營商環境優化的信賴利益保護

摘要：信賴利益保護原則最初是為了解決行政機關是否可以隨意撤銷行政行為的問題，從而保障行政相對人的合法權益。信賴利益保護原則是創建法治化營商環境的必然選擇，不僅可以保障行政相對人的合法權益，同時也是法治政府的重要指標。將信賴利益保護原則的相關理論與我國國情相結合，保障行政主體和行政相對人雙方利益，有利于行政相對人穩定預期、提振信心，激發招商引資的活力，促進經濟發展。在優化營商環境時要遵循信賴保護原則，正確、合理地進行利益衡量，以充分地發揮其司法作用。

關鍵詞：行政相對人;信賴利益;誠信政府;公共利益;營商環境

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）09-0085-04

發展與完善信賴利益保護原則是推進法治建設以及優化營商環境的必然要求。信賴利益保護原則體現著實質的法治觀，是法治社會發展的必然趨勢，同時也是社會發展進步的重要標志。“有權利，則必有救濟”，司法是社會正義的最后一道守護欄，其重要性不言而喻。在優化營商環境的過程中，一些地方政府會給予優惠條件以吸引外地企業投資，政府應當及時落實自己的行政承諾;如無正當理由或因行政不作為對作出的承諾不及時履行或不履行，將會影響政府形象，并在一定程度上損害政府的公信力。但在司法實踐中，在行政許可以外的領域，法官對行政相對人的信賴利益受損是沒有規范依據可循的，因為法院對信賴利益的認定缺乏統一的標準。本文現就營商環境優化的信賴利益保護作一探討。

一、行政法的信賴利益保護原則的基本理論

在行政法領域，信賴是連接行政機關與行政相對人的一個紐帶。為達到優化營商環境這一目的，應該分析信賴利益保護原則的理論依據和現實依據，總結完善措施，在實踐中應用好該原則。

（一）信賴利益保護原則的涵義

行政法的信賴利益保護原則最早出現于德國，1976年信賴利益保護原則作為行政法的基本原則之一被明文規定于《聯邦行政程序法》中。二十世紀八十年代之后，信賴利益保護原則被大陸法系國家引入推廣。行政法的信賴利益保護原則并沒有明確的定義，我國的學者對于它的涵義未達成統一意見。我們認為其可作如下解釋：如果行政主體不得不對行政行為作出變更，則應當有相對應的程序來保障行政相對人的利益，此時的利益應當包括現有損失和可期待利益。

（二）信賴利益保護原則的理論依據

1.法安定性說

立法工作堅持科學立法、民主立法，其目的是增強法律法規的及時性、系統性、針對性和有效性，這充分體現了法安定性。法的安定性是法治國家管理國家事務的內在要求和基本屬性。法律本身具備安定狀態，這種安定性表現在權利義務規范中以及法律秩序層面。法律作為調整社會關系的規范，為人們的行為提供指引，必然需要其具有穩定性的特征，只有這樣才能有效管理國家社會事務。法律需要明確規定各法律關系主體的權利、義務，法安定性在具體行政行為中表現為行政主體以及行政相對人都要受其約束和限制。行政行為具備的信賴基礎特征，使得行政相對人可以對自己以后的行為產生預見，這便是對信賴相對人利益的保護。

2.基本權利保障說

憲法對于保障基本權利進行了規定，其目的是為了公民的基本權利不受國家公權力機關的侵害，保障公民的人身權、財產權、基本政治權利不受侵犯，保證公民的經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，增強人民群眾的獲得感和安全感。

基本權利保障說根據權利的性質不同可分為財產權說和自由權說兩種。財產權說是指憲法保障公民的基本權利，國家機關的行政行為使得公民基本權利的受到侵害，要對公民進行補償或者賠償。自由權說認為，憲法保護的公民自由權包括對人們一旦遭到國家機關違法侵害時所要保護的權利，也包括為人們提供在社會中自由活動的領域。

3.誠實信用原則說

誠實信用原則使行政主體給予行政相對人恪守承諾。雖然誠實信用原則具有強烈道德色彩和較高的抽象性，單純地將私法中的誠實信用原則作為信賴保護原則的理論依據可能無法得到恰合的解釋。學界對于誠實信用原則作為理論依據持兩種觀點：“肯定說”認為，誠實信用原則作為一般法律原則，其適用范圍可以應用于規范私人之間的關系和國家機關的行政行為。而且從用語上分析“信用”和“信賴”的詞意接近，容易理解。“否定說”認為，誠實信用原則具有強烈的道德色彩，要求行為人正直與忠誠，但行政法未考量這兩個要素，信賴保護原則所涉及的是行政行為變更或撤銷破壞了行政相對人基于先前行政行為所導致的損失及在此基礎上相對人預期利益的損失。

