轉換市民化工作重點　推動農業轉移人口從落戶城市到融入城市的轉變

孔翠芳

“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，深化戶籍制度改革，加快農業轉移人口市民化。《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》提出，今年中國將堅持把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化的首要任務，重點針對存量未落戶人口深化戶籍制度改革，健全常住地提供基本公共服務制度，提高農業轉移人口融入城市水平。

一、推進市民化工作面臨農業轉移人口落戶意愿下降的困難

（一）大量調查表明農業轉移人口城鎮落戶意愿持續下降

根據國家發展改革委和全國總工會2020年開展的問卷調查顯示，48.34%的農民工明確表示不愿意在城市落戶。國家衛生健康委流動人口服務中心公布的數據也表明，流動人口在城市落戶的意愿呈現持續下降態勢，2012—2017年，東部地區和西部地區落戶意愿分別由53.3%、43.7%下降到48.6%、34.1%。在山東的調查顯示，農民工不愿意在城市落戶的比例由2016年的37.3%提高到2020年的48.4%;尤需注意的是，農民工落戶意愿并沒有隨著進城務工時間變長而提高，務工少于5年的人員不愿落戶比例為45.2%，而務工5—10年的農民工不愿落戶比例達50.75%。

（二）部分地區出現城鎮戶籍人口遷往農村的現象

一些地區出現城市戶籍人口回遷農村的現象。浙江省部分地區順應人口返鄉需求，出臺城鄉居民戶口雙向遷移規定，如湖州市德清縣明確了7種允許城鎮戶口遷往農村的情況。2015年來，全縣農村戶籍人口遷往城鎮的為2154人，而城鎮戶籍人口遷往農村的達到5394人，比村遷城多出3000多人。部分地區出現農民家庭戶口拆分落戶的情況。福建省德化縣農民通過家庭分戶方式享受城鄉兩邊的政策便利和福利。

二、農業轉移人口落戶意愿下降的三個主要原因

（一）不落戶同樣可以享受大多數城鎮基本公共服務

隨著基本公共服務提供方式改變和均等化，城鎮基本公共服務已經基本覆蓋常住人口。居住證制度保障了城鎮未落戶常住人口公平享有義務教育、就業等在內的6項城鎮基本公共服務;一些地區居住證“含金量”大幅提升，如武漢市居住證持有人享有10類基本公共服務和10類便利，服務項目數量達到106項，占戶籍人口享受服務項目數量（122項）的86.9%。全國1億多持有居住證的農業轉移人口，很多已基本等同于城鎮戶籍居民享有的權益。全國統一的城鄉居民基本養老保險制度和城鄉居民基本醫療保險制度全面建立，同一地區城鄉居民的基本養老和醫療保險標準基本一致。在多數城市農業轉移人口落戶享有的基本公共服務與是否落戶的關聯已經減弱。

（二）落戶可能導致原來享有的農村權益喪失

農村戶籍“更加值錢”。隨著公共資源向農村傾斜力度加大，農村居民享有的宅基地資格權、農村土地承包權、集體收益分配權等“三權”權益價值更加凸顯。如，浙江省德清縣某村莊自開展農村集體經營性建設用地入市以來，村民股權分紅從2013年每股684元增加到2萬多元，本村居民沒有戶籍遷出情況。落戶城鎮后在農村權益無法得到有效保障。有關政策文件要求不得強行要求進城落戶農民轉讓其在農村的“三權”。但效力更高的《村民委員會自治法》規定，“三權”收益等分配事項，需經村民會議討論且超過到會人員的半數以上通過方可有效。一些村莊在分配征地補償費用時，通常以此規定為依據，將分配范圍限于本村戶籍人口。調查發現，山東、浙江等地普遍存在上世紀90年代因購買城鎮戶口而必須退出農村土地和權益的居民，很多居民想返鄉落戶但存在較大障礙。

