解決公共問題所能發(fā)揮的效能有多大，即其適當(dāng)性問題。就事實(shí)判斷而言，其所涉及的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)也包含三個(gè)方面：第一，審計(jì)公共政策執(zhí)行所產(chǎn)生的效果與預(yù)期效果之間的差距；第二，審計(jì)公共政策的執(zhí)行是否具有較高的效率；第三，審計(jì)公共政策的執(zhí)行對公眾訴求的滿足程度。

其次，選取何種方法開展公共政策審計(jì)，在很大程度上決定著審計(jì)結(jié)論的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，因此，審計(jì)主體應(yīng)結(jié)合實(shí)際需要選用適宜的取證方法，一般來說，公共政策審計(jì)有定量評估和定性評估兩類，前者包括數(shù)理統(tǒng)計(jì)法、計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法、運(yùn)籌學(xué)研究方法等，其優(yōu)勢在于能規(guī)避審計(jì)主體的個(gè)人主觀認(rèn)知發(fā)生偏差，后者包括內(nèi)容分析法、價(jià)值分析法、專家咨詢法等，這些方法有助于對公共政策進(jìn)行價(jià)值判斷。

（四）公共政策審計(jì)的功能與作用

從本質(zhì)上來講，公共政策審計(jì)相當(dāng)于國家治理體系中的“免疫系統(tǒng)”，它發(fā)揮著政策糾偏的作用，具有預(yù)防和警示政策運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)隱患、揭示政策執(zhí)行中的漏洞與不足、抵御政策偏離預(yù)期目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)等功能。

首先，由于對政策規(guī)劃的高度關(guān)注，公共政策審計(jì)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策潛在的問題與不足，尤其是一些苗頭性的問題，可以通過事前糾偏機(jī)制來對政策主體作出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，以避免局部性問題向全局性問題升級轉(zhuǎn)化，正是由于公共政策審計(jì)具有前瞻性和探索性特點(diǎn)，因而可以起到良好的預(yù)防政策偏差作用。

其次，公共政策審計(jì)能通過監(jiān)督和評價(jià)政策執(zhí)行狀況揭示其中存在的違法違規(guī)、損害公共利益等問題，由此對政策執(zhí)行中出現(xiàn)的漏洞進(jìn)行及時(shí)彌補(bǔ)，使政策執(zhí)行更具效率。

再次，公共政策審計(jì)具有抵御政策偏離預(yù)期目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)的功能，它可以向政策主體提供準(zhǔn)確全面的政策運(yùn)行數(shù)據(jù)，促進(jìn)相關(guān)制度的健全與完善，規(guī)避政策運(yùn)行中各類風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

三、國家善治導(dǎo)向下公共政策審計(jì)的優(yōu)化策略

實(shí)現(xiàn)有效的公共政策審計(jì)對于達(dá)成國家善治目標(biāo)具有重要意義，在明晰了國家善治背景下公共政策審計(jì)的整體架構(gòu)基礎(chǔ)上，公共政策審計(jì)的內(nèi)容、范疇及方式也更成熟。但毋庸置疑，當(dāng)前公共政策審計(jì)過程中的主體結(jié)構(gòu)、客體范圍、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)及取證等方面還有待進(jìn)一步優(yōu)化。

（一）優(yōu)化公共政策審計(jì)主體的結(jié)構(gòu)

公共政策涉及的領(lǐng)域非常廣泛，這就要求審計(jì)主體具有極強(qiáng)的專業(yè)性，才能勝任各項(xiàng)審計(jì)工作。我國審計(jì)機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)以科室條塊分割為主，無益于跨度范圍大的政策審計(jì)的開展。鑒于此，應(yīng)結(jié)合公共政策審計(jì)的實(shí)際情況優(yōu)化審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)，可嘗試打破科室界限，立足于被審計(jì)政策性質(zhì)與特點(diǎn)進(jìn)行審計(jì)人員配置，集中優(yōu)勢資源針對某項(xiàng)政策開展全方位的審計(jì)評估，有效促進(jìn)審計(jì)效率的提升，也更有益于發(fā)現(xiàn)政策運(yùn)行中的問題與漏洞。此外，應(yīng)構(gòu)建公共政策審計(jì)的多元化主體體系，可學(xué)習(xí)借鑒美國等國家的先進(jìn)做法，將財(cái)政部門、發(fā)改委、稅務(wù)部門等皆納入審計(jì)主體體系，形成多部門聯(lián)合審計(jì)機(jī)制，有效規(guī)避審計(jì)機(jī)關(guān)專業(yè)能力不足的問題，充分調(diào)動(dòng)各部門的優(yōu)勢資源，使審計(jì)結(jié)果更加科學(xué)、公正、客觀、準(zhǔn)確。

