新時代鄉村治理數字化發展策略研究

摘要：鄉村治理數字化的政策環境正在不斷完善，技術支撐不斷增強，既迎合了鄉村治理現代化轉型的現實需要，也有助于增強鄉村治理的精準性和前瞻性，促使鄉村治理從封閉走向開放，推動鄉村“三治”融合深度發展。然而，目前大數據推動鄉村治理面臨著農村網絡基礎設施建設滯后、數據傳輸與共享不暢通、要素保障能力不足、法律法規不健全等問題。因此，迫切需要從加快網絡基礎設施建設、加強數字人才隊伍培養、提升基層政府電子政務服務能力、完善數字治理配套措施等方面解決問題，以便提高大數據推動鄉村治理的效用，實現數字鄉村建設行穩致遠。

關鍵詞：大數據；鄉村治理；范式轉變；發展策略

作者簡介：時永航，河南大學哲學與公共管理學院（河南開封475004）。

中圖分類號：F323文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）05-0021-07

一、問題的提出

郡縣治、天下安；鄉村治，郡縣穩。鄉村的穩定與善治，歷來關乎國家的長治久安。進入新時代，尤其是我們如期完成了脫貧攻堅目標任務后，鄉村實現善治不僅有利于鄉村振興的實現，而且有利于推進國家治理能力現代化。“社會治理是以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程。”[1]鄉村治理體系和治理能力現代化的實現，需要“數據”“信息”“互聯網”等現代要素的融入。因其易得性、便捷性、即時性等特點，大數據、互聯網在鄉村治理過程中的應用也悄然拉開了帷幕，并呈現快速發展的態勢。《數字鄉村發展戰略綱要》明確提出，“數字鄉村是伴隨網絡化、信息化和數字化在農業農村經濟社會發展中的應用，以及農民現代信息技能的提高而內生的農業農村現代化發展和轉型進程，既是鄉村振興的戰略方向，也是建設數字中國的重要內容”[2]，并對實施數字鄉村發展戰略的目標、任務及保障措施進行了部署。因此，當前迫切需要立足我國廣大農村發展實際，尋找大數據在鄉村治理過程中的應用場景及空間，加快數字鄉村建設的步伐。

在鄉村治理研究領域，學界產生了一些共識性的觀點。一是鄉村治理主體多元化。學界普遍認為治理主體的分散化不利于信息的交流和政策的執行。在個體層面，張登國主張發揮青年第一書記的嵌入型治理功能來推動基層有效治理[3]；張歡提出可以在村莊內部實現體制性精英與非體制性精英相結合，從而形成整合型精英結構來提升基層治理能力[4]；陳寒非等提出“當前應從立法引導、政策配套、村規保障及多方監督等方面規制引導新鄉賢參與鄉村治理”[5]。在組織層面，張艷娥認為制度性鄉村治理的主體主要包括鄉鎮政府、村民委員會、村黨委會和村民代表大會，非制度性鄉村治理主體有各種村民組織、市場企業和農村宗族等[6]；殷民娥建議將政府機構、民間組織和廣大村民有機整合在一起發揮多元主體的協同效應[7]。二是鄉村治理模式多樣化。唐皇鳳等在分析了簡約治理和復雜治理后認為，可控的韌性治理是新時代基層治理現代化的路徑選擇[8]；李永萍基于對佛山市禾村的考察，提出黨建引領是提升基層治理能力的有效路徑[9]；季麗新等主張在鄉村實現自治、法治、德治相結合的“三治合一”新鄉村治理體系[10]；陳柏峰總結了行政嵌入自治的鄉村治理的“蘇南模式”[11]；劉銳建議在農村實行網格化管理[12]。三是鄉村治理問題復雜化。賀雪峰指出伴隨著資源下鄉和規則下鄉，農村基層治理出現了形式主義和內卷化現象[13]；劉銳指出在資源輸入背景下建立起行政吸納社會的體制將會使行政權力變為純粹的公共服務供給的管理技術，容易給基層治理的合法性帶來危機[14]；郎友興認為鄉村治理邏輯的多元化與碎片化情形容易帶來治理危機[15]。

