關(guān)于市縣政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的研究

郭寶石

關(guān)于市縣級(jí)地方政府的債務(wù)問(wèn)題實(shí)際上也是一種經(jīng)濟(jì)難題，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與改革，地方政府很難保持財(cái)政收入與支出的平衡，進(jìn)而造成一種債務(wù)困境，面臨著一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，各市縣級(jí)地方政府面臨的負(fù)債金額日益增加，債務(wù)規(guī)模較大，清償能力較低，具有明顯的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也對(duì)其財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)造成了嚴(yán)重的影響，破壞了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，逐漸引起各界人士的關(guān)注，所以，加強(qiáng)市縣級(jí)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理是必須要解決的問(wèn)題。

市縣級(jí)地方政府債務(wù)的主要表現(xiàn)形式

地方政府債務(wù)是指地方政府專門成立的企業(yè)以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位，為提供基礎(chǔ)性和公益性服務(wù)直接接入的債務(wù)以及政府方面提供擔(dān)保形成的債務(wù)，主要分為直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)以及政策性掛賬。

1.直接承擔(dān)貸款義務(wù)

地方政府發(fā)行債券籌集資金實(shí)際上受著《預(yù)算法》的制約，因?yàn)榈胤秸诎l(fā)行債券后會(huì)產(chǎn)生一系列的法律問(wèn)題，如果沒(méi)有嚴(yán)格的法律約束，長(zhǎng)期以來(lái)必然會(huì)造成嚴(yán)重的后果，甚至?xí)霈F(xiàn)破產(chǎn)的問(wèn)題。而對(duì)于債券的發(fā)行主要由中央政府對(duì)地方政府實(shí)行代發(fā)代還，因此地方政府就會(huì)直接承擔(dān)由中央政府以國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金的方式轉(zhuǎn)撥的資金，或者由中央政府代辦的國(guó)外貸款。所以，中央政府發(fā)行的國(guó)債，大部分會(huì)投入到地方政府進(jìn)行實(shí)際的使用，也就是說(shuō)，地方政府才是最終承擔(dān)債務(wù)責(zé)任的一方。再加上我國(guó)一直秉持著對(duì)外開(kāi)放的態(tài)度，對(duì)國(guó)外政府的援助貸款等也日益增加，雖然也是由中央政府的名義進(jìn)行辦理，實(shí)際上還是地方政府進(jìn)行使用，也就是實(shí)際債務(wù)人。

2.對(duì)上級(jí)財(cái)政部門的借款以及欠款

由于我國(guó)各地區(qū)的發(fā)展不平衡的現(xiàn)象比較明顯，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀有著一定的差異性，從而造成各地地方政府對(duì)可以支配的財(cái)力有著明顯的差異，比如說(shuō)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)撥入的財(cái)產(chǎn)金額相對(duì)來(lái)說(shuō)就比較多，那么就缺乏標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的支付轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)制度，在這樣的情況下，為了保證各地方政府財(cái)政部門的困難，平衡各地的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移問(wèn)題，地方政府在實(shí)際的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程就會(huì)形成一種對(duì)上級(jí)財(cái)政部門借款或者其他的體制結(jié)算上的款項(xiàng)拖欠行為，下級(jí)財(cái)政與上級(jí)財(cái)政的借款，以及由于國(guó)家規(guī)定所形成的地方政府相關(guān)的財(cái)政資金欠款等。以上這些財(cái)政欠款和債務(wù)的形成都會(huì)造成地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.地方政府財(cái)政“信貸化”產(chǎn)生的債務(wù)

“信貸化”產(chǎn)生的債務(wù)有有利的一面，也有不利的一面，信貸實(shí)際上與債務(wù)是同時(shí)發(fā)生的，信貸的發(fā)展有利于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)然信貸對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)肯定不是因?yàn)樾刨J本身，而是信貸可以讓人們擁有了超過(guò)現(xiàn)有收入水平的購(gòu)買力，對(duì)于普通人而言自然就是增加消費(fèi)，社會(huì)需求增加，這樣就會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增加，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。信貸可以避免錯(cuò)失發(fā)展機(jī)會(huì)，這是有利的一面。當(dāng)然信貸同樣也會(huì)有不利的一方面。因?yàn)樾刨J會(huì)產(chǎn)生債務(wù)，而信貸有加速趨勢(shì)，因?yàn)樾刨J增加，人們消費(fèi)與投資支出增加，由于一個(gè)人支出就是另一個(gè)人收入，那么就會(huì)使得人們收入增加，這樣人們隨著收入增加就會(huì)為了更高消費(fèi)與更好的投資機(jī)會(huì)借貸更多，隨之而來(lái)就是債務(wù)的快速增加。往往收入的增加速度是慢于債務(wù)增長(zhǎng)的，這樣終有一天，借貸成本會(huì)高于收入，這樣人們就會(huì)入不敷出，支出快速下降，意味著收入也就下降，由于收入下降，人們債務(wù)問(wèn)題更加嚴(yán)重，很多金融機(jī)構(gòu)由于貸款無(wú)法收回就會(huì)產(chǎn)生大量壞賬。

