1990—2020年我國國家與專業之間關系的演變：以老年人照顧社會工作為例

楊薇 陳文華 鄭廣懷

摘要：國家與社會工作專業之間的關系問題一直是學術界和實務界探討的基本問題。文章聚焦我國老年人照顧領域的社會工作，從“嵌入”視角嘗試回顧和反思我國國家與社會工作專業之間關系的演變。研究發現，過去30年（1990—2020年），老年人照顧社會工作經歷了“游離于國家之外”“理論耦合但實踐脫嵌”“國家與專業互相嵌入”的演變歷程。老年人照顧社會工作的合法性獲得和服務空間嵌入均是從“國家/政府難以解決當前社會問題”的縫隙中獲得而來。因此，自主回應老齡化社會需求和有效解決老年人照顧問題是老年人照顧社會工作得以生存和發展的基礎。

關鍵詞：嵌入;實踐脫嵌;反向嵌入;老年人照顧;社會工作

中圖分類號： C916 ???????文獻標識碼： A ???????文章編號：2096–7640（2022）02-0035-08

一、問題提出

20世紀80年代中后期，中國的專業社會工作開始恢復重建，至今已經歷30多年的發展。在中國社會工作發展過程中，國家與社會工作專業之間的關系問題一直是學術界和實務界探討的基本問題。當我們談論國家與專業的關系問題時，實際上是在討論和反思中國社會工作如何生存和發展的問題。因此，梳理和理解過去三十年來專業社會工作和國家的關系將有助于對中國社會工作發展路徑進行理論探索。與此同時，過去30年伴隨著中國的經濟社會轉型和家庭領域的急劇變遷，老年人照顧得到政府和社會的廣泛關注。老年人福利的傳遞本身是國家職能和社會治理的重要組成部分，而社會工作專業作為制度行動者在推進老年人福利中扮演重要角色。鑒于此，本文基于老年人照顧領域社會工作，回顧和反思過去30年（1990—2020年）國家與社會工作專業之間關系的演變。

通過文獻回顧可以將關于國家與社會工作專業關系總結為三種理論視角。第一種是“專業嵌入國家”。該視角認為，社會工作專業發展是一個政府主導下的社會工作主動嵌入過程，即通過國家讓渡空間，社會工作專業獲得一定程度的自主發展，在實踐中拓展進一步的空間，主要通過依附性獲得發展機會。[1]不同學者從專業社會工作發展的不同層面來論述專業嵌入國家的方式。比如，熊躍根聚焦于社會工作專業教育，提出高等院校在推進社會工作專業化的過程中，行動者通過“體制嵌入”的方式來強化專業效果。[2]王思斌和阮曾媛琪則在社會建設大背景下，從總體上分析專業社會工作進入我國的社會服務領域，存在制度體系層面、項目層面和服務行動層面三種嵌入關系。[3]周沛聚焦在社會工作實務領域的嵌入性，提出如何把社會工作和特定領域（比如企業社會工作、殘疾人社會工作）的核心工作有機結合，繼而圍繞核心工作展開專業社會工作服務。[4]總之，在“專業嵌入國家”視角下，盡管社會工作專業相對于國家而言處于弱勢地位，但是社會工作專業仍具有較強的主體性，能夠通過專業能力尋求和擴大自身發展空間。

第二種是“國家嵌入專業”。該視角認為，國家通過“看得見的手”和“看不見的手”共同推進、滲透、影響著專業社會工作發展進程。“看得見的手”主要體現為國家（政府）對社會工作專業發展的重視和政策支持。具體體現在：20世紀90年代恢復重建社會工作教育，推進專業社會工作學科體系建設，以及與國際社會工作組織保持密切交流;21世紀最初十年提升專業社會工作在解決社會議題領域的地位和重要性，大力推進社會工作職業化走向正軌和常態化;最近十年國家官方的主流話語體系賦予專業社會工作合法地位，社會工作作為參與社會治理的重要途徑之一已被納入國家遠景發展規劃。這些舉措無疑都為社會工作的發展提供了發展機會和資源。

