探究金融改革背景下的我國地方金融監管模式

劉穎

隨著我國經濟的迅猛發展以及金融改革的持續深化，地方的金融業得到了蓬勃發展。小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行等類金融機構相繼設立，為實體經濟提供了有力支持。然而，新型地方金融機構，起步的時間相對比較晚，體量規模較小，同時也夾雜著各式各樣的民間投資的行為，受監管力量及能力不足，監管體制和機制不完善，監管手段和法律依據缺乏等短板限制，讓地方金融監管實踐中捉襟見肘，極易引發地方金融風險，破壞地方金融秩序與穩定。因此，需積極探索有效措施，在保持地方經濟平穩發展的過程中，通過監管體制、機制、法律等方面的調整及優化，確保不發生區域性系統性金融風險、維護地區社會穩定。

當前階段我國金融體制改革處于持續穩步推進的階段，取得了相對較好的成果，金融體系在這一過程中變得更加完善，企業融資渠道也十分豐富多元化，金融資源分配的效率持續不斷提升，金融體系有關外部沖擊抵御風險方面的能力也得到了極大增強，但是在宏觀經濟運行面臨下行壓力的背景下，持續發展的金融業日漸顯現出不少痛點和難點。當前，推進經濟增長的新動能尚未形成，金融體系經過多年的資產負債快速膨脹之后，積累的風險逐漸暴露，信用風險、流動性風險、影子銀行風險、房地產泡沫風險等隱患正在積累，金融風險事件誘發、傳染的可能性是現實存在的。

近年來，我國相繼出現了股市風波、匯市風波及昆明泛亞、e租寶非法集資等一系列影響大、涉及面廣的金融風險事件，風險的集聚為金融監管敲響了警鐘，當前金融監管的局限性日漸暴露，金融業的迅速發展對監管水平提出了更高要求，我國金融工作的主要基調已經出現了變化，伴隨著宏觀審慎監管與貨幣政策的雙管齊下，防風險與抑泡沫的相關工作隨之開展。當前，我國把金融安全放在了一個前所未有的高度，與國家安全聯系在一起，而“國務院金融穩定發展委員會”的設立，預示了一種全新的金融監管格局即將形成。十九大進一步定調金融體制改革，十九大報告指出“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位?！睆娬{“健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線?！本徒鹑跇I而言，金融風險防控將成為新時代金融業不可忽視的重點任務之一。

相當長的一段時間里，我國的分業監管模式同中國社會經濟發展水平與金融機構、市場制度的發展之間是相匹配的。但是伴隨著國內金融經濟制度改革的深化以及國際經濟環境的持續轉變，混業經營與“大資管”的時代已經到來，分業監管其職責不清、能力不足、效率不高等弊端日漸突出，分業經營、分業監管模式面臨著嚴峻的挑戰。頂層監管模式的優化與地方監管權的適當下放成為大勢所趨，2018年以來，國家層面銀保監會的成立，開啟了優化金融監管模式的探索之路。伴隨著新一輪的政府機構改革，各省級政府地方金融監管局開始陸續掛牌，由此逐漸形成了中央監管派出機構“一行兩會”與地方政府金融監管局互相補充與協調的監管格局。就實際的地方監管職責看來，人民銀行負責貫徹落實國家貨幣信貸政策，對金融系統進行宏觀審慎管理；證監局和銀保監局負責對地方證券業、保險業和銀行業金融機構的微觀監管，地方政府負責地區金融穩定與地方金融組織的監管。我國的地方金融監管模式正處于不斷優化與創新探索階段。

一是中央與地方金融監管界限模糊，出現重復監管或者監管空白的現象。我國的金融監管處于從中央集權向中央與地方分層監管的過渡的過程。而此種過渡不是在明確的法律法規或指導意見的基礎上產生的，而是為適應當前的金融發展實踐和監管需要而逐步探索逐漸形成的，因此分層監管界限并未清晰劃分，導致各監管主體在監管邊界上存在較大爭議，產生“誰也不想管誰”和“誰都想管誰”的問題。例如，在地方法人機構的監管方面，農信社的管理權在地方政府，然而監管權卻在銀監部門，監管重疊現象降低了監管效率。

二是縣域監管輻射度不足。正規金融方面，證券業監管輻射面仍停留在省級層面，銀保監局在基層無抓手，僅停留在市級層面，已不能滿足當前縣域銀行業、證券業、保險業快速發展的需要，監管力度不足，成為行業良性發展的桎梏，銀行業不良貸款居高不下，保險業收入與賠付差距大，證券機構一家獨大，服務地方經濟程度低，且銀、保、證業務互相滲透，混業經營趨勢已然，近年證券業、保險業亂象頻發，已經成為金融風險的巨大隱患，縣域監管輻射廣度、深度低問題亟待解決。從地方金融機構監管方面看，涉及縣域的小額貸款公司、融資性擔保公司和典當行等地方類金融機構的主監管部門為地方金融辦，縣域層面職權均為初審和檢查，真正能夠行使監管職權的機構分別在自治區和國家層面，縣域層面事實上存在監管權缺失。

