國有土地上房屋拆遷征收行政程序變遷探析

摘要：國有土地上房屋拆遷征收實施三十余年，有《城市房屋拆遷管理條例》等三部行政法規對拆遷征收程序作出規定。從公共利益、房屋拆遷征收法定程序、拆遷征收主體、拆遷征收期限、救濟權利告知、確定拆遷征收范圍后通知重點、調查登記等七個方面分析這三部行政法規的變遷，可以看出：一方面行政機關逐步成為征收主體等，向著拆遷征收程序規范化、被征收人逐步參與的方向變遷;一方面公共利益界定模糊和建設項目不涉及等，向著行政機關更容易作出房屋拆遷征收決定的方向變遷。

關鍵詞：房屋拆遷;房屋征收;行政程序;變遷

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）09-0072-04

1991年3月22日國務院以行政法規的形式發布《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱78號令），標志著我國城市國有土地上房屋拆遷從法律規范層面納入法治化的軌道。在此期間，我國經濟社會經歷了飛速的發展，取得了令人矚目的成就，城市的面貌發生了翻天覆地變化。78號令在拆遷城市房屋中發揮了巨大的作用，其本身也經歷了兩次大的修改，即2001年11月1日施行的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱305號令）和2011年1月21日頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》）。行政程序是行政機關作出行政行為時所應當遵循的步驟、方式、時空等要素構成的一個連續過程[1]。三部行政法規都規定了作出拆遷征收行政行為需要滿足的條件，也就是作出拆遷征收行政行為的程序規定。本文研究作出拆遷征收行為的法定程序規定，所謂法定程序是法律、法規和行政規章規定的行政程序，若行政程序不與法律、法規和規章發生沖突，一般也認為屬于法定程序。

一、78號令和305號令規定的拆遷程序

78號令首次規定拆遷國有土地上房屋的法定程序，第八條第一款規定“任何單位或者個人需要拆遷房屋，必須持國家規定的批準文件、拆遷計劃和拆遷方案，向縣級以上人民政府房屋拆遷主管部門提出拆遷申請，經批準并發給房屋拆遷許可證后，方可拆遷。”第十一條規定拆遷范圍并暫停辦理相關手續也屬于取得房屋拆遷許可證的法定條件。取得房屋拆遷許可證需要滿足的3個法定條件：（1）國家規定的批準文件;（2）拆遷人單方制定的拆遷計劃;（3）拆遷人單方制定的拆遷方案。拆遷主體，即拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的任何建設項目的建設業主單位或者個人，既包含行政機關，也包含公司法人或公民等。批準并發放房屋拆遷許可證的機關是縣級以上人民政府規定的房屋拆遷主管部門。

305號令第七條規定“申請領取房屋拆遷許可證的，應當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料：（1）建設項目批準文件;（2）建設用地規劃許可證;（3）國有土地使用權批準文件;（4）拆遷計劃和拆遷方案;（5）辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應當自收到申請之日起30日內，對申請事項進行審查;經審查，對符合條件的，頒發房屋拆遷許可證。”這項條款規定了取得房屋拆遷許可證需要具備的法定條件和審批程序。第十二條規定了拆遷范圍并暫停辦理相關手續及規定暫停期限也屬于取得房屋拆遷許可證的法定程序。第九條第二款規定了延長拆遷許可證期限需要滿足的條件，即“拆遷人應當在拆遷期限屆滿15日前，向房屋拆遷管理部門提出延期拆遷申請;房屋拆遷管理部門應當自收到延期拆遷申請之日起10日內給予答復。”第二十條規定了專款專用的要求。也有學者認為，房屋拆遷許可程序是：準備相應的文件材料—確定拆遷計劃和方案—主管部門30日內審查—獲得拆遷許可證—發布拆遷公告[2]。