由此可見，如何促進多元主體協同、多樣化模式互通以及有效應對復雜的鄉村治理問題，進一步提高鄉村治理成效、推動鄉村“善治”，是我們當前所必須考慮的問題。然而，技術變化是政府治理變革最深刻的動因[16]，數字技術的快速發展提升了信息傳播的速度，改變了人們的交流方式和社會的組織形態，也促使政府的治理理念、治理方式要根據社會的發展變化作出相應的革新。

綜上所述，本文基于大數據推動鄉村治理的可行性分析和大數據給鄉村治理帶來的范式轉變，在分析現階段大數據在推動鄉村治理過程中面臨的問題后，提出鄉村治理數字化的實踐路徑。

二、鄉村治理數字化的可行性分析

（一）國家政策支持

“大數據”一詞第一次寫入政府工作報告是在2014年。此后，國務院于2015年8月印發《促進大數據發展行動綱要》，對大數據的發展進行了頂層設計。2015年11月，黨的十八屆五中全會提出要“實施國家大數據戰略”，這是大數據第一次寫入黨的全會決議，標志著大數據戰略正式上升為國家戰略。2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《國家信息化發展戰略綱要》成為未來十年規范和指導我國信息化發展的綱領性文件。 2016年底，工業和信息化部發布《大數據產業發展規劃（2016—2020年）》，系統規劃了大數據產業的發展。2017年10月，黨的十九大報告提出，推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合。2019年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《數字鄉村發展戰略綱要》，構建了數字鄉村的建設藍圖。2020年1月，農業農村部、中央網絡安全和信息化委員會辦公室印發的《數字農業農村發展規劃（2019—2025年）》，提出要加快推進農業農村生產經營精準化、管理服務智能化、鄉村治理數字化。2020年中央一號文件明確提出要開展國家數字鄉村試點工作，以此探索數字鄉村建設的經驗。2021年中央一號文件提出“實施數字鄉村建設發展工程”的目標，要求建立農業農村大數據體系，推動新一代信息技術與農業生產經營深度融合，加強鄉村公共服務、社會治理等數字化智能化建設。從最初的“大數據發展行動綱要”到“大數據產業發展計劃”再到“數字鄉村發展戰略綱要”和如今的“數字農業農村發展規劃”，可以看出，鄉村治理數字化的政策演變呈現出從宏觀到微觀不斷聚焦的特征，國家政策的持續性引導和大力支持為鄉村治理數字化提供了重要契機和強大動力。AF9DA212-F27C-48ED-B9D1-A092D886E1D4

（二）數字技術支撐

當下，以大數據、云計算、物聯網、區塊鏈、人工智能構成的數字技術呈現前所未有的快速發展態勢，不僅產生了大量的數據信息，還改變了信息傳輸的模式，提升了信息傳輸的效率，實現了數據的開放共享，極大發揮了數據的價值和作用。當下，以騰訊、華為、阿里等為代表的互聯網科技企業都在爭相成為企業數字化轉型的推手，并且紛紛布局投入云基礎設施建設中，綠色、融合、開放、共享的互聯網環境已初步形成，數字鄉村建設所需要的網絡基礎已初具規模。5G網絡進入商用階段后，將徹底打破人與人、人與物、物與物之間的界限，助推整個社會的數字化轉型，進入真正意義上“萬物互聯”的時代。與此同時，各級政府、各類互聯網企業以及各種社會組織持續加強對涉農網絡平臺的投入，改變了數據傳輸模式，促進了數據的開放與共享，拓展了數據應用的場景和空間，推動“數據”這一強大動能融入鄉村治理的各種場景和各個環節。

（三）現實轉型需要

當前，大數據技術在鄉村治理實踐中已經發揮出相應的價值和作用。一方面，政策發布、民意收集、智慧黨建、醫療保障、農產品推介等線上平臺不僅給村民日常生產生活帶來極大便利，也激發了村民的主人翁意識，主動參與鄉村公共事務的管理；另一方面，通過線上的交流和互動，基層政府和村委會可以有效收集社情民意，了解村民真實需求，精準提供公共產品和服務，提高資源配置效率，有效解決村民與政府溝通交流不暢、公共產品供給和服務不足、供需不匹配等鄉村治理現實難題。因此，我們可以看到，大數據為新時代鄉村治理的現代化轉型提供了現實機遇。

