福州市生活垃圾分類政策執(zhí)行困境及其破解路徑
——基于政策執(zhí)行理論視角

劉佳佳

(福建師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350117)

一、問題的提出

生活垃圾分類和資源化利用成為破解“垃圾圍城”的重要途徑，為了實現(xiàn)生活垃圾分類政策從文本到實際效果的高效轉(zhuǎn)化，各級政府不斷加大生活垃圾分類的推進(jìn)力度，探索生活垃圾分類治理模式。但是生活垃圾分類政策的制定與執(zhí)行存在兩個充滿矛盾的場景：一方面，中央政府和各級地方政府制訂了大量的政策法規(guī)，對生活垃圾分類治理高度關(guān)切；另一方面，生活垃圾分類治理引發(fā)的群體性事件有所增加，城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量未從根本上改善。

目前，生活垃圾分類治理仍處于初步探索階段，其研究重點主要聚焦于生活垃圾分類政策、生活垃圾分類模式、生活垃圾分類行為。閻憲[1]、仇永勝[2]等認(rèn)為生活垃圾分類政策內(nèi)容的不明確，無法清晰規(guī)定市場、公民等參與主體的相關(guān)責(zé)任和義務(wù)，導(dǎo)致生活垃圾分類投放行為不具有強(qiáng)大的約束力，因此，需要制定和推行生活垃圾分類治理的專門法規(guī)制度，形成因地制宜的生活垃圾分類治理規(guī)劃、實施細(xì)則以及評價標(biāo)準(zhǔn)來更好地指導(dǎo)生活垃圾分類實踐。錢坤[3]、杜春林[4]、屈群蘋[5]等從生活垃圾分類模式出發(fā)，探討社區(qū)治理模式、協(xié)同治理模式、市場治理模式對生活垃圾分類行為的影響，研究得出政府需要從一元化管理向多元化互動治理格局轉(zhuǎn)型，探索多元主體共治的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，才能確保生活垃圾分類工作順利開展。王曉楠[6]、姚文捷[7]等從不同的研究視角來解讀影響居民生活垃圾分類行為的因素，認(rèn)為態(tài)度、價值觀、生活習(xí)慣等內(nèi)部因素，政策、設(shè)施配備等外部因素對生活垃圾分類行為有著顯著的正向影響。因而，不斷強(qiáng)化外部條件與內(nèi)在生活習(xí)慣的有效鏈接成為提高生活垃圾分類績效的關(guān)鍵。

雖然國內(nèi)學(xué)術(shù)界對生活垃圾分類治理這一問題的深入研究也取得了較為豐碩的成果，并形成了可復(fù)制的實踐經(jīng)驗，但研究的內(nèi)容大多局限于政策具體應(yīng)用情況和實踐經(jīng)驗總結(jié)，鮮有學(xué)者從政策執(zhí)行的視角來研究生活垃圾分類治理問題。近年來，中央政府和各級地方政府頒布一系列生活垃圾分類政策，其中一些政策具有良好的制度設(shè)計、資源配備和人員安排，但仍然存在政策執(zhí)行力低，政策目標(biāo)偏離等現(xiàn)象。因此，本文采用定性研究方法，于2020年9月到2021年6月期間對福州的部分社區(qū)進(jìn)行調(diào)查，選取福州市政府、市城管委、街道辦事處、社區(qū)居民等23位比較有代表性的人員進(jìn)行深度訪談，在調(diào)查期間，對社區(qū)的垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施、垃圾分類屋的建設(shè)情況、生活垃圾的投放情況等進(jìn)行觀察。通過分析福州市生活垃圾分類政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象及其原因，提出生活垃圾分類政策有效執(zhí)行的行動策略，為完善生活垃圾分類政策提供參考，不斷提升我國城市的綜合治理能力。