首先，“看不見的手”指的是在政府購買服務項目實施過程中隱含的復雜性的權力關系和現實處境。隨著國家和地方相繼出臺文件促進社會工作發展，上海市、深圳市、廣州市等地區開始通過政府購買崗位、政府購買服務的方法，將專業社會工作引入民政、社區建設、社區矯正、學校和衛生等領域。但是，在具體的實踐場域，當基于西方的專業社會工作體系和中國現行的制度相結合時，二者之間的協調不容易達到，因為各自都有自己不同的發展理念、動員組織方式和目標，存在著不同范式之間的不可共約性。[5]換句話說，認為只要國家讓出資源和空間給社會工作，社會工作就可以運用自己的理論和方法發揮專業的作用，只是一種熱切的幻想。對此，諸多學者通過分析政府購買社會工作服務的案例，指出了其中蘊含的復雜現實。例如，朱健剛和陳安娜認為，復雜的街區權力關系限制了專業社會工作深度嵌入社區治理，表面光鮮的社會工作始終未能建立起自己的專業地位，反而在街區權力體系中逐漸式微，失去影響。其結果是，專業社會工作在被吸納到街道的權力網絡過程中產生了外部服務行政化、內部治理官僚化和專業建制化的過程。[6]同樣是在政府購買服務的實踐中，管兵發現其中存在非常顯著的“反向嵌入性”，即在承接政府購買服務項目中的組織大部分具有官方背景，國家通過培育或者自我組建社會組織，把國家的力量嵌入到社會，進一步強化了舊有的國家與社會的關系。[7]鄭廣懷和張政認為，不能將政府購買服務簡單視為政府的職能轉變，而是帶來“家政式”國家—社會關系新的可能，這種新的國家—社會關系塑造了社會組織自主性受限的制度環境，繼而對社會工作機構的效率形成約束。[8]

其次，“看不見的手”也指國家對社會工作專業的隱形控制和約束。社會工作價值觀、理論取向、專業方法是社會工作作為一個專業和職業密不可分的三個重要元素。其中，社會工作價值觀通常被認為是社會工作專業的靈魂，因為價值觀直接影響社會工作實務過程中理論和策略的選擇。而國家對社會工作的政治引領和意識形態滲透，決定了社會工作首先是在價值理念上的本土化。[9]對此，鄭廣懷、王曄安和馬銘子則進一步詳細闡明了主導的意識形態如何通過循循善誘的方式來引領和塑造社會工作專業的發展路徑和服務效果的具體機制。[10]8C227EFE-ACA7-4F48-A9E1-A36CCBA27EC5

如上兩種視角實際上是將社會工作專業和國家置于二元對立的話語體系下。第三種理論視角則是建立在對已有兩種視角內涵拓展的基礎上發展而來，建構“雙向嵌入”和“嵌入生活”的概念。具體來說，尹阿靂、趙環和徐選國通過以“嵌入—脫嵌”“轉型—守舊”兩組概念作為理想類型的兩個維度，構建了專業社會工作與行政性社會工作（國家）雙向嵌入的四種理想類型，并進一步發現中國社會工作的發展路徑呈現出守舊型行政全能主義—變通型行政全能主義—增量嵌入—深度嵌入的不同形態和時間進路。[11]徐選國認為，以往關于社會工作的嵌入觀并未觸及社會工作的本質和內核，并提出從“嵌入系統”向“嵌入生活”的范式轉換，認為社會工作應當從回歸“社會性”、聚焦“主體性”以及塑造美好生活三個方面勾勒一幅新的社會工作發展圖景。[12]