三、鄉村治理數字化的范式轉變

大數據技術以及基于大數據技術所開展的現代化治理方式，正在被廣泛運用于國家治理體系中并深刻改變著國家治理能力的形成路徑[17]。總的來說，數字化鄉村治理實際上是運用數字技術深度挖掘、篩選、整合、分析鄉村社會各種信息，促進基層政府科學決策，能夠針對村民需求進行有效回應。具體而言，鄉村治理在實現數字化發展過程中可以給鄉村帶來以下幾個方面的改變。

（一）促使鄉村多元治理主體由分散走向協同

鄉村多元治理主體若各自為戰，缺乏協同與合作，必然相互制約、降低效率，使鄉村治理出現混亂的局面。鄉村治理實現數字化的前提條件是數據信息能夠共享，但數據實現共享需要利用其自身的可獲得性、開放性和傳播性，而這恰恰需要不同治理主體的協同與合作。在鄉村治理實踐中，不同主體掌握著不同的數據資源，而互聯網為不同主體提供了便捷的溝通與交流方式，通過數據的開放與共享，鄉鎮企業、社會組織、村民個人等，可以方便快捷地了解國家有關政策信息，提出合理利益訴求，各主體可以利用互聯網渠道有效發揮各自的優勢，形成鄉村多元主體合作治理的局面。除此之外，鄉村治理在數字化發展過程中可建立公共數據平臺，以實現不同部門、組織在遵守數據規則情況下自由上傳和獲取數據信息，打破組織間數據壁壘，避免數據獨占和爭奪現象的發生，真正實現數據的開放與共享，提高組織間的協同效率，提升各類組織參與鄉村治理的能力。

（二）促使鄉村由粗放、被動治理走向精準、前瞻治理

面對鄉村出現的矛盾和問題，傳統鄉村治理方式一般通過分析有限的信息來尋找暫時的解決之道，屬于“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，這種被動性處理方式缺乏預測能力和系統觀念，屬于碎片化治理，在處理日常的生產生活方面的常規問題時，成效較為明顯，但遇到突發自然災害或重大安全事故時，則難以有效應對，容易出現治理失效，造成難以估量的損失。

發展數字鄉村，將數字信息技術運用到鄉村治理中，由依靠經驗轉向數據分析、由被動處理轉向事前預測[18]，可以充分提升鄉村應對突發性公共事件的有效性。一方面，利用數字信息技術可以真實還原鄉村社會發展形態，精準評估鄉村公共產品與服務的缺口，實現鄉村精細化發展和公共產品精準化供給。另一方面，通過分析大量的數據信息，我們不僅可以對事情的出現追根溯源，還可以利用數據強大的整合和預測能力，提前研判事情的發展態勢和可能出現的后果，從而采取有效的應對措施以降低危機帶來的損失，為鄉村精準治理和前瞻治理打下堅實基礎。

（三）促使鄉村由封閉式治理走向開放式治理

改革開放以來，尤其是進入21世紀，伴隨著工業化、城鎮化的不斷發展以及在傳統城鄉二元發展格局影響下，城市以其發達的基礎設施建設、豐富的教育醫療等資源、優良的生活環境吸引了大量的農村人口進城務工、求學和生活，導致農村人口大量流失，“鄉土中國”已轉型為“城鄉中國”，傳統鄉村社會的差序格局遭到破壞，鄉村治理“失效”現象增多。傳統的鄉村治理是一元化、垂直型管理模式，政府是其中唯一的權力中心和治理主體[19]。在這種治理模式下，各種信息被壟斷，村民主動獲取信息難度較大，客觀上降低了村民參與鄉村治理的主動性和積極性。除此之外，傳統治理方式主張各部門各司其職，使得縱向上的各級政府與橫向上的不同部門都建立有自己的信息系統，不同部門將各自所掌握的數據和信息視為獨有資源，部門間形成了一道道“信息壁壘”，不利于數據和信息的傳播與共享。這導致了政府決策的科學性降低，行政效率低下，危機應對能力下降。

