獨立學院實施《政府會計制度》若干問題探析

莫春華 王 丹

高校從2019年起全面實行新政府會計制度。獨立學院是高校的重要組成部分，作為公辦高校引入民辦運營機制創立的高等院校，獨立學院在實施新制度過程中有其自身的特點。本文從獨立學院財務工作者角度，針對A學院實務中遇到的問題進行梳理與分析，提出自己的觀點，供其他獨立學院財務工作者參考。

一、新制度在獨立學院實施背景回顧

在政府會計制度改革之前，我國行政、事業單位以及學校、林業等多種行業各自執行不同的會計制度，多制度并存導致核算不統一，會計數據無法匯總對比，財務報告信息質量較低。同時，原政府會計體系一直以來都是采用收付實現制，操作簡單易理解，能如實反映預算收支結果，但無法準確核算運行成本及反映政府資產負債的整體情況。因此，原有政府會計制度已不適應時代發展的需求，改革勢在必行。財政部財會[2017]25號文件《政府會計制度一行政事業單位會計科目和報表》的實施，解決了舊體系中的諸多問題，新的核算模式能夠全面反映單位的財務信息，提高會計信息質量，有助于績效管理的全面實施。

獨立學院是由公辦高校和社會出資人合作舉辦的本科學歷高等學校，釆用民辦機制，進行獨立財務核算。A學院是由母體學校與學校下屬企業合作創辦、無社會舉辦方的本科院校，地理位置與母體學校相連，被稱為校中校獨立學院，是獨立學院中重要的類型。這類公辦型獨立學院，基本上是跟隨母體學校，使用一致的會計核算體系，從2019年1月1日起開始實施新政府會計制度。但有別于母體學校的是，獨立學院是自收自支的、非國家財政撥款的民辦學校，因此在執行新制度時有其自身的特點。根據財會[2018]34號文件規定，在執行政府會計制度時,可不執行新制度中的預算會計內容,只執行財務會計內容。A學院在執行新制度中，對于預算會計部分未全部執行，主要的變化是執行了權責發生制核算的財務會計。

二、新制度實施對于獨立學院的意義

新制度引入了權責發生制核算體系，給獨立學院會計核算帶來了巨大變革，主要體現在：財務會計五要素中引入了收入和費用，這兩要素按權責發生制核算，是以業務當期發生的收入和費用計入當期損益為依據進行財務核算，和當期款項的收支關聯性不強。新核算方法使會計核算變得更規范，強化了財務會計功能及資產負債管理，能夠反映獨立學院的成本費用和真實的“家底”。新制度構建了新的報表體系，提高獨立學院的會計信息質量及會計信息對公眾披露的透明度，推進獨立學院管理體系改革，為全面實施績效管理打好基礎，有利于獨立學院長足發展。

三、獨立學院在實施新制度中遇到的問題

（一）預算管理不精細

1.預算編制存在的問題

舊的體系中學校成本效益管理意識不強，而政府會計制度強調對高校實際辦學成本的核算，促進學校轉變思路，重視成本管理，控制經費使用避免出現浪費，將節約意識滲入到預算管理中來。在實際預算編制工作中，編制環節存在隨意性，內容缺乏可行性和必要性的論證，上報的數據不準確。有些部門為搶占經費，上報時虛報項目或夸大金額，導致預算逐年增加，以致出現資金浪費及使用率下降的現象。各部門教職工對預算編制工作參與度不高，缺乏充分溝通，也是造成預算數據不準確的原因之一。A學院的預算編制還停留在傳統的手工匯總方式，未配備預算管理系統，目前是通過Word 、Excel電子表格來整理匯總數據。編制手段落后，數據從收集匯總、反饋到協調的過程耗時費力，工作效率低下。

2.預算執行存在的問題

預算執行是預算管理的重中之重。而實際工作中存在注重執行率，卻忽略產出效果的情況，不講究成本效益，導致資金流出卻沒能創造實際性的價值。財務人員往往只注重對票據的審核，是否合理合規，是否手續完備，是否支出總額超標，但缺乏對于支出的合理性、真實性的有效監督。預算管理不到位，還會出現隨意調整預算、追加預算的情況，導致預算偏離計劃。在執行過程中，預算管理還存在信息不對稱、反饋不及時的現象，因相關部門人員不能及時了解到信息而導致執行不暢。對于預算管理缺乏有效的預算績效評價體系，沒有建立獎懲措施，相關責任人缺乏責任心，未能實現資金最大化的創造出價值。