二、分析框架：政策執(zhí)行理論在生活垃圾分類治理中的適用性

19世紀(jì)70年代，政策執(zhí)行研究開始在美國興起，隨著維達(dá)爾夫斯基和普雷斯曼兩個學(xué)者的專著《執(zhí)行》的出版，掀開了“政策執(zhí)行研究運動”的熱潮。西方學(xué)者對政策執(zhí)行進(jìn)行系統(tǒng)研究，不僅形成了“自上而下”“自下而上”“倡導(dǎo)聯(lián)盟的綜合路徑”等多種研究路徑，還構(gòu)建了政策執(zhí)行的過程模型、互適模型、博弈模型等，大大豐富了政策科學(xué)的理論內(nèi)容。20世紀(jì)90年代之后，國內(nèi)學(xué)者才開始關(guān)注政策執(zhí)行研究。但由于政治制度、政策環(huán)境、府際關(guān)系等存在差異性，西方的理論無法解釋中國政策的執(zhí)行過程[8]。國內(nèi)學(xué)者開始對政策執(zhí)行理論進(jìn)行修正以及本土化的應(yīng)用，形成了“基層政府間共謀”“上有政策，下有對策”“壓力型體制”“政策空傳”等頗具啟發(fā)性的學(xué)術(shù)觀點，逐漸形成中國話語體系下的政策執(zhí)行研究。如今，政策執(zhí)行問題尤為受到社會的關(guān)注和期待，成為我國國家治理現(xiàn)代化建設(shè)中亟待突破的瓶頸。

當(dāng)前，生活垃圾分類政策在全國各個省份各個城市進(jìn)行政策試點，成為我國城市治理的重要一環(huán)，生活垃圾分類政策的執(zhí)行成效激發(fā)各級政府對政策執(zhí)行進(jìn)行探討和創(chuàng)新。生活垃圾分類政策制定到執(zhí)行之間存在多個層級，涉及多元主體之間的利益分配，這些層級和主體在信息傳達(dá)、溝通協(xié)作等方面存在不足，容易導(dǎo)致執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)偏離。因此，從政策執(zhí)行的視角對生活垃圾分類政策執(zhí)行情況加以考察，并通過適當(dāng)?shù)恼邎?zhí)行程序(見圖1)實現(xiàn)治理規(guī)范，發(fā)揮中央政府、上級政府、地方政府在治理環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵作用，引導(dǎo)政策受眾、利益相關(guān)者的積極參與，進(jìn)而及時糾正政策執(zhí)行偏差，保障生活垃圾分類政策執(zhí)行的有效性、延續(xù)性和創(chuàng)新性。

圖1 政策制定到政策執(zhí)行的路徑圖

三、福州市生活垃圾分類政策執(zhí)行偏差

(一)居民分類標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)知不足，源頭分類參與率低

我國城市化的快速發(fā)展，周邊發(fā)達(dá)城市的“虹吸效應(yīng)”導(dǎo)致技術(shù)、資金、人才流動頻繁，如果各城市沒有明確的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，垃圾細(xì)化分類的模糊性、沖突性問題突出，會令政策對象感到困惑并造成人財物的巨大浪費[9]。福州市將生活垃圾分為五大類：可回收垃圾、易腐垃圾、有害垃圾、大件垃圾和其他垃圾，但缺乏更加細(xì)化的二級、三級標(biāo)準(zhǔn)?！按箢惔址帧钡纳罾诸悩?biāo)準(zhǔn)容易造成公眾無法明確垃圾所屬類別，造成概念上的混淆和操作上的困惑。尤其是“其他垃圾”涵蓋的范圍過于寬泛，大多數(shù)居民難以全面了解其包括的所有種類，出于避免扔錯受到處罰或節(jié)約時間成本的想法，會將不能確認(rèn)的垃圾都投入到“其他垃圾”中，大大降低投放的準(zhǔn)確率。