三是地方政府金融監管權責不統一。一方面，目前，國有大中型金融機構的準入與經營活動的監管權在條線監管機構，而風險防范和處置，維護地區穩定責任在地方政府，地方政府無管理權和風險預知手段，卻要承擔風險處置責任。另一方面，在非法集資、互聯網金融、地方交易場所等特定金融風險的防范和處置上，地方政府多成立專項領導小組加以管理，無專業監管機構，承擔領導小組牽頭責任的地方經濟金融協調部門，在法律、信息網絡和現貨交易等方面專業性不足，且涉及到風險擔當的問題上，相應主管部門配合積極性低，出現了互相推諉的現象。

四是地方政府部門金融監管依據不足。當前，地方政府處于監管“無依據、無權利”的困境，在進行金融活動的監管過程中，顯得捉襟見肘、無能為力。如：金融辦作為地方金融監管的重要組成部門，一方面，在《防范和處置非法集資條例》出臺后，處非執法工作雖已有正式的法律法規為其正名，但《條例》要求地方各級建立健全處非執法機制，然而在處非牽頭部門要確立到執法人員的配備等方面，各地執行程度不一，多數地區缺乏專業綜合執法隊伍和執法經費，監管力量嚴重不足，無法確保上位法落實到位，在工作實際中存在執法困境。另一方面，金融辦的其他金融監管職能多數仍來自地方政府的“三定方案”，在行使監管職能時，時常遭遇執法依據的合理性拷問，如在互聯網金融風險整治和各類交易場所清理整頓工作過程中，地方金融辦僅能相應開展專項檢查，檢查結果也只是通過撰寫專項報告作為地方政府決策的參考，對于檢查中發現的問題，由于沒有行政執法權限，只能尋求主管部門配合解決。

五是地方金融組織監管力量薄弱。在地方金融組織監管方面，地方金融辦存在人員配備不足，無法依崗設人的問題，且此類問題越到基層越為凸顯，基層工作人員多為身兼數職，形成監管工作無抓手的尷尬局面。且監管人員專業程度有限，大多未接受金融專業教育，缺乏系統專業的知識儲備和經驗，進行現場檢查、合規管理等工作無法達到專業金融監管要求，監管能力不足，專業性不強。

明確央地分層金融監管邊界

建議按照“屬地管理、權責統一”原則，合理劃分中央與地方監管權力，總體思路是：中央管大中，地方管小微；中央管全國，地方管區域；中央管公眾類，地方管非公眾類；中央管存在系統性風險的領域，地方管存在區域風險領域。比如，近年來，互聯網金融、網絡借貸平臺、各類交易場所等，具有明顯區域外溢的金融創新發展迅猛，對此則需要以中央監管機構為主導，統籌協調進行監管，防范系統性風險產生。對地方管理的部分，應清晰界定地方政府對地方性金融機構和金融市場的監管范圍和職責，引導其加強對轄區內“一行兩會”駐地派出機構監管范圍之外的新型金融機構和金融業態的監管。同時，適當下放對小額貸款公司、融資性擔保機構、典當行的審批和管理權限，提高地方金融監管部門監管工作自主性。

健全地方金融監管主體

一是加強正規金融監管機構改革和基層滲透。目前，證券監管機構僅設于省區一級，銀保監機構也僅停留在市縣一級，基于目前已不能滿足證券業、保險業快速發展的需要，且銀、保、證業務互相滲透，混業經營趨勢已然，近年證券業、保險業亂象頻發，已經成為金融風險的巨大隱患。從權責對等、事權統一的角度，建議國家層面加快“三會合一”的改革步伐，并加強改革向縣域滲透的廣度和深度，補足縣域銀行業、保險業、證券業相關功能業務的監管短板。二是實現地方金融監管機構的有效整合，繼而成立自上而下持續性的地方金融監管專業機構，因為地方金融辦一方面并不具備人事權，政法權與資金調配權等，因而很難實現科學有效的監管，另一方面承擔地方金融協調服務職能，易令監管服從發展，基于此，可以將地方金融監管從地方宏觀金融管理與行業管理職能中逐漸剝離出來，繼而成立地方性的金融監管局，統一監管轄區之內的地方金融，而地方金融辦則需將規劃服務與協調工作重視起來，堅持履行除了金融監管職責之外的各種職能，盡可能避免出現“一套人馬，兩塊牌子”的問題。