二、《征補條例》規定的征收程序

基于“城市房屋拆遷涉及地區廣泛，人數眾多，集體訴訟和群體上訪多，釘子戶現象不斷出現，拆遷自焚事件將城市房屋拆遷制度推到風口浪尖，城市房屋拆遷制度到了不改不行的時候。”[3]《征補條例》第二章規定了作出房屋征收決定的法定條件：一是公共利益的需要，在第八條以列舉加兜底的形式規定了公共利益的種類和范圍，為了更好落實從宏觀上控制建設項目的公共利益屬性，第九條規定了“四規劃一計劃”①。二是暫停辦理擴建及改變用途等相關手續。三是入戶調查及公布調查結果。四是制定房屋征收補償方案：首先房屋征收部門擬定征收補償方案報市縣級政府;其次市縣級政府組織有關部門對征收補償方案進行論證并公布，征求公眾意見，其期限不得少于30日;最后市縣政府將征求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公布。五是房屋征收部門或者房屋征收實施單位進行社會穩定風險評估。六是涉及被征收人數量較多的，應當經政府常務會議討論決定。七是征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。滿足上述條件后作出房屋征收決定才是合法的，同時規定了將房屋征收決定及時公告并告知享有對房屋征收決定的行政復議、行政訴訟等權利。也有學者認為，房屋征收決定的正當程序是：建設單位申請—規劃審批（保障性安居工程、舊城區改建納入國民經濟和社會發展計劃）—暫停辦理擴建及改變用途等相關手續—入戶調查及公布調查結果—房屋征收部門擬定征收補償方案并報政府—政府組織有關部門論證并公布補償安置方案—征求公眾意見及公布征求意見情況和修改情況—進行社會穩定風險評估—征收補償費用足額到位—作出房屋征收決定并公告[4]。

三、房屋拆遷征收法定程序變遷

從1991年的78號令至今，拆遷征收程序的規定發生了許多變化。

（一）公共利益從無到有的變遷

78號令和305號令都沒有出現“公共利益”的文字規定，《征補條例》出現了“公共利益”的規定，從列舉和兜底等方面對公共利益的范圍作出規定，是一個巨大的進步。78號令規定“因城市建設需要”屬于公共利益的一種表達方式，只是其范圍廣泛，類似于一個“黑洞”，幾乎所有的建設項目都可以包含于城市建設需要的范疇內;305號令僅在第三條增加沒有具體內容的“有利于生態環境改善、保護文物古跡”，實際上沒有限制范圍;《征補條例》在第二條規定“為了公共利益的需要”，同時又在第八條規定公共利益的范圍，立法本意是限制征收的范圍，但由于公共利益的內涵與外延存在模糊地帶，在實踐中又通過行政決定等形式擴張征收范圍，故也沒有起到應有的作用，但規定公共利益總歸是一個進步，具體的限制征收范圍目的的落實可能是一個長期的過程。

（二）作出拆遷征收的法定程序逐步規范

在前置性條件中，78號令中要求“符合城市規劃和有利于舊城區改建”;305號令中除了78號令的要求外，增加了“生態環境改善，保護文物古跡”的要求，以上是公共利益的實際判斷標準[5];《征補條例》明確規定符合“四規劃一計劃”的要求，同時又針對“四規劃”的制定過程提出了廣泛征求意見和科學論證的要求。通過上述規定的變遷可以看出，對前置性的規范要求逐漸增多。需要說明的是，由于國民經濟和社會發展年度計劃需要經過市縣級人民代表大會審議通過，可以表示屬于當地社會對建設項目的公共利益屬性的認可批準。