4.因承擔(dān)道義義務(wù)產(chǎn)生的債務(wù)

為了維持我國(guó)的社會(huì)趨于穩(wěn)定的形勢(shì)，進(jìn)一步保護(hù)公眾的利益，地方政府有時(shí)也需要承擔(dān)由于道義義務(wù)產(chǎn)生的債務(wù)，當(dāng)然這方面的債務(wù)沒(méi)有明確的法律規(guī)定，也沒(méi)有實(shí)際的簽訂相關(guān)的合同。比如說(shuō)各地由于自然災(zāi)害或者突發(fā)事件產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)支出等，這些情況會(huì)破壞社會(huì)的穩(wěn)定，形成一種債務(wù)，所以地方政府部門在這樣的情況下就會(huì)出于一定的道義義務(wù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)救濟(jì)，最后由地方政府承擔(dān)其債務(wù)責(zé)任。

市縣級(jí)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)特征

1.債務(wù)規(guī)模較大，清償能力低

在我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程當(dāng)中，為使金融危機(jī)的背景下我國(guó)經(jīng)濟(jì)不受影響，在相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策方面擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)的規(guī)模形式，鼓勵(lì)各地大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，尤其是近年來(lái)，中央政府發(fā)行的債券規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越多，隨著各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各地政府的債務(wù)規(guī)模隨之?dāng)U大，而對(duì)相關(guān)的財(cái)政力度沒(méi)有有效的保障，導(dǎo)致最終到期的債務(wù)根本沒(méi)有辦法完全的支付，那么也就呈現(xiàn)出地方政府對(duì)債務(wù)清償能力降低的現(xiàn)象，從而引起了一定程度的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。這些情況都表現(xiàn)出市縣級(jí)地方政府對(duì)債務(wù)沒(méi)有明確的規(guī)范，也沒(méi)有對(duì)可能產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)有效的評(píng)估，缺乏對(duì)債務(wù)的管控。

2.隱性債務(wù)占地方債務(wù)比重大

隱性債務(wù)實(shí)際上就是指沒(méi)有明確的法律規(guī)定簽訂的一系列合同，主要是由于社會(huì)利益，以及公眾的希望，地方政府必須要承擔(dān)的責(zé)任而造成的債務(wù)問(wèn)題。實(shí)際上除了由中央政府代辦的貸款比較正規(guī)，其他的市縣級(jí)地方政府的舉債都存在著一些內(nèi)部的問(wèn)題，這些債務(wù)的隱蔽性比較強(qiáng)，而且相關(guān)的債務(wù)信息也有著不透明的現(xiàn)象，有些甚至不會(huì)在財(cái)務(wù)報(bào)告中有所體現(xiàn)，除此之外，這些債務(wù)實(shí)際上的本息利率都會(huì)高于實(shí)際規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，還貸的壓力就比較大，最后導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就比較大。

3.市縣級(jí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制不完善

我國(guó)市縣級(jí)地方政府還存在著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制上的不完善，對(duì)債務(wù)的管理比較分散，債務(wù)的管控能力不高。以我國(guó)關(guān)于市縣級(jí)地方政府的債務(wù)狀況來(lái)看，地方債務(wù)規(guī)模較大，形式比較復(fù)雜，還存在以上所說(shuō)的隱蔽性債務(wù)，對(duì)這些債務(wù)都需要一定的時(shí)間進(jìn)行處理解決。但作為市縣級(jí)的地方政府，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)條件的約束下，想要建立完善的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的機(jī)制還比較困難，在管控過(guò)程中一旦出現(xiàn)變化，也會(huì)加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

