易地扶貧搬遷安置區后續幫扶需要解決好產業就業、住房資金和社會治理等問題

張新民　榮西武　傅方圓

一、甘肅省易地扶貧搬遷安置區基本情況

“十三五”期間，甘肅省易地扶貧搬遷建檔立卡貧困人口49.9萬、同步搬遷13.13萬人，共建成集中安置區1731個、安置住房11.43萬套，易地扶貧搬遷人口占全省脫貧總人口的15.4%。靖遠縣搬遷5348戶21707人，共58個安置點，其中農村安置人口占比43%。古浪縣搬遷1.53萬戶6.24萬人，統一安置到“山川沙”格局中“川沙”交界處黃花灘區，相繼建成12個移民新村和1個綠洲小城鎮，全部是農村集中安置。

（一）搬遷群眾生活條件明顯改善

調研發現，易地扶貧搬遷大型安置區房屋質量全部達到B級以上，道路交通、環境衛生、教育、醫療等軟硬條件比搬遷前有明顯改善。靖遠縣因學致貧的宋某，家里6口人，套內面積90平方米，取暖費用比搬遷之前每年節省約500元。搬遷后新增加的水電、物業、買菜等生活剛性支出約占搬遷戶家庭年收入的6%，均在可承受的范圍之內。搬遷群眾對比搬遷前后的巨大變化，滿意度較高。

（二）后續幫扶產業初顯成效

一是發展現代農業。靖遠縣分配水澆地6500余畝，圍繞“菜羊杞瓜棗藥”和文冠果、馬鈴薯產業，實施產業項目32個，發展日光溫室359座，新建羊舍100余間。古浪縣按照人均1.75畝標準平整分配產業用地，開發農業和生態用地12.4萬畝，4504萬方用水指標獲得批復，共建成日光溫室7828座1.6萬畝、養殖暖棚2.4萬座133萬平方米，發展設施農業、節水農業及以牛羊雞鴿為主的舍飼養殖業。通過采取“合作社+貧困戶”模式、組建國有扶貧公司發展“羊銀行—貸母還羔”模式、引進龍頭企業發展牛產業等提高產業化經營水平。完成“三品一標”認證69個，全力打造農業品牌。二是利用扶貧車間、購置商鋪等發展二三產業。靖遠縣建成規模扶貧產業園2座，蔬菜保鮮庫2座。發展光伏扶貧產業，帶動3409戶建檔立卡戶年戶均增收2400元以上。古浪縣建成扶貧車間23家，發展服裝加工等產業，吸納帶動就業686人。利用光伏扶貧產業、購置商鋪用于出租、發展特色種養殖等方式發展壯大集體經濟，移民村村集體經濟均達到9萬元以上。

（三）安置區勞動力以外出務工為主，出現一定回流現象

靖遠縣、古浪縣勞動力以外出務工為主，縣外務工占務工人員總數的占比分別達到62.3%、58.6%。安置區產業培育效果顯現，返鄉就業創業人數逐年增加。靖遠縣出臺發放小額貼息貸款等政策，鼓勵發展小庭院、小家禽、小手工、小買賣、小作坊等“五小”產業，返鄉就業創業人數同比增加312人，約占外出務工人員的8%。古浪縣返鄉就業創業人員300余人，約占外出務工人員的3.5%。干城鄉富民新村發展溫棚種植和設施養殖，回流約600人，約占外出務工人員的三分之一。

二、調研安置區后續幫扶存在的主要問題

（一）后續幫扶產業發展后勁不足、可持續性不強

一是產業發展后勁不足。農村集中安置區產業同質化競爭嚴重，冷藏包裝、農副產品加工能力不足，產品品牌少、附加值低。如，不少安置區利用東西部扶貧協作資金發展香菇大棚產業，產業雷同現象較多，投入高、利潤率低、資金回收期長。在靖遠縣碾灣坪集中安置區調研了解到，香菇大棚約20年能收回投資，而大棚使用壽命約為20年。二是產業抗風險能力較弱。引進的勞動密集型產業，因勞動力素質短期內難以提升，又加上原料和市場兩頭在外，面臨著生產成本偏高、競爭力不強等問題。如，古浪縣引入服裝加工企業，培訓熟練工人至少需要9個月時間，比發達地區培訓周期多3—6個月，增加了企業成本。非熟練工人工資在2000—2500元/月，相比打工收入3000—3600元/月的水平，低約1000元/月，群眾自愿入廠工作的積極性不高。三是產業發展資金籌措渠道不暢。涉農企業反映，企業流轉農戶的耕地無法進行抵押貸款;一些企業和農民專業合作社因年息8%的幫扶貸款成本太高而放棄使用貸款;民營企業建設的不少后續幫扶項目，因貸款擔保資產資源少，很難申請到政策性銀行支持。