（三）信賴利益與行政優益權的沖突與平衡

行政優益權是國家為保障行政機關高效實現行政管理目標，由法律法規賦予其履行職務所享有的優益條件。為了限制行政機關濫用優益權，法律規定其行使必須基于對公共利益或公共秩序的考量。信賴利益與行政優益權之間的沖突其實就是“公共利益”與個人的“信賴利益”之間何者更值得被保護。因此，需要行政機關及司法機關在行使自由裁量權的同時對“公共利益”有更準確的判斷標準。最高人民法院認為，在履行行政協議的過程中，行政機關可以根據實現公共服務目標的需要單方變更、解除協議。但承認公共利益優先并不否認個人利益的存在及實現，也就是說行政優益權并不排除相對方的合法權益。

二、信賴利益保護原則在優化營商環境的適用問題

目前在立法上，我國對于行政信賴利益保護原則的適用范圍僅限于部分授益性行政行為。在實踐方面，法院雖然加強了對行政信賴利益的保護，但保護的范圍基本局限于行政許可變動案件中，存在對于信賴利益保護的認定標準和補償范圍仍較為模糊等問題。

（一）適用范圍有限

立法行為作為行政活動中穩定性最高的一種活動，行政相對人因行政行為所產生的后果具有可預見性。在立法方面，我國只是在《行政許可法》中對于信賴利益保護原則進行了規定，無法明確行政法其他領域具體的適用范圍，這是因為我國對于行政法上的信賴利益保護原則的引入時間較晚，以致該領域立法不夠完善。

我國作為成文法國家，司法機關均以成文法作為裁判的根據。當前，信賴利益保護原則在我國的立法層級不高，適用范圍有限，且最高人民法院的相關指導性案例涉及信賴利益保護問題時，對其闡述也是寥寥數筆。因為缺少關于適用信賴利益保護原則的法律法規，因此法院在判決中不能由此作為判決理由。

（二）認定標準不統一

不同層級的司法機關對信賴利益保護原則的理解不一致，因而信賴利益的認定標準不統一，實踐中影響信賴利益的公共利益也沒有統一的認定標準。行政主體撤銷或者變更先前的行政行為，很大原因是因為公共利益的需要。雖然中國特色社會主義法治是生發于我國改革開放和社會主義現代化建設的具體實踐，但由于歷史原因以及原有的計劃經濟體制等因素的影響，公共利益優先的理念在執法中一直具有影響力。

實踐中發現，對公共利益的認定是基于行政機關的自由裁量，這就存在濫用行政權力的可能。在良好的營商環境中，行政相對人基于對行政主體的信任會投入大量的人力和財力，促進當地經濟的發展。法治是最好的營商環境，也是營商環境優化的前提和保障。公共利益所保護的是所有成員的利益與信賴利益保護的行政相對人的利益并不是絕對對立的。

（三）補償范圍不明確

行政補償是由于行政主體的合法行為造成了相對人權益損失。確立信賴利益損害賠償制度，其基本要求是對信賴者已受到侵害的信賴利益提供適當救濟。行政補償標準是補償義務主體據以確定補償數額和幅度的依據。行政補償的范圍決定了受損害的私人請求權的范圍，決定了私人的合法權利最終能否得到救濟。我國的行政補償制度分散在相關法律、法規和規章之中，但可操作性不強，原因是沒有相對固定的標準與流程。這就有可能造成行政機關濫用職權而未給予行政相對人應有的行政補償或著給予行政相對人過多的補償。我國現行立法大多是采用“合理”“適當”等詞語，這些前綴詞語的模糊性與抽象性導致補償義務主體存在濫用裁量權的可能。如果規定的補償標準雖明確但較低，利益受損人還是不能維護自己的合法權益。

三、信賴利益保護原則在優化營商環境中的適用對策

信賴利益保護原則的確立與構建，彰顯著正義、自由、效率等法的價值。對于優化營商環境中適用信賴利益保護原則，在界定信賴利益的適用范圍、標準和完善補償救濟制度時，也要強化各級政府的法治觀念和誠信意識，營造公平有序的市場環境，為企業的發展提供沃土。