(二)中端收運環(huán)節(jié)混裝混運，居民參與積極性不足

作為銜接生活垃圾分類與分類處理的重要環(huán)節(jié)，分類運輸是福州生活垃圾分類工作的突出短板。各個環(huán)節(jié)的脫節(jié)，導(dǎo)致混投、混裝、混運、混處現(xiàn)象嚴(yán)重，收集轉(zhuǎn)運、后端處置的成本增加、效率降低[10]。福州市大中型生活垃圾轉(zhuǎn)運站規(guī)劃項目受到資金、選址等因素的影響，大中型生活垃圾轉(zhuǎn)運站幾近空白，小型生活垃圾收集站設(shè)施落后，環(huán)保擾民問題突出。雖然福州市出臺《福州市生活垃圾分類管理辦法》明確規(guī)定對于企業(yè)混裝混運的行為予以處罰；《福州市城區(qū)生活垃圾分類“四定”工作實施方案》也明確規(guī)定中端收運“四定”要求，即定好企業(yè)、定好車輛、定好時限、定好點位，但在收運過程中仍存在混裝混運問題。如福州泰杰順保潔服務(wù)公司因設(shè)施設(shè)備、管理水平等原因混運垃圾被晉安區(qū)城管局開出罰單。

(三)垃圾分類專項資金不足，基礎(chǔ)設(shè)施存在短板

生活垃圾分類政策有效執(zhí)行的必要投資和重要條件是充足的資金。福州各級政府財政資金緊缺，加上生活垃圾處理數(shù)量不斷增加、生活垃圾新品種不斷產(chǎn)生、生活垃圾處理廠使用壽命不斷降低等因素，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能滿足當(dāng)前生活垃圾分類的需要。在前端分類投放環(huán)節(jié)，社區(qū)垃圾桶數(shù)量、垃圾分類屋和電子監(jiān)控等輔助設(shè)備不足。在中端收運環(huán)節(jié)，生活垃圾中轉(zhuǎn)站及配套設(shè)施不足，轉(zhuǎn)運車規(guī)模小、虧載大。目前，福州小型垃圾轉(zhuǎn)運站有58座，中、大型垃圾轉(zhuǎn)運站有2座，其中小型垃圾轉(zhuǎn)運站只保留6座，其他需要調(diào)整規(guī)劃、拆改利用。在后端處置環(huán)節(jié)，紅廟嶺循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園承擔(dān)垃圾后端處理。2020年底，紅廟嶺生活垃圾焚燒協(xié)同處置項目完成，生活垃圾的日處理量顯著增加，但是餐廚垃圾處理廠、大件垃圾處理廠、有害垃圾處理廠仍然滿負(fù)荷甚至超負(fù)荷運行。

(四)垃圾分類相關(guān)企業(yè)運營困難，后續(xù)動力不足

城市生活垃圾產(chǎn)生量的持續(xù)增長不斷催生諸如垃圾分類屋、垃圾轉(zhuǎn)運站、垃圾綜合處理廠等設(shè)施的建設(shè)需求。雖然中央和地方政府不斷投入大量資金來建設(shè)垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施，但僅依靠政府出資興建已不能滿足要求，急需通過市場化運作，引入社會資本投資運營來解決項目建設(shè)資金問題。近年來，福州市積極創(chuàng)新投融資模式，充分吸納社會資本建設(shè)運營垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施，但在實際操作中政府的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)惠政策卻沒有及時隨垃圾種類和市場行情進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，導(dǎo)致企業(yè)參與動力不足。例如福州市餐廚廢棄物處理及資源化利用PPP項目，該項目由福州中城科再生資源利用有限公司建設(shè)，福州市城市管理委員會專注于政策制定、配套措施、執(zhí)法監(jiān)督等行政管理工作，項目公司提供餐廚廢棄物收運、處置的全流程服務(wù)。該項目投入大量資金，但實際運作過程中企業(yè)利潤較少，企業(yè)發(fā)展舉步維艱。

四、福州市生活垃圾分類政策執(zhí)行偏差的原因分析

(一)政策執(zhí)行主體因素

政策執(zhí)行主體作為政策的直接實踐者，其對政策的認(rèn)同、政策執(zhí)行水平和政策執(zhí)行態(tài)度對目標(biāo)群體的服從與否產(chǎn)生影響。在生活垃圾政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行力量的分散化和執(zhí)行人員的利益傾化成為影響政策執(zhí)行的主要因素。