（二）同步搬遷戶籌措安置房資金存在困難

針對易地扶貧搬遷建檔立卡貧困戶，全國普遍實行了每人不超過3000元、戶均自籌不超過1萬元的政策。而針對同步搬遷群眾，國家沒有納入易地扶貧搬遷工作考核范圍，對同步搬遷群眾自籌資金額度不做統一規定，由地方政府在綜合考慮搬遷對象負擔能力、地方財力支持情況等基礎上自行確定。靖遠縣和古浪縣在解決同步搬遷戶安置住房資金方面采取了不同的方式，取得了不同效果，同時也衍生了不同的問題。

1、靖遠縣存在同步搬遷戶回退安置房的現象

“十三五”期間，靖遠縣搬遷完成18個鄉鎮5348戶21707人，其中建檔立卡戶4341戶18436人（住房安置4278戶、投親靠友63戶）、同步搬遷1007戶3271人（住房安置624戶、投親靠友383戶），住房安置統一搬遷到糜灘碾灣坪、東灣大壩、東關金三角等58個安置點，其中縣城1個、小城鎮4個、農村53個。調研了解到，靖遠縣政府財政出資為同步搬遷戶建設了安置房1132套，有624戶進行了搬遷，但另有505戶同步搬遷戶放棄了安置房指標（占比44.6%），造成了糜灘碾灣坪、東關金三角安置點有505套房屋及配建的141間商業地產空置，共涉及資金2.1億元。為緩解當地政府財政壓力，靖遠縣將回退的安置房以市場價格的方式對外出售，并按照規定退還了甘肅省政府財政給予的人均0.5萬元的安置房補貼。

同步搬遷是易地扶貧搬遷的有機組成部分，由于同步搬遷遷出區也屬于“一方水土難養一方人”的區域，區域性整體搬遷有利于遷出區的生態環境修復。如果同步搬遷戶大量回退，將會增加遷出區的生態環境壓力，不利于遷出區的整體長遠發展，未遷戶還面臨返貧的風險。

同步搬遷戶回退安置房的主要有4個原因。一是沒有購買安置房的支付能力。同步搬遷戶均保留了遷出地的原有住房，靖遠縣政府沒有開展復墾復綠及城鄉建設用地增減掛鉤，因此，同步搬遷戶無法獲得相應的資金補貼，單靠同步搬遷戶本身沒有這個支付能力。以4口之家為例，按照人均住房面積25平方米、住房成本價每平方米2500元、省財政人均補貼0.5萬元計算，每家需要支付23萬元，大多數同步搬遷戶沒有購房能力。二是無法獲得安置房貸款。2017年7月14日第五次全國金融工作會議提出防范化解金融風險后，甘肅省取消了協助支持每個同步搬遷戶貸款10萬元的政策。按照規定，易地扶貧搬遷安置房20年內不得抵押、出售、轉讓（依法繼承的除外）。如果不能突破這個規定，同步搬遷戶還不能進行抵押貸款。三是就業不適應。不少搬遷群眾除了務農外，對工商業就業不適應，特別是年齡偏大的農民在城鎮就業表現出強烈的心理恐慌和不適應。反而在原址，大批搬遷戶離開后，未遷戶可以流轉更多的土地，擴大種養殖規模，增加收入。四是存有攀比心理。搬遷建檔立卡貧困戶、同步搬遷戶人均享受待遇分別為5.774萬元、0.5萬元，二者差距較大，同步搬遷戶有較大的心理落差，對政府下一步的補貼寄予期望。AD1D69E9-F5B6-4506-9E2E-8381899DA7F6

2、古浪縣政府財政為同步搬遷戶墊付住房資金有轉變為政府債務的可能

“十三五”期間，古浪縣搬遷1.53萬戶6.24萬人，其中，建檔立卡戶1.28萬戶4.93萬人、非建檔立卡戶2353戶8736人。為鼓勵同步搬遷戶搬遷，古浪縣政府財政墊付了本應由同步搬遷戶自付的住房資金，涉及資金共計3.08億元，有轉化政府債務的可能。

古浪縣政府財政為同步搬遷戶墊付住房資金主要基于以下原因：一是建檔立卡貧困戶與非建檔立卡貧困戶人均收入差距并不大，但是涉及到易地扶貧搬遷后，人均享受待遇分別為5.774萬元、0.5萬元，政策差異大，同步搬遷群眾有較強的攀比心理，基層干部做通搬遷群眾思想工作的難度較大。二是同靖遠縣基本情況相同，同步搬遷戶沒有購買安置房的支付能力，也無法獲得安置房貸款。