將大數據、云計算、物聯網等數字信息技術運用到鄉村治理中，有助于有效改善傳統治理方式帶來的弊端。基層鄉鎮政府憑借其強制性權力和雄厚資源的支持，依然是鄉村治理的主導者；其他治理主體是各自領域內數據信息的生產者，可以借助各種互聯網平臺與政府開展合作，實現數據信息開放共享，促使鄉村治理從政府主導、封閉式治理向多元參與、開放式治理的轉變。隨著數字政府的建立，不同政府部門可將各自所掌握的數據上傳到云端，條塊互動將更加方便快捷，府際關系將會得到有效改善。此外，利用充足、準確、豐富的信息也有利于提高基層政府決策的科學性和有效性。

（四）推動鄉村自治、法治、德治融合發展

黨的十九大報告提出要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。其中自治是基礎，法治是保障，德治是引領，三者融會貫通將有助于形成現代化的鄉村治理模式，實現鄉村社會科學、有效治理。數字鄉村建設為“三治融合”創造了條件。AF9DA212-F27C-48ED-B9D1-A092D886E1D4

首先，取得信任是人們參與治理的前提。鄉村治理是針對鄉村社會出現的問題，通過多元主體合作，共同分析原因、解決矛盾、改善民生、促進公平，進而維護鄉村社會穩定、促進鄉村和諧發展的過程。而鄉村治理要想實現更高效率，取得更好效果，作為鄉村內部的治理主體同時也是鄉村治理最大的受益者——村民，必須主動參與進來，而信任是其主動參與的前提。信任產生的關鍵因素，就是涉及鄉村公共事務和村民切身利益的信息能夠讓廣大村民及時方便地獲取，而數字鄉村建設的公共數據平臺，可以有效保障村民的知情權，激發其主動參與意識。其次，公共數據平臺的建立有助于基層政府通過對數據的整合分析出鄉村社會發展狀況和鄉村公共物品需求狀況，進行鄉村精準治理，實現公共物品供給與需求的精準匹配。再次，法安天下，德潤人心。我國農村社會是一個情、禮、法作用于一體的傳統與現代并存的社會，農村社會能夠有效運轉，除了法律的保障作用以外，倫理道德也起著至關重要的維系作用。因此，數字時代鄉村社會的精神文明建設至關重要，可以借助各種網絡平臺開展一些形式新穎的先進道德文化傳播活動，比如模范家庭評選、鄉村好人事跡的宣傳等，推動社會主義核心價值觀在鄉村社會生根發芽，使當代中國特色社會主義先進文化與中國鄉村傳統文化相互交融，共同作用于鄉村社會的發展。

四、鄉村治理數字化面臨的困境

（一）網絡基礎設施建設滯后

數字技術的廣泛應用，離不開網絡基礎設施的支持。《中國數字鄉村發展報告（2020年）》顯示，截至2020年11月，全國行政村通寬帶比例達到98%，農村寬帶接入用戶數達到1.39億戶，規模已經相當龐大。但同時，由于地區發展差異的客觀存在，欠發達地區農村信息基礎設施建設情況還不太樂觀，一些自然村還未通光纖、寬帶，網絡信號、通信信號還比較弱，信息進村入戶工作有待加強。此外，通網、聯網并不等于網絡的作用和價值得到充分發揮。即使目前已經實現網絡覆蓋農村地區，網絡作用的發揮也主要體現在村民個人網絡終端的日常使用方面。供多元主體實現數據上傳與獲取、信息的開放與共享的公共數據平臺還未建立，直接影響了數據的生產、采集、交換和分析，從而限制了數據和信息在鄉村治理過程中功能的實現和作用的發揮。