總體來說，已有文獻反映了國家與社會工作之間關系的動態變化。這些文獻主要回應的是特定領域（比如社會工作教育、政府購買服務等）國家與社會工作之間關系的議題，但是涉及具體服務領域（比如老年社會工作）所反映出來的國家和社會工作之間關系的發展歷程的討論并不多。在這樣的背景下，本文基于過去30年老年人照顧領域社會工作的內容，從“嵌入”視角出發，嘗試回顧和反思國家與社會工作之間關系的演變。王思斌提出了行政社會工作和專業社會工作的區分。[1]行政社會工作是由政府部門、人民團體、企事業單位實施，幫助人民解決現實困難而進行的一系列行政管理活動的總稱。這種社會工作在社區中的實施主體主要是社區工作站（居委會）。專業社會工作指的是以利他主義理念和科學方法為基礎的專業助人活動，是在現代社會轉型過程中形成的專業和職業體系。本文探討的國家和社會工作的關系主要聚焦于后者。簡言之，本文旨在解決這樣一個核心的研究問題：過去30年老年人照顧領域社會工作在不同階段反應出國家與專業社會工作之間怎樣的互動關系？

二、20世紀90年代中期以前老年人照顧服務

老年人照顧有廣義和俠義之分。[13]廣義的老年人照顧包括經濟上的供養、日常生活上的照顧和精神上的慰藉。在這個意義上，從養老金和各種津貼、社會醫療保險等社會福利計劃，到日常生活起居、特殊護理服務、疾病預防、治療康復、教育學習、休閑娛樂都可以包含在內。而狹義的老年人照顧通常不包括經濟上的供養、各種養老和醫療保險以及老年人津貼，僅指實際的生活照顧、健康照顧和精神慰藉。本文采用的是狹義上的老年人照顧概念，也可以稱為“老年人照顧服務”。

從新中國成立到1978年之前，我國的老年人照顧可以被看作剩余型的社會福利模式，即國家和社會只對城市“三無”老年人和農村“五保”老年人提供無償的、低水平的基本供養和生活照顧，其他大部分老年人則主要依賴家庭照顧。這一時期文化、政策和現實顧慮三個方面很大程度上確保了家庭對于長者的支持。首先，中國傳統孝文化有濃厚的尊老敬老元素，參與塑造了中國人“家”的觀念。[14] ?家庭在滿足老年人生活照顧、心理撫慰和精神支持方面扮演重要角色。中國家庭養老文化在這一時期得到尊崇，也符合社會道德的普遍期待。其次，此時中國社會以單位制度為基礎的勞動就業制度和戶口制度嚴格限制了不同區域的人口流動。例如，接班制度不僅確保年輕子女可以進入父母原工作單位上班，而且強化了家庭凝聚感。[15]再次，這一時期中國人口生育率維持在較高水平，平均一位女性生育6個及以上孩子。[16]當時中國的住房短缺問題也使婚后子女（尤其是兒子）不得不和父母住在一起。[15]結果，家庭承擔的老年人照顧責任不僅是社會道德的普遍期待，而且是在制度和代際關系中做出的相應安排。總體來說，這一時期國家和家庭是我國老年人照顧服務的主要提供者。

1978年改革開放之后，伴隨著現代化進程的推進，傳統家庭養老模式發生了變化。家庭規模縮減導致越來愈多的核心家庭出現，大規模的城鄉人口流動，孝文化衰落[17-20]，這一時期家庭的養老功能受到了嚴重挑戰。其結果就是年輕子女對老年人的支持變得越來越困難和難以為繼。