（三）安置區社會治理相對滯后

一是整鄉搬遷的鄉鎮處于“有鎮權，無鎮地”狀態。古浪縣3個整鄉搬遷的鄉鎮，插花安置到4個鄉鎮，目前僅1個鎮有辦公場所，其他鄉鎮辦公和干部住宿用房暫時通過租借房屋、搭建臨時彩鋼房等方式解決，制約了對搬遷群眾的服務管理。二是人戶分離給屬地管理和群眾的生產生活帶來諸多不便。靖遠縣搬遷群眾的戶籍均未遷入搬遷地，人口增減、選舉權與被選舉權歸屬，以及政府的公益性崗位設置、社區機構的設立等都與戶籍緊密相連。

三、易地扶貧搬遷安置區后續幫扶的政策建議

易地扶貧搬遷安置區要從產業發展、就業需要和公共服務提升等方面加大扶持力度，完善后續扶持政策體系，使得移民群眾穩得住、有就業、能致富。

（一）支持易地扶貧搬遷安置區后續幫扶產業發展壯大

一是做強優勢特色產業。發揮資源稟賦、傳統工藝等比較優勢發展特色產業，注重產業融合發展、品牌打造，完善利益聯結機制，提高產業市場競爭力和抗風險能力。農村安置區實施特色種養業提升行動，補齊農產品加工、倉儲保鮮、冷鏈物流、品牌營銷的短板。廣泛開展農產品產銷對接活動，解決脫貧地區產品及服務賣難問題。二是鼓勵發展勞動密集型產業。繼續開展東西部協作、對口支援和定點幫扶，探索將東西部地區之間“財政轉移支付”調整為“產業轉移”，建議在道路交通、物流供應、土地供應、混合股份、稅收減免、貼息貸款、技術升級等方面出臺幫扶政策。特別是在國內疫情發展趨勢演變為防控境外輸入、本土動態清零穩定控制，國外疫情仍處于暴發階段、拐點難見的情況下，正是吸引國際知名的服裝、鞋帽、電子等勞動密集型企業落戶西部的良好時機，亟需在戰略上進行謀劃。三是分類解決產業發展資金問題。放開對流轉土地的抵押貸款限制，在土地流轉期內，經過專門公司評估，允許企業抵押貸款;在疫情防控和產業培育期間，要加大對脫貧地區優勢特色產業信貸和保險支持力度，加大針對脫貧人口的貸款政策支持，因地制宜開發優勢特色農產品保險;擴大對成長性較好的企業的信用擔保貸款力度;產業類項目要打捆謀劃大項目，明晰貸款主體、還款時限，爭取政策性銀行支持。

（二）解決好回流人員的就業安置問題

在有組織做好勞務輸出的同時，解決好回流人員的就業問題。一是在安置區所在縣城、鄉鎮駐地、工業園區和大型安置區周邊，謀劃建設返鄉創業園。配套建設公共服務中心，出臺完善產業發展和就業扶持的獎補政策，鼓勵大學生、退役軍人、外出農民工、企業家等重點群體返鄉就業創業。二是強化勞動技能培訓和素質提升。加強綜合性公共就業服務基地建設，有針對性地開展職業技能培訓。為鼓勵企業招工，降低企業成本，建議實行短期（如3—6個月）的熟練工人培訓補貼政策。三是調整優化公益崗位政策。健全按需設崗、以崗聘任、在崗領補、有序退崗的管理機制。支持以工代賑的方式擴大就業渠道。

（三）多措并舉，解決同步搬遷戶的安置房資金問題

一是對有意愿拆除原有住房的同步搬遷戶，實施城鄉建設用地增減掛鉤節余指標省域內或者跨省域調劑政策，其收入可用于住房建設補償和后續扶持發展。二是建議在易地扶貧搬遷安置區，出臺支持同步搬遷戶利用不動產權證辦理銀行貸款并僅限于隨遷安置房還款的政策。三是采取發展壯大集體經濟、增加就業機會等方式，提高同步搬遷戶收入水平，鼓勵其補齊安置房資金，主動搬遷。

（四）提升安置區社會治理能力，促進社會融入

一是加大服務陣地建設。對整鄉鎮、整村搬遷的要加快行政辦公及便民服務中心建設。二是提升基層社會治理能力。建立健全基層黨組織，構建網格化管理體制，及時化解社會矛盾。落實搬遷群眾屬地管理原則，鼓勵通過戶籍同步遷轉，解決人戶分離問題。三是促進社會融入。組織開展交流交往交融活動，促進搬遷群眾從傳統農民向新型農民轉變，從農民向市民轉變。四是開展常態化監測預警，健全精準幫扶機制，確保不發生規模性返貧。

（作者單位：國家發展改革委城市和小城鎮中心）AD1D69E9-F5B6-4506-9E2E-8381899DA7F6