（二）數據傳輸與共享不暢通

在當前的鄉村治理過程中，基層承擔的管理事務越來越多，同時會產生海量的數據，這就需要基層政府和上級政府進行信息交換和共享。但是，由于統一、安全和規范的公共數據平臺的缺失，基層政府所需要的信息不能及時獲取，基層治理中產生的一手信息不能及時上傳，這就造成信息的共享性喪失，出現信息失真。與此同時，當前鄉村治理中對待紛繁復雜的數據往往簡單堆砌、重復疊加，缺乏深度挖掘、整合與應用，且數據和信息在不同政府部門、不同治理主體之間橫向交流較少，各治理主體呈現分離、孤立的狀態。在面對突發性危機事件時，信息的不透明和不對等容易導致各主體無法進行深度合作，危機應對能力下降。此外，在當前的鄉村治理中，還缺乏統一的數據采集、錄入的標準和規范，數據存儲比較困難，更新也比較慢，這也造成了數據的利用能力下降。

（三）要素保障能力不足

當前，缺人才、缺資金、缺技術已經成為農業農村現代化以及鄉村治理數字化實現過程中最大的障礙。首先，人才短缺是鄉村治理數字化亟須解決的問題。當前鄉村人口呈現出老齡化、低齡化特征，有文化、有知識的青年群體流向城市，留守老人和留守兒童構成了鄉村人口主體，再加之二者的信息化素質較低，這勢必影響鄉村治理數字化的規模和效果。其次，城鄉、地區之間存在現實的發展差距。當前，鄉村發展普遍面臨較大的資金缺口，迫切需要加大對“三農”經費的投入。再次，鄉村治理數字化面臨技術落后的難題。數字信息技術的基本架構是地上有“數”（大數據）、中間有“網”（物聯網）、天上有“云”（云平臺），這涉及數據采集、共享、分析、應用幾個環節，每一個環節都需要技術支撐[20]。然而目前，專門針對鄉村治理數字技術的投入和研發工作還較為滯后，間接導致了先進的技術要素在鄉村治理過程中價值和作用的發揮受到較大限制。

（四）法律制度有待健全

數字治理是新生事物，且發展極為迅速，許多實踐形態可能還未出現，其規律目前尚未被充分了解。同時，大數據相關立法工作也有待完善，這就導致鄉村治理數字化發展過程中會出現一些新的問題面臨無法可依的局面，比如數據的所有權問題、數據收集的范圍和標準、不同治理主體的責任和權力界定、如何平衡數據的開放與安全等。在規則和標準缺失或不完善情況下，上述問題可能造成難以預料的后果，比如個人或組織信息被竊取、出售等，這也是鄉村治理數字化發展過程中必須應對的風險。

五、鄉村治理數字化的實踐路徑

（一）加快鄉村網絡基礎設施建設

數據的采集、共享、分析、應用都離不開信息基礎設施，因此，要想發揮數據在鄉村治理過程中的價值和作用，需要加強農村信息基礎設施建設，讓農村居民與城鎮居民共享互聯網發展成果。首先，政府要加大財政支出，加快鄉村網絡基礎設施建設，可采取購買公共服務的形式，為農村提供優良的互聯網產品和服務。其次，政府要提高農村地區網絡速度，提升寬帶服務質量，降低網絡資費水平，讓廣大農民朋友切實感受到先進的技術要素給日常的生產生活帶來的便利。要以發展農村電子商務為契機，通過電子商務的快速發展來帶動數字鄉村的建設，推動大數據、云計算、物聯網、人工智能等先進的數字技術在鄉村公共事務處理和在農業生產經營領域的應用，使互聯網成果遍及鄉村。

（二）加強鄉村數字人才隊伍培養

加強數字人才隊伍培養，是推動鄉村治理實現數字化的關鍵要素。首先，要重視人才引進。一是根據鄉村治理數字化發展要求，搭建專門的人才交流平臺，促進不同地區、不同行業的人才流動；二是進行鄉村產業升級，通過發展新興數字產業吸引原本從鄉村流失的專業人才回歸；三是提高人才待遇，重視人才、珍惜人才、留住人才，使其扎根農村，為數字鄉村的建設出謀劃策，貢獻力量。其次，要開展人才培訓工作。對于基層政府工作人員，要推動基層政府與專業機構合作，定期開展公務人員的數字治理培訓工作，使其轉變觀念、與時俱進、具備互聯網意識，成為一支既了解當地風土人情又熟練掌握數字治理技術的傳統與現代并存、理念與技術具備的數字化、高效化工作隊伍。對于廣大村民，要開展針對村民尤其是老年人如何正確運用互聯網的培訓工作，使其意識到大數據、互聯網并不是遙不可及、觸摸不到的事物，而是已經深刻融入我們日常生產生活的各方面，進而從以往數據信息的被動接受者轉變為主動生產者、傳播共享者，使鄉村治理數字化的規模更大、效果更好。AF9DA212-F27C-48ED-B9D1-A092D886E1D4