（一）明確界定標準

保護好人民正當合理的信賴，是政府公信力的重要基石。立法機關通過立法的方式將信賴利益保護原則在行政法中予以明確，基于實踐擴大其適用范圍，使得司法實務中這類案件的裁判有法可依，確保實體公正和程序公正。明確信賴利益的界定標準，有利于穩定企業家、投資人的預期，保障他們安心干事創業。同時，要對公共利益這一概念進行明確界定，以解決司法審判中的概念模糊問題。

雖然我國不是判例法國家，但最高人民法院在解讀關于營商環境中涉及信賴利益保護的具體案例，通過制定量刑指導意見和量刑程序意見，達到統一量刑標準，在一定程度上對我國各級人民法院對于信賴利益保護原則的適用起到積極作用。法官雖有自由裁量權，但對于指導性案例中所強調的規范價值和審判思路應熟記于心，而不是在實踐中忽略其存在價值。

（二）完善補償制度

有損害就應有救濟，在追求公共利益的同時，應當維護相對人的合法利益。在優化營商環境、信賴利益保護的原則下，應完善補償程序和補償標準，補償應包括行政相對人的既得和長遠利益，妥善確定補償額度。

一是在補償形式上，行政信賴利益補償的形式應多元化。在營商環境糾紛案件中，行政相對人的信賴利益將會出現各種各樣受損的情況，假如采用統一的方式，雖然行政機關較為省事，但事實上難以滿足行政相對人的現實需求。例如，在有限自然資源開發利用的方面，若該許可變更或撤銷，行政相對人的既得和長遠利益都會有明顯受損，此時優先對其進行其他開發的方式補償或許更能被行政相對人接受。

二是在補償標準上，對于行政相對人的補償標準需要進一步明確。實踐中對于行政相對人的補償大多是按照較低標準進行的，應在立法中明確補償的最低標準和最高標準，在保障法官自由裁量權的同時實現補償規范化，而且補償的標準應當以行政相對人的實際損失為基準，這樣才能有效避免權力的濫用，使得行政主體的行政行為有法可依，切實保障公民的合法權益。

（三）加強誠信政府建設

政府處在國民經濟的總樞紐地位，作用于社會生活的各領域。在市場經濟中，政府失信的危害遠比我們想象的更大。企業的發展好壞與政府誠信有著密切關系，只有政府誠信才能打造良好的營商環境。無論是我國傳統關于誠信的思想，還是基于社會契約理論、人民主權理論等西方法治思想，都要求政府誠信。總之，政務誠信是社會信用體系的核心，是法治政府、法治社會、法治國家建設的基本要求，同時也是政府公信力的來源。

如果行政相對人認為自己行為符合法律要求，政府允諾不兌現以及行政不作為、亂作為會造成營商環境的破壞，這不僅打擊企業的積極性，甚至會影響社會生產力的發展。強化各級政府的誠信意識，并將其始終貫穿于優化營商環境之中，應加強對行政執法人員的教育與培養，努力打造講誠信、講效率的隊伍。將政府誠信建設擺在首要位置，通過政府誠信帶動企業誠信，努力打造營公平有序的市場環境。信賴利益原則的有效實施，會越來越有利于規范政府的行為，建立良好的信譽必然會提升其公信力。

四、結語

對行政相對人的信賴利益提供司法保護，不僅有利于保護公民的合法利益，也有利于促進行政機關依法行政，從而打造良好的營商環境。信賴利益保護原則應立足于中國國情，與我國傳統的誠信理念相結合。信賴利益保護原則成為行政法的一項基本原則并在執法與司法實踐中發揮作用，需要立法、執法和司法機關相互配合，對公民、法人及其他組織合法權益進行有力保障。

信賴保護原則能夠對行政機關的行為進行約束，從而使行政相對人保持對行政機關行為的信賴。信賴保護原則在優化營商環境中尤為重要，完善并優化營商環境，應充分發揮政府的積極作用，增強外來投資商及本地企業家的信心，同時，地方政府在招商過程中，應以信賴利益保護原則為基礎，建立與完善救濟補償的標準和程序，以保障行政相對人的信賴利益。

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作者簡介：馬雪妍（1998—），女，漢族，遼寧東港人，單位為大連海洋大學海洋法律與人文學院，研究方向為行政法學與行政訴訟法學。

（責任編輯：王寶林）