20世紀80—90年代，國際社會對老齡問題給予高度關注。1992年第47屆聯合國大會召開了老齡問題特別會議，通過了《老齡問題宣言》和《1992至2001年全球老齡工作目標》，并指出“社會人口結構的革命性改變要求社會在安排其事務的方法上有根本的改變”，要求各國成員“制定人口老齡化方面的國家目標”①。基于對中國老齡社會的預測（即我國60歲及以上人口將在2000年達到總人口的10%），中國政府于1994年發布的《中國老齡工作七年發展綱要（1994—2000年）》，對中國應對老齡化挑戰的措施進行了部署，這一部署基本上明確了機構照顧和社區照顧兩條線并行的老年人照顧工作思路。②其中，機構照顧指的是“積極興辦托老所、敬老院、福利院和各種照料老年人的社區服務組織”;社區照顧旨在“大力發展社區服務業，幫助解決老年人特別是高齡老人和殘疾老年人的生活照顧問題”。作為工作推進的主要手段，“社會福利社會化”則成為中國發展老年人照顧服務的核心政策取向，其基本思路就是國家、社會、家庭（個人）共同承擔老年人照顧的責任。

三、國家與老年人照顧社會工作的關系演進

（一）1990—1999年

1.老年人照顧責任國家化

前文指出，家庭曾經是老年人照顧責任的主體，但隨著家庭照顧能力的不足，社區則可以發揮其“地緣優勢”，以滿足老年人多元的照顧需求。因此，老年人照顧服務被建構為國家“社區服務”中基礎和重要的工作內容。“社區服務”的構想是在1986年，由時任民政部部長的崔乃夫在會議上首次提出的，即“適應社會轉型需要，在城市開展社區服務工作”[21]。自此，揭開了全國范圍內發展社區服務事業的序幕。簡單而言，社區服務是政府依托街道、居委會基層組織，利用行政手段推行和扶植的社會福利服務事業，具體內容包括為各類特殊人群（如老年人、殘疾人、優撫對象、貧困居民等）提供無償和低償服務。8C227EFE-ACA7-4F48-A9E1-A36CCBA27EC5

值得注意的是，這里提及的城市社區實際上是以地域為基礎的社會生活共同體，它的范圍指的是居委會轄區。雖然居委會是基層群眾自治組織，但是在實際運作中，街道作為黨和國家的基層代理機構，掌握較多政治和經濟資源，常常在事實上控制了居委會的人事任免、經濟分配和工作安排等權力，使居委會變成了街道辦事處的“派出機關”[22]。國家管理的各方面事務——政策宣傳、公共衛生、計劃生育、社區服務、優撫救濟，等等，都有賴于居委會的具體工作來落實。人們也通常將社區居委會視為政府的代表，將居委會的工作人員視為黨和政府的代理人，將居委會提供的資助視為國家的服務而非民間社會意義上的共同體社區。[23]因此，就其本質來說，中國的老年人照顧服務事實上是原本完全由家庭承擔的照顧責任開始向“國家化”轉變的過程。換句話說，國家/政府部分地承擔起了原來完全由初級群體（家庭）和非正式照顧者（親友）承擔的老年人照顧服務責任，老年人照顧服務具體實施的場域就是以居委會轄區為基礎的城市社區。

2.專業社會工作恢復重建初期

從中國社會工作專業發展的階段性來看，這個階段屬于專業社會工作恢復重建的初期，具有三個特征。第一，國家教委批準北京大學、中國人民大學、吉林大學試辦社會工作與管理本科專業。到1999年，全國開辦社會工作本科專業的院校總計28所。第二，以民政部為主成立中國社會工作者協會和中國社會工作教育協會。第三，由于高等院校的基本任務是推進社會工作專業的學科化，沒有多大能力去參與實際的社會服務，此階段社會工作對實際社會服務的介入是表層的。[1]

3.老年人照顧社會工作游離在國家之外

如上所述，我國的社區服務與專業社會工作同時起步于20世紀80年代末和20世紀90年代初。但是，二者并沒有在一條軌跡上并行發展，而是存在社區服務與專業社會工作的分離。孫瑩從社區服務和專業社會工作兩個面向分析了二者分離的原因。[24]從社區服務面向來說，一方面，政府在倡導社區服務時，強調的主要是服務形式，對服務傳遞過程中的價值觀及其專業內涵較少研究;另一方面，政府推行的社區服務類似于英美早年慈善組織會社的救助工作，依靠相對簡單的物質幫扶關系來維系，因此憑借自身經驗也可以為居民提供滿意的服務。從專業社會工作面向而言，主要體現在專業社會工作在此階段屬于重建初期，其影響力主要在社會工作專業的教育領域，其傳播速度和專業服務能力有限，使之不足以在政府和社區中產生影響力。

