提升我國公共文化體育服務效能的問題與對策

侯勝東

提升公共文化體育服務效能是提升“十四五”時期公共服務現(xiàn)代化水平的重要內(nèi)容。進入新時代，我國現(xiàn)代公共文化體育服務體系建設初見成效，但與人民群眾對美好生活的向往相比，我國公共文化體育服務的效能仍然較低，主要表現(xiàn)為總量及結構性矛盾突出、供給與需求存在較大差距以及缺乏相應的考核評價機制。基于對當前我國公共文化體育服務效能的現(xiàn)狀與問題、機遇與挑戰(zhàn)，研究提出要推動文化體育融合賦能、創(chuàng)新公共文化體育服務體系、優(yōu)化文化體育存量、推動多主體賦能增量、強化公共文化體育微觀治理、深化相關領域機制聯(lián)動等對策建議。

一、現(xiàn)狀與問題

世界百年未有之大變局加速形成，經(jīng)濟發(fā)展正經(jīng)歷由高速發(fā)展向提質增效轉變的新階段。在實現(xiàn)國內(nèi)循環(huán)新發(fā)展更好更快形成、提升國際循環(huán)吸引力的過程中，我國公共文化體育服務事業(yè)發(fā)展成效顯著、制度保障更加完善、未來發(fā)展藍圖更加清晰，但當前我國公共文化體育事業(yè)總量及結構矛盾突出、政策細則有效性仍需提升、高質量發(fā)展效能評價機制尚不健全。

（一）公共文化體育發(fā)展成效顯著，但總量及結構矛盾突出

“十三五”期間，公共文化體育發(fā)展取得顯著成效。一是公共文化服務示范區(qū)建設成效顯著，目前全國已陸續(xù)推進4批次共創(chuàng)建117個國家級公共文化服務示范區(qū)。二是公共文化服務文化惠民覆蓋面顯著提升，公共文化服務目錄、綜合性文化服務中心、文化館圖書館總分館制建設取得明顯成效，體育場地設施、從業(yè)人員、產(chǎn)業(yè)規(guī)模蓬勃發(fā)展。僅2019年，全國2325個縣（市、區(qū)）出臺了公共文化服務目錄，494747個行政村（社區(qū)）建成綜合性文化服務中心，1649個縣（市、區(qū)）建成文化館總分館制，1711個縣（市、區(qū)）建成圖書館總分館制。2020年，我國人均體育場地面積達到2.2平方米，每千人擁有社會體育指導員數(shù)超過1.86名，經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)比例達到37.2%。體育產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展迅速，“十三五”期間全國體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模從1.71萬億元躍升至2.95萬億元，年均增長率達14.6%;2019年全國體育產(chǎn)業(yè)法人單位達28.9萬個，體育產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員505.1萬人。然而，當前公共文化體育發(fā)展的總量結構矛盾突出，表現(xiàn)為文化事業(yè)和體育事業(yè)的內(nèi)部構成在區(qū)域、城鄉(xiāng)以及人群當中存在較大的差距，城鄉(xiāng)居民的多樣化、差異化、個性化的公共文化體育服務供給仍需要進一步提質擴容。同時，區(qū)域間文化單位費用投入差距較大，2020年我國東、中、西部地區(qū)文化和旅游費用投入占全國比重分別為45.1%、24.8%和27.7%。

（二）公共文化體育制度保障更加完善，但政策細則有效性仍需提升

“十三五”以來，公共文化體育制度保障趨于完善。一是法律體系逐步健全，《公共文化服務保障法》《體育強國建設綱要》等相繼發(fā)布，城鄉(xiāng)居民法定權利逐步實現(xiàn)有法可依。二是公共文化體育服務體系內(nèi)容更加明確，基礎設施網(wǎng)絡、產(chǎn)品和服務供給、社會服務組織等支撐體系更加健全。三是非基本服務成為公共文化體育服務的重要補充，市場主體、消費模式不斷發(fā)展和創(chuàng)新。然而，當前政策有效性仍需進一步提升。一方面，政策對群眾引導性不足，以公共體育為例，2021年底我國全面經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)比例僅為37.2%，公共體育供給和需求不匹配特征明顯。另一方面，基層制度體系建設較為滯后，系統(tǒng)化、長效化財政投入機制、運行保障機制以及人才培養(yǎng)和服務運行機制建設相對不足，2021年中央財政安排公共文化服務體系資金僅230.3億元，對地方選派的文化工作者僅1.9萬人。同時，公共文化和公共體育的政策法律法規(guī)實施細則仍需要健全，組織法、運行法和監(jiān)督法仍然處于缺位狀態(tài)。