（三）落戶并不能顯著增強農業轉移人口在城鎮的穩定性

就業是農業轉移人口在城鎮長期穩定的關鍵，當前就業市場化不斷深化，就業崗位與戶口本身的關聯性已經下降;同時，針對農業轉移人口的職業技能培訓廣泛展開，參加培訓與是否落戶也沒有直接關系。落戶并不能明顯增加農業轉移人口城鎮就業穩定性。從就業結構和職業技能看，農民工短期內在城市穩定下來的難度較大。2019年從事建筑業、批發零售、居民服務等不穩定就業的農民工比重約為45%，初中及以下文化程度農民工占總量的72.3%。2020年農民工就業受疫情沖擊較大，總量比2019年減少517萬人。回鄉反而為農業轉移人口緩沖不穩定性提供了選擇。

三、從當前形勢與長遠發展看農業轉移人口市民化的趨勢

落戶是農業轉移人口實現市民化的重要標志之一，而從就業、居住、生活等方面融入城鎮則是實現市民化的根本。隨著基本公共服務均等化步伐加快、就業市場化程度加深、居住證制度的全面覆蓋，落戶與農業轉移人口市民化的關聯性已經減弱，農業轉移人口市民化的工作重點要有所調整。

從當前形勢看，外部環境存在極大不確定性，農村權益仍是農業轉移人口的重要保障，農村集體經濟組織發揮著重要穩定作用，新技術發展使部分就業下沉到鄉鎮，工商資本下鄉和農村公共資源投入增加改善了農村生產生活環境，這些對農業轉移人口進城落戶意愿有重要影響，也對推進農業轉移人口市民化工作提出新要求。當前，農業轉移人口更希望享受城鄉“兩便”的福利。因此，推進市民化的關鍵已經不在于落戶，重點在于增強農業轉移人口在城鎮就業生活的穩定性。

從長遠發展看，深入推進新型城鎮化，促進人口向城鎮集中，有利于以較低成本提供更優質基本公共服務。農業轉移人口進城仍然是大趨勢，“十四五”末，我國城鎮化率將超過65%，2035年，預計達70%—75%。對各地調查顯示，在傳統農業為主的村莊，最“年輕”的務農勞動力也在50歲左右。隨著代際更替，這一批傳統農民步入老年，新生代農民更多進城，這一階段預計仍將持續10—15年的時間，屆時，伴隨著基本公共服務均等化和城鄉居民權益更加平等，農業轉移人口市民化將全面完成。

四、轉換市民化工作重點，提高農業轉移人口融入城市水平

（一）以健全基本公共服務提供機制為推進市民化工作的主攻方向

適時修訂居住證條例，在“六項權利”“七項便利”基礎上，進一步增加基本公共服務項目和辦事便利項目。以加快完善基本公共服務標準體系為基礎，健全基本公共服務提供機制，推動各地建立與居住和社保就業年限掛鉤、梯次增加、逐步銜接的外來人口基本公共服務清單。圍繞解決好農業轉移人口住房保障問題，全面加大租賃住房建設，探索建立住房保障城鄉聯動機制，研究跨省區開展宅基地退出與享有城鎮保障住房掛鉤。

（二）調整完善農業轉移人口市民化監測指標

在全面放開落戶的城市，取消戶籍城鎮化率指標考核統計，探索以常住地登記戶口方式。以城區人口300萬以上城市為重點，加強對各城市基本公共服務清單和落戶條件的監測。加強對農業轉移人口就業穩定性、住房保障水平的監測，將參加城鎮職工養老保險比例、職業技能證書持有比例和享有住房保障比例等納入農業轉移人口市民化監測指標。

（三）加快將保障農業轉移人口農村“三權”納入相關法律法規

加快農村集體產權制度改革，推動完成集體資產確權登記，鼓勵集體資產股份量化到戶到人。完善農業轉移人口落戶城鎮后農村“三權”維護制度，在人口流出較多地區鼓勵通過權益登記和確認等方式保護轉戶農業人口的權益。有條件時將允許外來人口加入集體經濟組織、保障進城農業轉移人口享有農村“三權”等納入《村民委員會自治法》。加快制定農業轉移人口依法自愿有償退出農村“三權”的具體辦法。積極探索城鄉人口雙向有序流動的實現形式，逐步推動集體經濟組織向外來人口適度開放。

（作者單位：國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心）