1.政策執(zhí)行力量的分散化

福州市生活垃圾分類工作涉及市容環(huán)境衛(wèi)生行政部門、自然資源和規(guī)劃行政部門、商務(wù)行政部門等十幾個部門?！陡Ｖ菔猩罾诸惞芾項l例》規(guī)定，市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)福州市生活垃圾分類管理，對全市垃圾分類工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促、檢查。同時規(guī)定自然資源和規(guī)劃行政部門負(fù)責(zé)生活垃圾分類收集、運輸、處置基礎(chǔ)設(shè)施的環(huán)境衛(wèi)生專項規(guī)劃；商務(wù)行政部門負(fù)責(zé)制定和實施回收行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和其他具體措施等等。實際上，生態(tài)環(huán)境行政部門等十幾個行政部門也都被分配了很多生活垃圾分類相關(guān)的行政職能。生活垃圾分類政策執(zhí)行力量的分散化，在一定程度上無法有效整合各個行政部門的資源優(yōu)勢，發(fā)揮政策執(zhí)行合力來推動生活垃圾分類政策執(zhí)行。而且有些行政部門以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，生活垃圾分類治理工作與本職工作相比，顯得沒有那么緊迫和重要。

2.政策執(zhí)行人員的利益傾向化

福州市在推行生活垃圾分類政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行人員不僅面臨著上級政府頻繁監(jiān)督考核的壓力，還面臨維持垃圾分類執(zhí)行效果而持續(xù)投入大量執(zhí)行資源的壓力。在這種壓力型體制下，執(zhí)行主體需要制定各項執(zhí)行計劃，完成各種任務(wù)目標(biāo)，匯報各種執(zhí)行情況，應(yīng)對各種檢查和考核，責(zé)任和負(fù)擔(dān)加重。為了回避責(zé)任和風(fēng)險，政策執(zhí)行主體往往為了地方利益或個人利益只做“面子工程”。在生活垃圾分類政策的執(zhí)行過程中，不切實考慮本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、生活垃圾特征與產(chǎn)生量，盲目模仿其他社區(qū)的治理模式，并且將多數(shù)政策執(zhí)行資源集中于某些試點小區(qū)，但試點工作一結(jié)束，因缺乏必要的規(guī)劃與部署，生活垃圾分類效果無法延續(xù)。此外，福州市將生活垃圾分類治理的成效納入干部指標(biāo)考核體系，但各項考核指標(biāo)模糊不清、矛盾沖突，未能給政策執(zhí)行主體一定的激勵作用，反而導(dǎo)致部分官員操作考核數(shù)據(jù)作為晉升的一個捷徑，嚴(yán)重影響了政府的公信力。

(二)政策目標(biāo)群體因素

公共政策直接作用或影響的對象是該公共政策的目標(biāo)群體，即公共政策是為了影響或改變其面向的目標(biāo)群體的行為而存在的[11]。政策目標(biāo)群體對政策的態(tài)度、立場、行為直接影響政策的執(zhí)行成效。在生活垃圾分類政策執(zhí)行中，居民的生活習(xí)慣、利益驅(qū)動直接影響生活垃圾分類行為。

1.居民的生活習(xí)慣難改

生活習(xí)慣是在長期的社會環(huán)境條件下形成的一種長期適應(yīng)性行為，一旦養(yǎng)成想要改變往往會遇到很大的阻力[12]。而且受傳統(tǒng)觀念的影響，大多數(shù)居民認(rèn)可“垃圾無用論”，從而在處理生活垃圾時會選擇最簡單直接的方式。雖然福州在市政府和其他相關(guān)部門的倡導(dǎo)下，經(jīng)歷了“垃圾隨意丟放—垃圾袋裝丟放—垃圾投放至指定垃圾容器中”的漫長過程，但仍未養(yǎng)成生活垃圾分類習(xí)慣，居民的生活垃圾分類意識比較薄弱。2017年，福州市開始實施生活垃圾強(qiáng)制分類，經(jīng)過一段時間的落地實踐，生活垃圾未分類、隨意丟放的習(xí)慣仍然大量存在。居民不愿意耗費大量時間和精力去轉(zhuǎn)變生活習(xí)慣來適應(yīng)生活垃圾分類政策。