（三）公共文化體育發(fā)展藍圖更加清晰，但高質量發(fā)展效能評價機制尚不健全

“十四五”期間是我國現(xiàn)代化的新起點，公共文化體育短板、弱項、質量和服務水平將得到進一步提升。一方面，公共文化體育發(fā)展方向更加明確，“十四五”規(guī)劃提出要優(yōu)化城鄉(xiāng)文化資源配置，推進城鄉(xiāng)公共文化服務體系一體建設。“十四五”體育規(guī)劃提出到2025年，各領域、項目、區(qū)域實現(xiàn)較大發(fā)展，取得重要成果，體育發(fā)展基礎更加堅實，體育強國“四梁八柱”基本形成。另一方面，公共文化和公共體育內(nèi)容更加充實，文化設施軟硬件建設、文化惠民工程、公共數(shù)字文化建設、體育產(chǎn)業(yè)等成為今后國家重點支持領域。但是，當前高質量實現(xiàn)發(fā)展效能的評價機制尚不健全，表現(xiàn)為缺乏合理的需求反饋渠道、缺乏廣泛的社會鏈接模式。其一，評價機制未能全面了解城鄉(xiāng)居民對公共文化體育服務的獨特需求，由此不僅導致城鄉(xiāng)供需關系混亂，而且導致資源浪費問題嚴重。其二，社會力量調動不充分，公共文化體育事業(yè)中政府主導色彩較為濃厚，而政府引導能力較為薄弱。

二、機遇與挑戰(zhàn)

當前，我國公共文化體育事業(yè)面臨全新發(fā)展機遇，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對構建更加高質量的公共文化體育服務體系提出了新的要求，經(jīng)濟數(shù)字化轉型對提升公共文化體育服務體系的增強和公共文化體育服務跨界融合提供了新的平臺。在經(jīng)歷由投資、出口拉動經(jīng)濟增長之后，消費成為拉動經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，文化體育消費具有較大發(fā)展?jié)摿ΑＨ欢谶~向新發(fā)展階段的過程中，區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾，數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟融合不足，文化體育消費供需矛盾更加凸顯。

（一）新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出了新要求，但發(fā)展不平衡、不充分仍是主要制約

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對公共文化體育服務提出新要求。其一，要求服務覆蓋人群更廣泛。未來城鎮(zhèn)人口數(shù)量使更多人獲得公共文化體育服務權利。其二，要求城市群和都市群輻射功能實現(xiàn)強化。在新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略下，精細和精準的服務供給要進一步提升城市群和都市圈的公共文化體育服務治理能力。然而，當前發(fā)展不平衡、不充分是制約公共文化體育服務效能的主要矛盾。一方面，公共文化服務領域“馬太效應”現(xiàn)象突出，如余東林（2020）等基于DEA方法對我國公共圖書館績效進行了動態(tài)和靜態(tài)相結合的評價與分析發(fā)現(xiàn)東部省市投入效率多呈上升趨勢，中西部省市則多呈下降趨勢。此外，東部與中西部在公共圖書館投入上差距較大。另一方面，地方特色公共文化服務項目中的創(chuàng)新性舉措不足，項目選擇上注重國家“規(guī)定動作”，“自選動作”不多，地方在選擇公共文化和公共體育項目時多參照國家指導標準，而對自身該如何發(fā)展具有本地特色的公共文化項目上的積極性和創(chuàng)新性不足。7D7D372F-CD81-42A7-9F4E-7C003A7363B9

（二）數(shù)字經(jīng)濟推動跨界新融合，但融合機制和平臺化不完善

近年來，我國數(shù)字經(jīng)濟高速發(fā)展，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的重要支柱。2021年，我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達45萬億元，占GDP中的比重超過40%。數(shù)字經(jīng)濟對公共文化體育服務賦能融合、提質擴容提供了新機遇。首先，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展推動公共文化體育服務供給模式不斷優(yōu)化，新技術、新模式、新平臺、新手段使公共文化體育服務供需信息差進一步減小，政府部門、城鄉(xiāng)居民、市場主體可以實現(xiàn)無縫銜接，降低了制度性交易成本。其次，數(shù)字經(jīng)濟提升公共文化體育服務運行效率。通過信息化平臺的運行、查詢、反饋、評價等，公共文化體育服務運行效率不斷提升。第三，數(shù)字經(jīng)濟不斷滿足城鄉(xiāng)居民公共文化體育新需求，以智能硬件、虛擬現(xiàn)實、數(shù)字博物館、電子競技為代表的新業(yè)態(tài)重構著公共文化體育生態(tài)系統(tǒng)，為城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活提供了新的體驗。然而，數(shù)字經(jīng)濟對公共文化體育服務發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為融合機制和平臺化質量不高，傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化、紅色文化與當代文化以及民族文化之間的融合水平較低，傳統(tǒng)體育項目還面臨著消失的風險。同時，文化和體育資源和內(nèi)涵缺乏創(chuàng)新和有效開發(fā)，在商業(yè)化影響下，文化和體育資源泛市場化、貨幣化問題嚴峻，缺乏對本真文化和本真體育內(nèi)涵的挖掘。另外，各類群體對公共文化體育的需求表達不充分，尤其是低收入群體、老年群體以及社會弱勢群體的公共文化體育的“數(shù)字鴻溝”問題突出。