在作出拆遷征收的條件中，78號令僅規定需要具備“國家規定的批準文件、拆遷計劃和拆遷方案”三個條件;在305號令中規定“建設項目批準文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權批準文件、拆遷計劃和拆遷方案、辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明”等五個條件;在《征補條例》中規定需滿足征收補償方案制定、社會穩定風險評估、政府常務會議討論決定和補償費用規定等四個方面條件。通過上述變化可以看到，涉及特定建設項目的相關條件規定從一個總括的規定到涉及項目批準文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權等多項規定，再到沒有涉及建設項目規定的變化過程，顯示出建設項目與拆遷征收的關系變化，即從建設項目是作出拆遷的部分前提條件到與作出征收決定沒有直接相關關系的變化。但是也存在一個變遷，即更容易作出房屋征收決定，因為評價一個建設項目是否屬于公共利益的建設項目，通過建設項目的立項批復文件、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建設項目選址意見書和國有土地使用權等手續可以明確具體建設項目，從而更容易對是否屬于公共利益的建設項目作出判斷，刪除建設項目的規定為更大規模的商業發開和建設鋪平道路，政府決定是否作出拆遷征收的裁量權無限擴大，導致公共利益的限制沒有任何實質性意義，也是很多被征收人詬病自己房屋被征收不是基于公共利益建設項目而是為了非公共利益。被征收人作為一方主體開始出現在征收過程中，在征收補償方案公布征求意見程序中以提意見的形式參與征收補償方案的制定，在社會穩定風險評估程序中以被評估人的身份參與社會穩定風險評估的制定，這是一個巨大的進步，標志著涉及被征收人重大利益關切的行政決定的作出，開始從封閉走向以行政機關為主導，行政相對人為參與方的開放過程。當然，從規范規定參與到真正落地有一個曲折的過程，被征收人當前的參與是以形式性的居多，相信不遠的將來，實質性的參與將會實現。社會穩定風險評估的出現是針對拆遷征收過程中發生的社會群體性事件和出現個別人員死亡事件的回應，也體現出法律變化的規律。征收補償費用在78號令中沒有要求，在305號令中要求銀行出具資金證明和專用，在《征補條例》中要求足額到位、專戶存儲和專款專用，這是對于以前出現的補償款挪用、補償推諉、補償拖欠的回應，也是為了落實先補償后搬遷的法律規定，從而更好地保護被征收人的權益。

（三）拆遷征收主體的變化

在78號令中，拆遷人首先是取得房屋拆遷許可證的建設單位或者個人，是建設項目的業主單位企業法人或者個人，也就是民事主體負責具體實施拆遷;其次規定可以委托具備條件的其他民事主體實施拆遷;最后規定可以由當地人民政府組織統一拆遷，即政府拆遷。拆遷人較為多元，不僅包括建設項目業主單位、個人，被委托的拆遷單位和政府，還包括被拆遷人、被拆除房屋及其附屬物的所有權人和被拆除房屋及其附屬物的使用人。

在305號令中拆遷人是取得房屋拆遷許可證的單位，可以委托具備條件的其他主體，需要簽訂書面拆遷委托合同，在簽訂合同15日內向房屋拆遷管理部門備案，同時又規定被委托的拆遷單位不能轉委托，即拆遷人是民事法人單位。

在《征補條例》中，征收主體是市、縣級人民政府，房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作，房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位承擔具體工作，但是規定其不得以營利為目的。

拆遷征收主體從以民事主體為主變更為行政機關，被拆遷（征收）人由房屋所有權人和使用人變更為房屋所有權人。拆遷征收主體的規定變化，是在實踐過程中由于拆遷進度與建設單位的經濟利益直接相關，是對民事主體實施拆遷時發生的侵犯被拆遷征收人權益事件的反饋，屬于法律規定的進步。

（四）房屋拆遷征收期限的變化

在78號令中，僅規定拆遷期限，沒有涉及拆遷許可證期限延期的規定，只是規定不得超越拆遷期限。在305號令中，對拆遷許可證的期限及其是否延期做出了相關規定。在《征補條例》中則不涉及房屋征收決定效力期限的問題，房屋征收決定一直有效，除非作出機關自行撤銷或者被法院撤銷。從只規定拆遷期限到既規定拆遷期限又規定延長拆遷期限的問題，再到沒有期限規定的房屋征收決定的變遷，有利于行政機關的拆遷征收管理工作，有利于保持拆遷征收行為的有效性，也有利于拆遷人或者征收部門的拆遷征收工作的連續性，該規定是逐漸向有利于行政機關一方變化。

（五）房屋拆遷征收救濟權利告知變化

78號令和305號令沒有告知被拆遷人對房屋拆遷許可證享有申請行政復議或者提起行政訴訟的權利，在《征補條例》中明確告知對房屋征收決定享有行政復議、行政訴訟的權利。沒有告知，被拆遷人也享有對房屋拆遷許可證申請行政復議或提起行政訴訟的權利，告知則更體現出對被征收人的主體地位的承認和尊重。