2.利益驅(qū)動不足

首先，部分居民受到“理性經(jīng)濟(jì)人”影響，認(rèn)為生活垃圾分類其產(chǎn)生的正外部效應(yīng)并不能在短時間內(nèi)實現(xiàn)，自身也無法得到相應(yīng)的回報，反之，不執(zhí)行生活垃圾分類所帶來的負(fù)外部效應(yīng)并不會對自身利益造成重大影響，因此，目標(biāo)群體更愿意將注意力放在能給自身帶來利益的政策上，如：物價、醫(yī)療、就業(yè)、住房、教育等。其次，由于各種社會信息給人們的心理暗示，人們認(rèn)為生活垃圾“有別人來管，我無需負(fù)責(zé)”，政府統(tǒng)管的環(huán)保工作模式培養(yǎng)了“政府依賴型”公眾環(huán)保觀，人們會把垃圾問題視為公共問題、技術(shù)問題，相信政府和未來的新技術(shù)能夠解決生活垃圾分類問題[13]。

(三)政策工具因素

政策工具作為連結(jié)政策目標(biāo)與政策結(jié)果的中介機(jī)制，它的有效執(zhí)行能夠最大限度上實現(xiàn)政策成本的最小化、政策成果的最優(yōu)化。生活垃圾分類治理作為城市治理的重要內(nèi)容，固然離不開特定的政策工具，政策工具創(chuàng)新對于生活垃圾分類政策執(zhí)行具有巨大的激發(fā)效應(yīng)。

1.政策工具選擇存在結(jié)構(gòu)性失衡

福州市在推行生活垃圾分類政策執(zhí)行時運用了強(qiáng)制型、經(jīng)濟(jì)型和自愿型政策工具，但政策工具選擇之間往往會表現(xiàn)出一定的偏重，導(dǎo)致政策工具選擇存在結(jié)構(gòu)性失衡。一方面，福州生活垃圾分類政策在工具選擇上主要以強(qiáng)制型政策工具為主，經(jīng)濟(jì)型和自愿型政策工具運用相對較少。另一方面，三種政策工具包含的子工具也存在結(jié)構(gòu)性失衡。其中，強(qiáng)制型政策工具的核心主體是政府及其職能部門，采取法律法規(guī)、行政處罰等手段實現(xiàn)生活垃圾分類目標(biāo)，但強(qiáng)化監(jiān)督與定期巡查工具明顯使用不足，無法保障執(zhí)行過程合法合規(guī)。經(jīng)濟(jì)型政策工具的核心主體是企業(yè)，通過財政支持和稅收優(yōu)惠來引進(jìn)社會資本，推進(jìn)生活垃圾分類產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，但使用者付費和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制使用不足，隨意投放和鄰避現(xiàn)象時有發(fā)生。自愿型政策工具的核心主體是公眾，志愿者性組織、環(huán)保組織、社區(qū)居委會等通過生活垃圾分類宣傳海報、講座、志愿活動等多種形式進(jìn)行生活垃圾分類宣傳教育和社會動員，但其規(guī)模小、力量薄弱、參與渠道單一，自愿型政策工具的作用收效甚微。