（三）消費成為經(jīng)濟發(fā)展新引擎，但文化體育消費供需矛盾更加凸顯

文化消費和體育消費正成為改善城鄉(xiāng)居民消費結構的重要內(nèi)容。隨著人均可支配收入的持續(xù)增長、可獲得商品和服務數(shù)量與種類的大幅提升，互聯(lián)網(wǎng)時代的文化和體育消費呈現(xiàn)出新的發(fā)展特征。一是線上與線下互動體驗日益緊密。在平臺經(jīng)濟的助力下，公共文化和公共體育日益注重線上同步，內(nèi)容與活動的數(shù)字化在提升了居民消費體驗的同時，也使得消費業(yè)態(tài)更加多元，資源配置在互動中得到進一步優(yōu)化。二是城鄉(xiāng)居民文化體育消費逐步趨同。隨著信息不對稱的逐步降低，城鄉(xiāng)居民消費訴求逐步趨同，相關文化消費業(yè)態(tài)在區(qū)域中的均質化程度有所提升。以城鄉(xiāng)居民文化類消費支出為例，2021年我國城鄉(xiāng)居民文化娛樂消費支出3322元，同比增長28.2%，而農(nóng)村地區(qū)文化娛樂人均消費支出1645元，同比增長25.7%。然而，當前我國公共文化體育消費供需矛盾較為突出。一方面，現(xiàn)階段，在數(shù)字經(jīng)濟、流行文化、生產(chǎn)方式、生活方式逐步現(xiàn)代化的條件下，城鄉(xiāng)居民的消費偏好和消費文化逐步走向多元化、個性化和品質化，但城市地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間的文化體育優(yōu)質服務供給不能適應消費偏好和消費文化轉變，服務品類和質量仍然有待提升。另一方面，居民消費理念、消費行為缺乏科學引導，需求端內(nèi)在潛力尚未得到激活釋放。結合前面提到的城鄉(xiāng)文化娛樂消費支出，倘若加大農(nóng)村地區(qū)文化服務供給，可以預見農(nóng)村地區(qū)文化類消費支出將會得到進一步增長。

三、展望與建議

提升公共文化體育服務效能是“十四五”時期保障和改善民生的重要內(nèi)容，尤其在邁向高收入國家的關鍵階段，提升公共文化體育服務效能對改善經(jīng)濟社會發(fā)展質量具有重要意義。對此，建議在今后要進一步推動文化體育融合賦能，創(chuàng)新公共文化體育服務體系;活化并優(yōu)化體育資源存量，推動多主體賦能增量;強化公共文化體育微觀治理，深化相關領域機制聯(lián)動。

一是推動文化體育融合賦能，創(chuàng)新公共文化體育服務體系。合理布局公共文化體育設施網(wǎng)絡，加強文化館、圖書館、博物館、體育中心等基礎設施建設，建設鎮(zhèn)（街道）的綜合文化活動中心和全民健身活動中心，健全村（社區(qū)）的綜合文化服務中心和全民健身場所，在“15分鐘公共文體服務圈”覆蓋基礎上提質升級。加快數(shù)字化與文化領域和科技領域的深度融合，推動文化云、體育云線上線下融合發(fā)展，創(chuàng)新數(shù)字化公共文化體育供給形式。

二是活化并優(yōu)化文化體育資源存量，推動多主體賦能增量。深度挖掘文化和體育內(nèi)涵。鼓勵支持傳統(tǒng)優(yōu)勢文化和體育項目發(fā)展，推動民間社會力量進入公共文化體育領域。積極靈活運用PPP模式，規(guī)范有序盤活基礎設施存量資產(chǎn)。鼓勵社會力量參與公共文化體育建設，加強多主體績效評價提升運營效率。

三是加快推動以常住地為主的公共文化體育服務改革。推進城鄉(xiāng)公共文化服務體系一體建設，促進城鄉(xiāng)公共文化體系標準統(tǒng)一，探索基于常住地人口的公共文化體育服務供給，將更多非戶籍社會流動人口納入公共文化體育服務基本盤。加大對常住地弱勢群體的支持力度，尤其是對高校畢業(yè)生、老年人、退伍專業(yè)軍人進行重點支持。創(chuàng)新文化體育服務舉措，以稅費抵扣、貨幣補貼以及文化體育消費券等介質提升群眾文化體育參與積極性。

四是強化公共文化體育微觀治理，深化相關領域機制聯(lián)動。轉變公共文化體育服務體系治理方式，推動由過去傳統(tǒng)的計劃性行政治理轉向市場、社會微觀層面科學治理。推動相關領域的機制聯(lián)動，圍繞市場在資源配置中起決定性作用的要求，完善公共文化體育服務效能發(fā)展目標，構建合理科學的評價考核評估體系，提升群眾文化體育活動參與的獲得感。

（作者單位：國家發(fā)展改革委社會所）7D7D372F-CD81-42A7-9F4E-7C003A7363B9