（二）收入按權責發生制入賬的問題

財會〔2018〕34號文件明確指出，四種確認事業收入的方法，根據合同的完成進度，按照選定的相應比例入賬。實務中收入確認的難點是，對于收入時點的確認。

1.科研收入確認

科研項目類型多種多樣，項目數量多、研究周期不同、項目資金來源渠道不同，該如何按照合同（項目任務書）計算項目完成進度。在實際工作中，學院很難從四種方法中選擇一種去適用所有項目，為簡化核算，部分學院仍按照收付實現制進行記賬，在收到科研經費時確認收入，或釆取以支定收，即在支出費用的當期確認收入。

2.租金收入確認

租金收入應按照租賃合同約定收入時間分期確認收入。租賃工作歸口后勤部門負責，收入由財務確認，由于缺乏合同管理系統，財務部門不能及時準確地獲取合同的履約信息。對于鋪面較多的獨立學院來說，通過手工臺賬的方式核算租金收入，不但工作量大，而且容易導致收入確認不及時、核算不準確。

（三）固定資產折舊問題

實行新制度以后，固定資產折舊由原來的“虛提”變為“實提”。從表一可以看出，新舊制度前后固定資產核算的變化。政府會計準則規定，固定資產計提折舊的具體時點為當月增加當月計提折舊。規定中“當月”這個時點，指的是發票日期的當月？是固定資產管理部門驗收入庫的當月？還是財務人員記賬的當月？當這些時點不一致時，以哪個時點來確認？確認時點不同，會影響當期成本費用。其次，如何將固定資產折舊在業務活動費用和單位管理費用之間準確劃分。業務活動費用是核算開展教學及教輔活動所發生的費用，單位管理費用是核算行政及后勤部門開展日常業務活動發生的費用。在實際工作中，有時很難進行準確的劃分。 A學院財務部門使用的財務核算軟件與資產管理部門使用的固定資產管理軟件各自獨立，系統之間數據不能共享，需要人工統計導入，財務人員通過Excel計算固定資產的折舊，工作效率低下而且容易出錯。

表一 A學院新舊制度固定資產核算變化列表

（四）信息化程度不能滿足要求

前獨立學院的財務信息系統還不能完全滿足新制度的需求及學院個性化需求。例如A學院財務系統未能實現科研項目經費的線上查詢，項目負責人無法通過系統得知科研經費的到賬情況及使用情況，需要專門到財務部查詢或打印，讓科研人員感到不便的同時也增加了財務工作壓力。此外，學院的財務核算系統未能實現與其他管理部門信息系統有效的對接，數據不能進行銜接，如學費系統不能從教務系統中獲取學生休學退學這類學籍異動信息，教務系統也不能獲取學生學費、住宿費的繳納情況。需要人工導出整理數據，導致工作效率低。因為缺乏統籌管理，不同職能部門按照自己的需求進行開發或采購，使得不同系統之間整合的難度加大。

（五）面臨獨立學院轉設問題

目前加快獨立學院轉設是我國高等教育改革的重點。獨立學院要完全脫離母體學校，轉化成為獨立辦學的普通本科高校。這對獨立學院來說是機遇也是挑戰。據統計在2020年有68所獨立學院完成了轉設。隨著2021年民辦教育促進法的頒布，更加快了獨立學院轉設的步伐。根據教育部官方網站上公布的數據，截止2021年8月30日，全國獨立學院還剩下241所。這241所獨立學院，都面臨著盡快轉型的問題。財務人員要為獨立學院轉設做好財務清算工作準備。

（六）財務人員素質有待提高

新制度下資產負債核算范圍更大，同時會計科目設置、賬務處理、報表編制等方面都比過去更細化，核算變得復雜，工作難度提高，工作量也大大增加，對財務人員核算能力及綜合素質提出了更高要求。財務人員原有的知識儲備有待更新，長期以來固有的會計理念也需轉變。

四、推進實施政府會計制度的建議

（一）加強預算管理工作

預算編制將學校的戰略發展規劃與各部門計劃相結合，按照先重點后一般的原則，集中力量辦大事，合理分配資金。明確各部門填報數據有相應的量化標準，提高各部門上報數據的可靠性，以提升預算編制準確性。預算執行是預算工作的重點，要規范資金管理，加強支出范圍及執行情況的監督力度，防止出現超預算支出。按月、季、半年、一年等時間段定期分析預算執行情況，使信息精確化、透明化，督促預算執行，確保資金使用效率。其次，建立預算指標考核體系，制定可行的考核指標。將績效評價結果與各單位的工作績效考核、下年度經費下達數掛鉤，形成財務激勵傳導機制，提高各部門對預算工作的積極性和重視程度。同時，在信息化時代需要加快建設預算信息系統，實現部門之間信息的共享。結合大數據技術形成一個預算申報—編制—審核—下達—執行—調整—分析考核全過程的管理流程。高水平預算管理有助于優化學校資源配置，提高資金使用效率，對高校的發展有著重要的影響。