（二）擴(kuò)大公共政策審計(jì)的客體范圍

就當(dāng)前的公共政策審計(jì)實(shí)務(wù)來看，審計(jì)的重點(diǎn)仍局限在經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域，通過開展審計(jì)來評估經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行情況以及取得的實(shí)際成效。事實(shí)上，公共政策的范圍很廣，公共政策審計(jì)僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)政策是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，國家審計(jì)應(yīng)為維護(hù)國家總體安全服務(wù)，應(yīng)覆蓋與國家安全有關(guān)的各個(gè)領(lǐng)域，應(yīng)關(guān)注關(guān)系公共利益的各項(xiàng)重大政策，也就是說政策審計(jì)應(yīng)將經(jīng)濟(jì)政策之外的其他領(lǐng)域的政策運(yùn)行也涵蓋在內(nèi)，比如加大對脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、污染防治等方面的政策審計(jì)，加大政策審計(jì)力度，發(fā)揮常態(tài)化“經(jīng)濟(jì)體檢”功能，從而形成全方位的政策審計(jì)樣態(tài)。此外，公共政策審計(jì)應(yīng)作用于政策制定、政策執(zhí)行、政策終結(jié)等全過程，及時(shí)排查、化解公共建設(shè)中的各類風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（三）健全公共政策審計(jì)指標(biāo)體系

公共政策審計(jì)應(yīng)具有健全的標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系，比如針對政策審計(jì)的形式標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)關(guān)注政策運(yùn)行是否合法合規(guī)。

首先，政策的規(guī)劃制定應(yīng)由具備相關(guān)資質(zhì)的主體來進(jìn)行，不得越權(quán)實(shí)施，制定的程序應(yīng)符合相關(guān)法律規(guī)定，不應(yīng)擅自更改，應(yīng)注重程序的合法性。

其次，政策的執(zhí)行主體也須具備相關(guān)資質(zhì)，否則即為越權(quán)履職。而對于政策執(zhí)行的審計(jì)，還應(yīng)關(guān)注是否存在瀆職行為，相關(guān)資金的使用是否符合法律規(guī)范。

最后，針對政策終結(jié)審計(jì)，應(yīng)關(guān)注政策的執(zhí)行結(jié)果是否符合相關(guān)規(guī)定，只有明確了衡量指標(biāo)，才能體現(xiàn)公共政策審計(jì)基于形式、價(jià)值、事實(shí)三個(gè)維度的標(biāo)準(zhǔn)，才能保障和提高審計(jì)結(jié)果的客觀性和公正性。

總之，公共政策審計(jì)是針對政策運(yùn)行的全過程開展的監(jiān)督評價(jià)審查活動(dòng)，它是國家審計(jì)體系的重要組成部分。公共政策審計(jì)的理論架構(gòu)包括審計(jì)主體、審計(jì)客體、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與方法、審計(jì)功能定位等幾個(gè)部分，為了提高公共政策審計(jì)的效率，使政策的制定、執(zhí)行能充分滿足解決公共問題的需要，應(yīng)不斷優(yōu)化公共政策審計(jì)主體的結(jié)構(gòu)組成，擴(kuò)大政策審計(jì)的客體范圍，健全政策審計(jì)的指標(biāo)體系。

參考文獻(xiàn)：

[1]王姝.國家審計(jì)如何更好地服務(wù)國家治理——基于公共政策過程的分析[J].審計(jì)研究，2012（6）.

[2]王士紅，潘澳琳.公共政策審計(jì)研究文獻(xiàn)述評[J].財(cái)會(huì)月刊，2021（12）.

[3]鄭小榮，余莎.公共政策效果審計(jì)研究[J].審計(jì)研究，2021（1）.

[4]李曉冬.公共政策落實(shí)跟蹤審計(jì)三維評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建研究——以精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)為例[J].會(huì)計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2020，34（2）.

責(zé)任編輯：趙春燕8E9D7F09-7B5A-42F7-BA03-FEDC008BC8EC