2.政策工具選擇缺少針對性

福州各級政府選擇多種政策工具來開展生活垃圾分類，雖然取得了一定的成果，但針對不同的政策目標(biāo)并未匹配到最適宜的政策工具，政策工具選擇缺少針對性。以福州市提高生活垃圾分類投放準(zhǔn)確率為例，各個社區(qū)普遍采用積分兌換、分類督導(dǎo)員監(jiān)察等手段來提高準(zhǔn)確率，但垃圾桶等基礎(chǔ)設(shè)施配套不足、監(jiān)察員人手不夠等問題突出，這導(dǎo)致只能在短期內(nèi)看到成效，無法維持效果。該政策目標(biāo)的實現(xiàn)，首要解決的是資金和人力資源投入問題，而不是將大部分資源放在激勵措施上。目前，福州市將生活垃圾分類的重點放在終端設(shè)備建設(shè)和處置技術(shù)創(chuàng)新上，政府以財政支持、服務(wù)外包等形式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，但沒有充分使用特許經(jīng)營、政企合作、稅收優(yōu)惠等政策工具吸引社會資本進(jìn)入，未能充分發(fā)揮市場在生活垃圾處理技術(shù)創(chuàng)新中的主體作用，無法有效整合技術(shù)資源，提高資源利用效率。

(四)政策環(huán)境因素

任何公共政策都是在一定的環(huán)境下形成、運行的，政策環(huán)境的多樣性、變動性、連鎖性、突發(fā)性等特征對執(zhí)行成效產(chǎn)生顯著影響[14]。政策環(huán)境是指影響政策制定和執(zhí)行的一切外部因素，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會文化環(huán)境。目前，生活垃圾分類政策執(zhí)行主要受到政策法規(guī)、市場化水平、社會文化氛圍等因素的影響。

1.生活垃圾分類政策的針對性不強(qiáng)

無論是政策的制定還是執(zhí)行，都需要有一個合理而健全的政治環(huán)境。近年來，為了切實推進(jìn)生活垃圾分類工作，福州市頒布了一系列生活垃圾分類政策，但缺少專門針對生活垃圾分類各個環(huán)節(jié)的政策法規(guī)。在生活垃圾源頭減量環(huán)節(jié)，雖然多次下發(fā)關(guān)于“禁塑令”和抵制商品過度包裝的通知，但是未能制定專門法規(guī)，白色污染仍然比較嚴(yán)重。在中端收運環(huán)節(jié)，沒有明確生活垃圾收運的行為準(zhǔn)則和設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，生活垃圾分類運輸作業(yè)規(guī)范、生活垃圾運輸車輛技術(shù)規(guī)范等都沒有制定明確的政策法規(guī)。在終端處置環(huán)節(jié)，缺乏對不同類別的垃圾進(jìn)行分類處置的專門規(guī)定。雖然福建省出臺了《福建省餐廚垃圾管理暫行辦法》等法規(guī)，但是福州市沒有針對福州局部性、階段性的特點，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口數(shù)量等要素的差異制定符合福州市特點的廚余垃圾分類處置政策，更缺少對特殊垃圾處理的專門規(guī)定，如糞便清運、死禽畜及其廢棄產(chǎn)品處置等。

2.生活垃圾分類治理的市場化程度不高

市場作為生活垃圾分類政策執(zhí)行的主要參與者，其技術(shù)創(chuàng)新能力、技術(shù)供給能力、協(xié)同推進(jìn)能力等在一定程度上影響生活垃圾分類政策執(zhí)行效果。近年來，福州市積極創(chuàng)新投融資模式，吸納市場主體積極參與到生活垃圾回收中轉(zhuǎn)與終端處置環(huán)節(jié)，但由于生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)市場化程度不高，政府對生活垃圾處理企業(yè)的政策扶持力度有限，加上市場主體對政府依賴性過強(qiáng)，很多生活垃圾回收轉(zhuǎn)運企業(yè)和終端處置企業(yè)運營成本高、收益低，經(jīng)營狀況入不敷出，市場主體的創(chuàng)新動力明顯不足。而且政府也未能構(gòu)建良好的體制與機(jī)制來引導(dǎo)市場主體共同研究與創(chuàng)新生活垃圾處理技術(shù)，導(dǎo)致生活垃圾無害化處理技術(shù)、分類智能管理系統(tǒng)進(jìn)程緩慢，技術(shù)創(chuàng)新跟不上城市發(fā)展的需要。