（二）規范合同管理

隨著學院人才培養、科學研究等各項職能持續穩定發揮，簽訂的各類合同的種類與數量也逐年增長，必須重視和加強合同管理，推進合同管理的精細化、規范化。學院應建立健全合同管理制度，明確主體責任規范業務流程，歸口管理合同，按類別設定合同模板，建立合同臺賬和加快建立合同管理信息系統。明確約定合同權責確認依據要求，如合同期限，付款方式，完工進度等關鍵條款，為按權責發生制進行賬務處理而做好充分準備。使財務人員能從合同管理系統中獲取合同進度，進而能夠準確的確認當期收入和費用。

（三）加強固定資產管理

建立固定資產系統和財務系統的對接。固定資產系統新增固定資產時，數據會傳到財務部門做資產入賬處理，月末進行賬賬核對，做到固定資產的入庫時間與財務入賬時間一致。根據固定資產的類型、折舊年限、折舊方法、使用部門等設置好的固定資產卡片信息，由系統計算資產折舊數據，生成計提折舊憑證。高校數以億計的固定資產，通過將資產從立項、采購、驗收、使用調撥、清理處置及財務核算等建立信息化系統，才能有效解決實現資產持續動態規范精細化的管理，提高獨立學院資產管理水平。

（四）加強信息化平臺建設

獨立學院實施政府會計制度需要信息系統的支撐，新核算方式下涉及收入與費用的確認與計量、固定資產折舊、無形資產攤銷等業務處理，需要對財務系統進行優化和升級以提供更加強大的功能。其次，創建校內信息共享平臺，實現業財一體化。使財務管理與經濟業務深度融合，在保證信息安全的前提下，實現財務管理系統與人事、教務、資產、科研等系統數據對接，實現多部門協同管理，數據實時共享。如學費系統與教務系統對接，教務系統能及時獲取學生學宿費繳費情況，將非正常原因欠費的學生與其選課相關聯，提醒學生及時繳費。業財一體化建設，不僅可以提高工作效率，促進業務按標準化業財流程進行，也會降低學校的運行成本，提升獨立學院管理水平。

（五）迎接新挑戰，做好獨立學院轉設賬務準備工作

獨立學院轉設的三條路徑無論是轉民辦、轉公辦、終止辦學，都需要進行資產清查，聘請第三方會計師事務所對獨立學院進行財務清算審計。在事務所進行財務清算審計前重點做好以下準備工作：

1.固定資產全面自查

獨立學院固定資產種類、數量龐大，金額數以億計，固定資產的清查是資產清算工作的難點之一。首先，進行賬務整理。由財務部和資產管理部門進行賬賬核對，若不相符，要查明原因經審批后調整賬目。待賬賬核對相符后，做好固定資產盤點表，組織各部門人員現場實地盤點，進行賬實核對。對盤點中查出的盤虧、盤盈資產如實詳細辦理登記，出具固定資產清查報告，上報學院領導，經審查批示后進行盤盈盤虧固定資產的賬務處理。

2.清理往來款項

清理往來款項就是對債權債務進行清查，獨立院校常涉及的科目有應收賬款、其他應收款、預付賬款、應付賬款、其他應付款、受托代理負債、長期借款、其他應交稅費、應付職工薪酬等。這些往來款項，需要進行逐一清理。特別是對于已經畢業常年失聯的學生欠款、歷年留存無人認領的款項、基建項目長期掛賬的工程款等這些歷史問題需要重點關注。記錄好每一筆往來款項的清查結果并寫明原因，出具往來款項清理報告，上報學校領導，按照批復意見進行處理。

（六）轉變財務人員觀念，加強技能培訓

新制度下實務處理難度提高，財務人員在成本核算、績效管理方面有了新的職能定位。制度實施最終要依靠人去實現，財務人員對制度的全面準確掌握非常重要。財務人員要與時俱進，從傳統的會計思維模式中抽離出來，積極學習相關的法規制度，以適應新制度的要求。應有計劃的開展財務人員技能培訓。通過組織開展專題培訓，從理論到實操，全面提升財務人員對政府會計制度的認知和實踐水平以更好地應對一系列改革帶來的挑戰。