加強(qiáng)對(duì)市縣級(jí)地方政府債務(wù)的管控力度，確保債務(wù)信息的真實(shí)有效

為防范市縣級(jí)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成，其中重要的舉措就是要加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控力度，逐漸降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模，并針對(duì)各項(xiàng)措施進(jìn)行財(cái)政體制的調(diào)整改正，對(duì)債務(wù)的劃分必須按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確的規(guī)范，杜絕任何可能產(chǎn)生的違法行為。對(duì)債務(wù)信息要有詳細(xì)的追蹤記錄，從而確保債務(wù)的真實(shí)有效。其次還要結(jié)合各地市縣政府的實(shí)際發(fā)展情況、經(jīng)濟(jì)水平、財(cái)政支出與收入以及所負(fù)擔(dān)的各種債務(wù)現(xiàn)象采取有效的措施，進(jìn)一步解決地方政府由于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)所造成的影響。

增加地方政府的整體財(cái)政能力，提升債務(wù)的清償能力

為保證我國(guó)更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各地方政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際的財(cái)政情況，減少政府與人民之間存在的矛盾，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。地方政府應(yīng)根據(jù)其地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，努力尋找適合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，比如說(shuō)可以選擇當(dāng)?shù)氐囊恍┊a(chǎn)品以及具有一定經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目工程，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)管理方面，要具有一定的創(chuàng)新意識(shí)，提高其工作效率，減少相應(yīng)的管理費(fèi)用，提高地方企業(yè)的資金盈利收入，進(jìn)而增加地方政府的整體財(cái)政能力。在地方債務(wù)的管控方面，對(duì)以往存在的債務(wù)要進(jìn)行全面的清算，并總結(jié)出造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際行動(dòng)，從而能夠?qū)ΠY下藥，也能提升地方政府對(duì)債務(wù)的清償能力。

創(chuàng)新市縣級(jí)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理模式，提升對(duì)債務(wù)的管控能力

市縣級(jí)地方政府要想更好的發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就要重視其資金的建設(shè)，利用舉債籌資的方式是有一定優(yōu)勢(shì)的，但也會(huì)產(chǎn)生一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，所以為了有效的避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成，地方政府應(yīng)該創(chuàng)新債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理模式，要健全地方政府依法適度舉債機(jī)制，健全地方政府債務(wù)限額確定機(jī)制，完善專項(xiàng)債券管理機(jī)制，完善以債務(wù)率為主的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，建立健全政府債務(wù)與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對(duì)應(yīng)的制度，綜合評(píng)估政府償債能力。

降低市縣級(jí)地方政府的債務(wù)規(guī)模，防范財(cái)政信貸化風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生

市縣級(jí)地方政府對(duì)于現(xiàn)有的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理方面，不是不能有任何的負(fù)債情況，而是要對(duì)債務(wù)有清晰的認(rèn)知，必須切實(shí)的做到降低債務(wù)規(guī)模，并且根據(jù)自身的實(shí)際情況確定其可以負(fù)債的比例和額度，避免由于大量的負(fù)債導(dǎo)致最終到期沒(méi)有辦法完全償還的現(xiàn)象發(fā)生，將負(fù)債的規(guī)模控制在可行的范圍之內(nèi)，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

建立健全的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的預(yù)防機(jī)制，加強(qiáng)債務(wù)償還的保障機(jī)制

市縣級(jí)地方政府對(duì)于已有的債務(wù)應(yīng)該結(jié)合自身的實(shí)際財(cái)政情況，制定出完善的清本還息的制度，并且要對(duì)重大變化做好一定的預(yù)防，加強(qiáng)其日常的監(jiān)管力度，隨著實(shí)際的發(fā)展情況做出一定的調(diào)整。在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防管理方面，可以參照一些當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防機(jī)制，儲(chǔ)備一定的可負(fù)債資金，做好發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備，建立健全的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的預(yù)防機(jī)制。

總而言之，對(duì)市縣級(jí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理，必須要結(jié)合各地的實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，對(duì)存在的債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的劃分，分析其中會(huì)造成財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因所在，并及時(shí)做出調(diào)整與改革。除此之外，要建立健全的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理機(jī)制以及預(yù)防機(jī)制，落實(shí)地方政府對(duì)債務(wù)管理的責(zé)任意識(shí)，為市縣地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和諧穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造出良好條件。

（黑龍江省五常市財(cái)政局）

參考文獻(xiàn)：

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