加強地方金融監管創新

一是積極推動監管主體創新，形成更為多元化的監管主體格局，同時，隨著金融業的不斷改革與發展，充分發揮內部監督、社會監督與互相監督的作用，合理補充金融監管不足，形成多位一體的監管格局。二是創新監管手段在，打造科技監管平臺的基礎上，打通縣域條線，強化監管科技在錫盟的應用實踐，積極利用大數據、人工智能、云計算等技術豐富的金融監管手段，甄別跨領域金融風險，提升防范和化解金融風險能力，前置功能監管及風險防控，提高監管效率，降低金融機構的合規成本。 三是探索金融監管方式創新， 以市場和機構的基礎功能進行監管，以不同的金融活動功能來設置相應的監管機構，以此形成的功能監管方式將不受金融產品的來源限制，在這種架構設置下，金融機構進行的業務活動以及其功能才是監管機構所關注的重點，體現了金融體系的市場功能。這樣，所有的產品都能處于監管雷達的監測之下，監管體系能夠跨區域、跨產品、跨機構進行全方位的審視和監察。

加快地方金融監管法制建設

一是加強執法授權。權責一致是管理的基本要義，“法無授權不可為”，從法律和制度上進行執法授權是開展地方金融監管的基礎。值得注意的是，在進行法律授權時，一方面令地方政府在履行職責過程中有法可依、名正言順，盡可能的增強監管協調的主動有效性，并且形成運轉高效以及無縫銜接的全面覆蓋監管協調機制；另一方面盡可能的避免出現地方政府濫用權力的現象，不可打著監管協調的名號，進行一些干擾監管政策的行為，繼而為金融風險積累埋下嚴重的潛在隱患。二是省級層面需要盡快出臺《地方金融監督管理條例》等地方性的法規，以此促使各級地方金融監督管理機構的職責與法律責任等得到充分明確，繼而為地方金融監管機構給予充分的法律支持。三是在省級地方性法規的前提下，縣域出臺針對小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行以及民間借貸等方面的實施細則，規范其業務發展，使地方金融監管有法可依。

完善我國地方金融監管機制

一是積極建立中央與地方金融監管的合作機制，中央對地方進行科學的業務指導，提高地方金融監管規范化水平及監管效率。二是加強金融監管部門的協調與合作，地方金融監管部門要加強與“一行兩會”和政府職能部門的信息共享和聯合執法，創建完善健全的風險監督預警及早期干預機制，信息共享角度需重視提升縣域金融監管協調的整體效果，出臺部門間的信息共享制度，并且在金融監管協調機制的前提下創建金融監管信息收集與共享平臺，促使常態化信息共享的內容、頻度方式與金融突發事件，臨時信息交流共享方式等得到充分明確創建協調機制保障對策，盡可能的減少出現監管目標差異或利益的考量所導致的信息壁壘問題的概率，降低監管協調效果。在聯合執法方面，要建立監管機構和主管部門之間的協調聯系機構，開通金融監管與處置“聯席”綠色通道，確保風險早發現、早處置、快處置。三是強化地方金融監管人才隊伍建設，加大地方金融監管機構指數和編制配置力度，完善人才引進機制，加大對金融、財務、法律等專業性人才的引進力度；建立和完善系統性人培養機制，根據地方實際，大力度培育蒙漢兼通的高素質人才；實施員工考核指標和考核激勵機制，調動基層監管人員工作積極性。

優化地方金融服務環境

優化地區金融生態環境，提升正規金融和地方金融服務水平，是提高金融質效，防止各類金融亂象發生，和提升監管有效性的重要途徑和有力支撐。一是提高現有金融機構覆蓋率。推動轄內正規金融向縣域、鄉村延伸機構網點，優化網點布局，完善基礎金融服務。加快農信社改革步伐，引導全盟農信社優化股權結構，完善法人治理，支持符合條件的農合行和農信社改制組建農村商業銀行，提升農村牧區服務水平。加快國有融資擔保體系建設，有效緩解小微企業融資難題。創新符合農牧民和小微企業的金融產品。二是根據金融消費受眾，創新開展產業鏈融資、活畜抵質押貸款業務，擴大有效抵押擔保范圍，細化相關配套政策措施，充分滿足農牧民貸款擔保的相關需求。將拓展涉農小微企業流動資金貸款續貸的相關業務工作重視起來，持續性簡化信貸審批的相關流程，將審批的權限下放，合理控制審批時間。三是增強培訓宣傳的力度，各級政府與部門組織需積極進行形式多樣與豐富的宣傳教育活動，送金融和法律服務下鄉、下基層，向農民廣泛宣講金融政策、金融知識和有關法律法規，對農民進行風險意識教育，提高其金融和法律素質，引導其理性、謹慎對待借貸，合理選擇投融資渠道，規范借貸行為，維護自身合法權益。

綜上所述，隨著現階段金融改革的日漸深入，地方金融監管在創新探索中仍存在著諸多亟待解決的問題，需進一步加以關注，并通過法治、機制建設、創新金融方式和手段，優化金融服務環境等多方面的綜合施策，方能最大限度的解決問題，推動金融監管見實效并實現可持續發展。

（錫林郭勒盟行政公署金融工作辦公室金融發展服務中心）

參考文獻：

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