（三）提升基層政府電子政務服務能力

鄉村治理數字化發展需要深化“互聯網+政務”服務改革，建立城鄉一體化公共數據平臺，在確保數據安全的前提下，形成數據信息共建共享機制，推動數據信息實現跨行業、跨地域、跨部門的開放、傳播與共享。一是加快數字政府服務平臺建設。對具有相似職能的不同政府部門進行整合，優化涉農行政審批系統，實現村民辦事能網上辦決不現場辦、能自主辦決不人工辦、能一次辦決不多次辦，消除以往辦一件事跑多個部門、蓋多個印章的低效現象，提高政府辦事效率，使村民辦事更加方便快捷，借助先進的技術要素加快服務型政府建設進程。二是開展“陽光村務工程”建設。通過村莊公共網絡平臺，村民可以實現低成本、高效率參與村莊公共事務的處理以及村集體資產的管理，真正實現大家的事情大家說了算、集體的資金集體決定怎么花，使村莊公共事務處理和集體資產管理更加公開透明。三是繼續推動鄉村“雪亮工程”建設。推動監控探頭全面覆蓋每個自然村主要出入口，視頻終端連接基層鄉鎮政府以實時觀察鄉村動態，并對突發狀況能夠及時有效作出回應，維護鄉村社會穩定。

（四）完善鄉村數字治理配套措施

政府要加強組織領導，結合當地社會發展實際在經過充分調研、民意收集、集體決策、專家論證基礎上出臺科學化個性化的數字鄉村實施方案，明確工作目標、科學分配任務，加快數字鄉村建設步伐。一是加大對農村地區在政策和財政方面的傾斜力度。可以采取購買公共服務、無息貸款等方式，吸引互聯網企業、行業協會、專業機構等社會力量參與數字鄉村建設，加快鄉村治理數字化進程。二是加快數字立法。明確不同主體在傳播和利用數據過程中應承擔的保護數據安全的責任和義務，防止數據泄露，對使用和保護不當造成數據泄露的主體，要開展問責，實施相應的懲罰措施。

六、結論與討論

大數據時代的來臨，使得傳統的鄉村治理方式已不能適應新時代鄉村發展的需要。未來，要充分發揮先進技術要素的作用，將數字信息技術融入鄉村治理，促使鄉村治理模式由傳統向現代轉型，實現鄉村多元主體共建共治、鄉村發展成果由多元主體共享的局面，打造數據賦能、人機結合、萬物互聯、科學有效的技術支撐體制機制，提升鄉村治理的信息化、智能化、現代化水平，將“復雜事情簡單化，簡單事情流程化，流程事情定量化，定量事情信息化”[21]，從而推動鄉村治理模式和治理手段現代化。然而，先進的技術要素在融入鄉村治理的同時，往往會帶來一些弊端。比如，個人信息被量化成可視化的數據，可能面臨信息被不法分子竊取和濫用的風險。鄉村社會是偏向人文關系社會，是情、禮、法作用于一體的社會，數據和信息的線上傳輸與交換是否會代替人們傳統的線下交流方式，對數據產生依賴心理也不得而知。這就要求我們不僅要利用技術，充分發揮技術治理的優勢，更要提高警惕，應對潛在的“技術風險”。因此，大數據時代的鄉村治理要積極推進自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，既要廣泛調動村民參與鄉村治理的積極性，也要完善數字治理配套措施等方面，提高大數據推動鄉村治理的效用，實現數字鄉村建設行穩致遠。

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責任編輯：鐘雪AF9DA212-F27C-48ED-B9D1-A092D886E1D4