強化耕地保護制度 筑牢糧食安全基石

李如海

耕地是保障國家糧食安全的基石，關系著老百姓的“口糧”和“飯碗”。習近平總書記高度重視耕地保護，強調要嚴防死守18億畝耕地紅線，采取“長牙齒”的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度，為我們做好耕地保護工作、保障國家糧食安全指明了方向。黨的十八大以來，耕地保護工作制度化、科學化和信息化管理水平明顯提升，形成了以用途管制為核心，以耕地保護責任制度、耕地占補平衡制度、永久基本農田保護制度、土地整治制度、土地執法檢查制度等為主要內容的耕地保護制度體系。江蘇是經濟大省，也是全國傳統的糧食主產區。基于人多地少的省情，江蘇將采取有力有效的舉措，動真碰硬抓好耕地保護，堅決遏制耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”，牢牢把好糧食生產的“命根子”，為保障國家糧食安全作出江蘇貢獻。

始終牢記“國之大者”，堅守耕地保護紅線

糧食安全是“國之大者”。牢牢守住耕地紅線、確保國家糧食安全是政治責任。習近平總書記強調，“要壓實各級地方黨委和政府耕地保護責任，實行黨政同責”。我們要從對歷史和人民負責任的高度，堅決守好耕地紅線，扛牢耕地保護重任，做到守土有責、守土負責、守土盡責。按照國家部署要求，嚴格落實耕地保護黨政同責，根據下達的耕地保護目標任務，省、市、縣級逐級簽訂新一輪耕地保護目標責任書，并以此作為剛性指標，嚴格開展對地方政府的耕地保護責任目標考核，實行一票否決、終身追責。簽訂耕地保護“軍令狀”，嚴格耕地責任目標考核，切實發揮考核“指揮棒”的作用，把耕地保護的責任壓緊壓實至各級黨委政府。切實推動地方建立健全“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的共同責任機制，形成耕地保護的同向合力，確保耕地數量穩定、質量可靠、布局優化。

強化規劃管控，應保盡保優質良田

習近平總書記強調，“農田就是農田，只能用來發展種植業特別是糧食生產，要落實最嚴格的耕地保護制度”。守住耕地保護紅線，規劃管控是關鍵。我們要加快推進省、市、縣、鄉四級國土空間規劃編制，優先保護和優化耕地空間布局，按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的優先序，統籌劃定落實三條控制線。按照國家統一部署，足額帶位置逐級分解下達市、縣、鄉鎮耕地和永久基本農田保護目標任務并落地上圖，做到“數、圖、線”一致。持續深化具有江蘇特色的“鎮村布局規劃+村莊規劃”的鄉村規劃體系，因地制宜編制實施“多規合一”實用性村莊規劃，統籌規劃安排耕地保護和農業發展、鄉村建設。持續加強耕地保護督查和執法監督，深化全省自然資源違法行為實時監管系統應用，深入推進土地違法違規“清零”行動，穩妥推進農村亂占耕地建房專項整治，鞏固“大棚房”問題專項清理整治成果。綜合運用遙感監測和系統管控等信息化手段，開展耕地衛片監督，強化耕地動態監測監管，構建“早發現、早制止、嚴查處”工作機制。

落實保護優先，全面實施耕地用途管制

2021年9月1日新施行的《土地管理法實施條例》首次在法規層面對耕地轉為其他類型農用地作出規定，要求嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地，在“土地用途管制”基礎上強調“耕地用途管制”。2021年11月，自然資源部、農業農村部、國家林草局聯合下發通知，創新提出耕地“進出平衡”制度，明確嚴格耕地用途管制具體政策措施。為此，我們要堅持保護優先，結合地方實際，多措并舉全面實施耕地用途管控，加強耕地利用優先序管理，落實落細“兩個嚴格”的管控措施。一方面，要嚴格控制耕地轉為建設用地，落實耕地“占補平衡”。嚴把建設項目用地審批關口，加強各類非農用地審查，進一步規范審批程序、嚴格審查標準;嚴禁過度開發和粗放利用，切實提高地均投資強度和產出效益;持續落實“增存掛鉤”機制，推進批而未供和閑置土地處置，確保按時保質完成國家下達的處置任務;加強節約集約用地，盡量少占不占耕地，對于確需占用耕地的，嚴格落實耕地“占補平衡”。另一方面，要嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地，落實耕地“進出平衡”。耕地優先用于生產糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品，永久基本農田重點用于糧食生產。按照國家要求，細化制定耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的管制措施。對于耕地確需轉為其他農用地的，縣級政府統籌編制耕地“進出平衡”方案，明確耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的規模、布局、時序和年度安排，科學審慎、穩妥有序實施耕地“進出平衡”。

堅持補建結合，切實提升補充耕地質量

堅持補建結合，持續加強耕地建設性保護，提高耕地質量和糧食產能，才能確保糧食產得出、供得上、供得優。一是充分挖潛，組織開展全省耕地后備資源調查，全面摸清耕地后備資源潛力狀況。在符合生態保護要求的前提下，支持地方組織實施土地整理復墾開發，推進國土空間全域綜合整治、高標準農田建設，合理拓展補充耕地來源。二是提高耕地建設標準和質量，讓農田真正成為高能效、可持續利用的優質良田。統籌推進農田基礎設施建設、現有中低產田提質改造等，提高耕地集中連片程度，改善農田生態環境。推進耕作層剝離再利用，將所占用耕地耕作層土壤用于新開墾耕地、劣質地或其他耕地的土壤改良。根據自然地理格局、地形條件、土壤條件等情況開展耕地資源質量分類評價，摸清我省耕地質量家底。三是規范完善補充耕地項目管理。強化補充耕地項目立項、實施、驗收、核定入庫、后期管護的全程監管，綜合實地踏勘、衛星遙感監測等多種方式方法，規范開展補充耕地質量評定，加強補充耕地驗收認定和后期管護。只要占用耕地，就必須足額優質補充到位，確保補充耕地來源明、數量實、質量好。

注重利益調節，充分調動各方保護耕地的積極性

耕地保護是一項系統工程，需要各方面配合與相互支撐。在保護耕地的過程中，只有讓各方利益主體都有保護耕地的意愿，政策制度才更容易落地。我們要綜合運用行政、法律和經濟等手段，積極加強耕地保護的支持和引導，構建完善“行政+市場、責任+激勵”的耕地保護新機制，實行地方激勵為主、省級激勵為輔的耕地保護激勵體系。省級每年對耕地保護工作成效突出的2個設區市、10個縣（市、區）給予通報表揚，每年投入一定資金對50個鄉（鎮、街道）給予獎勵，讓獎勵資金真正用在實施耕地保護具體工作的“最前線”。同時，鼓勵各設區市、縣（市、區）逐步建立符合當地實際的各有特色的耕地保護激勵機制。積極探索省級耕地保護利益調節機制，設立耕地保護省級統籌資金，將資金調節與地方耕地保護任務數量和建設質量相掛鉤，加大對耕地保護任務較重、工作成效突出的地方政府資金激勵力度，有針對性地激發地方政府保護和建設耕地積極性。鼓勵各地推進涉農資金統籌整合，按照“誰保護、誰受益”的原則，健全完善耕地激勵性保護措施，真正讓保護耕地的地區和個人不吃虧，調動各方主體保護耕地的主動性和積極性。

（作者系江蘇省自然資源廳黨組成員、副廳長）

責任編輯：孫秋香