3.生活垃圾分類的社會文化范圍不濃厚

社會文化環(huán)境對一個社會、國家、民族的影響和制約作用是長期的、潛移默化的，它直接影響到人們對某一政策的態(tài)度和行為[15]。當(dāng)生活垃圾分類政策在制度安排和實際運行中停滯不前時，社會文化環(huán)境在一定程度上影響了政策執(zhí)行者、目標(biāo)群體對政策的接受度與認(rèn)同度。我國社會公眾對生態(tài)的情感尚未建立起來，公眾無法自覺地踐行生態(tài)行為。雖然我國的環(huán)保教育提升了社會公眾的生態(tài)意識，但仍未養(yǎng)成積極主動保護(hù)生態(tài)環(huán)境的習(xí)慣。在環(huán)境污染、生態(tài)破壞已經(jīng)影響到人類居住環(huán)境的時候，社會公眾仍然認(rèn)為自己在環(huán)境保護(hù)過程中不太重要，把環(huán)境保護(hù)僅僅看作國家、政府的事情，而不是自己的責(zé)任和義務(wù)[16]。在這樣的社會文化氛圍影響下無法調(diào)動公眾積極參與生活垃圾分類。

五、城市生活垃圾分類的政策執(zhí)行策略

(一)提升政策執(zhí)行主體的執(zhí)行力

生活垃圾分類政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)涉及市城管委、市環(huán)保局、市教育局等多個政府部門，各個政府部門內(nèi)部也存在具體的職能劃分。雖然職能分化有利于權(quán)責(zé)分工，但部門數(shù)量與部門協(xié)調(diào)的難度成正比，使生活垃圾分類治理的協(xié)調(diào)成本增加[17]。首先，注重橫向部門之間的合作與縱向部門之間的溝通，形成良性互動的格局。生活垃圾分類作為一個全鏈條的治理過程，要用整體性的思維來考慮執(zhí)行問題，通過完善聯(lián)席會議制度、建立科學(xué)合理的考評體系、實現(xiàn)扁平化管理等方式打造部門之間協(xié)作溝通的交流平臺，形成“城市環(huán)境利益共同體”。其次，建立學(xué)習(xí)型政策執(zhí)行組織。各級政府應(yīng)當(dāng)定期或者不定期地開展各種必備技能的教育培訓(xùn)，尤其是政策理解與認(rèn)知能力、生活垃圾分類相關(guān)的專業(yè)知識、人際溝通能力以及治理過程中所需的各種技術(shù)手段等方面的再培訓(xùn)，但不同層級的政策執(zhí)行者所要求的能力與素質(zhì)不同，要根據(jù)職級差別開展針對性的教育培訓(xùn)。同時，對于政策執(zhí)行人員的執(zhí)行能力予以動態(tài)化的監(jiān)督評估，將考核結(jié)果與績效和晉升相掛鉤，完善追責(zé)機(jī)制。

(二)提高政策目標(biāo)群體的政策參與度

政策目標(biāo)群體回應(yīng)的主動性是政策有效執(zhí)行的重要前提，也是達(dá)成生活垃圾分類治理目標(biāo)的關(guān)鍵要素，因而政府需要通過采取有效措施喚起和提升公眾的環(huán)保意識，才能帶動整個城市環(huán)境保護(hù)理念形成和行為模式的轉(zhuǎn)變。首先，發(fā)揮社區(qū)、社會組織等在生活垃圾分類宣傳教育、激勵引導(dǎo)等方面的重要作用。除了通過宣傳板、志愿活動以及入戶宣傳等方式，還可以發(fā)揮“家校社協(xié)同”作用，聯(lián)系環(huán)保組織、學(xué)校開展生活垃圾分類宣傳教育。其次，將垃圾分類教育貫穿于學(xué)校教育。通過演講比賽、征文、文藝演出等引導(dǎo)性形式，組織環(huán)保公益活動等自發(fā)性形式，逐步引導(dǎo)學(xué)生提高生活垃圾分類意識。最后，借助正向激勵和負(fù)向激勵的適時配合促使居民從原來的被動分類轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃诸?。社區(qū)通過獎勵、表揚、榜樣等誘導(dǎo)性激勵，激發(fā)居民的參與熱情。同時，對居民垃圾分類行為進(jìn)行檢查、監(jiān)督、懲罰，迫使轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)生活習(xí)慣來迎合公共規(guī)則需求。