（六）房屋拆遷征收范圍確定后通知重點的變化

在78號令中，暫定辦理向拆遷范圍內遷入戶口和戶口分戶，特殊情況經批準后可進行。在305號令中，禁止新建、改擴建房屋，禁止改變房屋土地用途，禁止租賃房屋，并將上述事項通知有關部門暫停辦理相關手續同時規定暫停期限。在《征補條例》中，增加了一個原則性的不得增加補償費用的行為的規定，同時明確違反規定實施不予補償。從上述變化可以看出補償對象發生的變化，重點從人口戶口的安置補償到房屋土地的補償，體現出我國城鎮住房制度改革的影響，即住房實物分配體制基本被住房貨幣化分配體制所取代，也是對實踐中對一些人利用戶口因素謀取不當利益的回應[6]。同時，禁止范圍更加合理化，只要是不增加補償的任何行為都是允許的，也是規范防止拆遷征收權的濫用以減少對被拆遷征收人權益的影響的體現，但是該條的規范意義大于實踐意義，在實踐中往往數年之前確定征收范圍，政府通過各種形式通知相關機關暫停辦理房屋及經營相關手續以達到減少補償的目的，該部分規定名義是規范拆遷補償，實際上是為證成行政機關限制的合法性，明顯向著有利于行政機關一方變遷，該部分規定如何改變和落實也是下一步應該努力的方向。

（七）調查登記的規定

在78號令和305號令中都沒有規定調查登記程序，在《征補條例》中第十五條規定調查登記并將調查結果公布的程序。調查登記是確定征收補償費用、編制房屋征收補償方案的前提條件，以前沒有規定也有調查登記的過程，現在以法律規定的形式固定下來，有助于征收補償費用的確定，也有助于征收補償的公平性公開性。

四、結語

城市國有土地上房屋拆遷征收立法已有三十余年，其對經濟社會的發展發揮了重大的作用，在這期間我國城市面貌發生翻天覆地的變化，拆遷征收的實踐推動著拆遷征收立法的修改，隨著經濟社會的發展，拆遷征收程序逐漸完備。然而，三十余年的拆遷征收程序的修改呈現出兩種截然不同的變遷：一種是行政機關成為征收主體，征收程序規定的逐步規范化和被征收人作為一方逐漸參與征收過程等積極的方面，即房屋征收程序向著規范化和被征收人參與制度化的方向變遷;另一種是房屋征收決定作出不涉及征收后建設項目的相關資料信息，使公共利益的需要更難以落實，使政府更容易作出房屋征收決定，更容易決定開始實施征收工作，更容易征收被征收人的房屋，即房屋征收程序向著行政機關更容易作出的方向變遷，導致現實中房屋征收后用于建設商業中心、商場等現象層出不窮，引發對公共利益征收目的的質疑和擔心。如何在征收逐步規范的情況下也確保公共利益的實現是下一步應該考慮的方向。

注釋：

①“四規劃一計劃”：國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，國民經濟和社會發展年度計劃。

參考文獻：

[1]章劍生.現代行政法總論[M].北京：法律出版社，2014：229.

[2]趙成忠，朱麗莎.我國城市房屋拆遷行政程序研究[J].當代經濟，2012（5）.

[3]應松年.城市房屋拆遷制度的改革與完善[J].行政管理改革，2010（9）.

[4]王碧野，周雯.國有土地上房屋征收決定的正當程序和事實要件[J].人民司法，2012（10）.

[5]劇宇宏.城市房屋拆遷中程序正當性分析[J].社會科學家，2009（8）.

[6]就《城市房屋拆遷管理條例》修改情況國務院法制辦建設部負責人答記者問[J].新華每日電訊，2001（6）.

作者簡介：王龍（1985—），男，漢族，山東成武人，單位為北京市盛廷律師事務所，研究方向為法律。

（責任編輯：王寶林）