(三)完善生活垃圾分類政策工具的優(yōu)化組合

生活垃圾分類治理作為一項綜合性的復(fù)雜項目，是在政府、企業(yè)、社會等多元主體參與下的環(huán)境整治行為，因此，政府干預(yù)如何奏效并非都是依靠強(qiáng)制型的行政立法、處罰等工具，需要稅收優(yōu)惠、宣傳教育、激勵指導(dǎo)等經(jīng)濟(jì)型、自愿型工具配合。首先，提高強(qiáng)制型政策工具的執(zhí)法力度，運用法律法規(guī)、直接供給、行政處罰等方式實現(xiàn)生活垃圾分類目標(biāo)。政府還需要通過賦予區(qū)縣等基層政府在生活垃圾治理中更多的權(quán)利和資源，提高治理過程的靈活性和有效性。其次，豐富經(jīng)濟(jì)型政策工具的使用手段。通過建立生活垃圾分類治理專項資金，完善生活垃圾的設(shè)施配備；建立生活垃圾梯度收費制度，改變單一的物業(yè)收費；完善生活垃圾處理企業(yè)的稅收優(yōu)惠，激發(fā)企業(yè)參與生活垃圾分類的動力。再次，創(chuàng)新和拓展自愿型政策工具的使用方式和深度。建立和完善與公眾溝通對話的各種機(jī)制，利用傳統(tǒng)行政模式和互聯(lián)網(wǎng)新型模式來確保公民參與渠道的多樣化。最后，政府發(fā)揮強(qiáng)制型政策工具在主導(dǎo)支撐、經(jīng)濟(jì)型政策工具在重點突破以及自愿型政策工具在協(xié)調(diào)促進(jìn)方面的作用。在推進(jìn)生活垃圾分類政策執(zhí)行過程中，根據(jù)政策問題、政策目標(biāo)、政策對象的不同采取不同的政策工具組合。

(四)改善生活垃圾分類政策執(zhí)行的環(huán)境

從執(zhí)行動力分析，政策有效執(zhí)行一方面來源于內(nèi)生壓力的驅(qū)動，另一方面來源于外部環(huán)境的驅(qū)使。如果一開始的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等客觀環(huán)境因素在組合配置上就存在明顯的排斥反應(yīng)，那么無論政策執(zhí)行主體受到多強(qiáng)的動力驅(qū)動也無法阻止政策無效和失真現(xiàn)象的發(fā)生[18]。

首先，完善生活垃圾分類政策內(nèi)容與配套措施。生活垃圾分類政策內(nèi)容必須要涵蓋生活垃圾源頭減量、前端分類投放標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則、中端收運體系和收集運輸優(yōu)化、終端分類處置設(shè)施建設(shè)與運營、收費計價支付、生態(tài)補(bǔ)償落實等各個方面。

其次，創(chuàng)造良好的生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。政府需要給予必要的創(chuàng)新經(jīng)費支持，發(fā)揮企業(yè)在生活垃圾填埋、焚燒及綜合處理技術(shù)中的作用，激發(fā)企業(yè)在生活垃圾處理技術(shù)創(chuàng)新方面的內(nèi)在動力。

最后，配套生活垃圾分類政策所需的基礎(chǔ)設(shè)施。政府需要根據(jù)社區(qū)、學(xué)校、單位等不同場所產(chǎn)生的生活垃圾產(chǎn)量、生活垃圾性質(zhì)等情況配套相應(yīng)的垃圾桶、垃圾亭、垃圾中轉(zhuǎn)站、收運車輛。在終端處置設(shè)施建設(shè)方面，將建設(shè)重點放在焚燒廠以及綜合處理廠等設(shè)施上。