相應地，該階段老年人照顧社會工作也游離于國家之外。具體體現在，在最初十年（1990—1999年），以社會工作介入“社區照顧”的學理研究為主，老年人照顧領域的社會工作服務實踐基本是空白。“社區照顧”一詞源自英國，在中國雖然沒有提出社區照顧概念，但是在民政部（1986年）推動下開展了社區服務，老年人照顧是社區服務的重要內容。社會工作領域在20世紀90年代開始了對“社區照顧”的研究。例如，王思斌討論了將社區照顧作為一種照顧理念對我國的借鑒意義，并對當時正在開展的國家（民政部）主導推行的社區服務（20世紀80年代后期中國政府推行的社區服務）與社區照顧進行比較。[22]具體來說，二者都是以社區為依托的社會福利，服務的重點對象都是老年人、殘疾人以及兒童等特殊人群。但是，二者在服務范圍、經營、提供模式和專業程度上存在差異。總體而言，社區服務是作為政府運用行政手段推行的社會福利事業;社區照顧則體現著社會工作基本價值（即提高照顧對象的生活質量）的再挖掘，即由社會工作者推動和指導的服務提供是至關重要的。除此之外，夏學鑾主編的《社區照顧的理論、政策與實踐》收錄了13篇中外學者的論文，專門針對社區照顧與社會工作教育進行了分析和討論。[25]總之，此時期社會工作專業是偏離于國家老年人照顧實踐體系之外的，主要聚焦于社會工作教育從業者對老年人服務領域的理論研究，較少參與具體的老年人社會服務。

（二）2000—2010年

1.老齡社會的挑戰與社會工作專業發展的黃金十年

21世紀初，我國60歲以上老年人口超過總人口的10%，人口年齡結構開始進入老齡化階段。③根據預測，我國人口老齡化高峰將在2030年到來。④ 中國老齡社會具有老年人基數大、老齡化速度快、未富先老的特征。首先，老年人口絕對數量大，高齡化程度加劇。2005年中國60歲及以上人口占總人口的11.3%。⑤根據聯合國對中國老年人口增長的趨勢預測，2050年中國60歲及以上老年人口將達4.3億人，其中80歲及以上的高齡老年人口將超過1億人。其次，從人口老齡化速度看，中國由成年型到老年型的人口轉變只用了大約三十年時間，而歐洲國家完成這一轉變歷時近一百年;中國由初步老年型發展到高度老年型社會的時間不足十六年。[26] 最后，國家經濟能力有限，呈現“未富先老”的特點。

家庭領域急速變遷、政府機構養老問題重重和市場化養老形式單一都給中國老年人照顧提出了緊迫的課題。首先，現代化發展引發家庭領域的變遷，結果是家庭養老照顧能力下降。其次，中國現有的政府養老機構逐漸暴露出一些問題，如養老設施簡陋，功能單一，服務質量差，老年人缺少家居感覺;供需矛盾大，資源浪費;而且這些政府養老機構常以救濟形式出現，使許多子女不愿送父母入住。[27] ?最后，雖然市場經濟體制下家政服務業較為活躍，但形式單一，且只能服務于有經濟支付能力的城鎮老年人。20世紀90年代末在國際社會對老齡問題高度關注背景下，中國意識到老齡社會的危機，并且開始對中國養老事業做出政策部署。從2000年開始，國家和地方政府正式著手為老齡化社會可能帶來的各種矛盾和問題做出實踐上的探索和行動。

與此同時，21世紀迎來了社會工作專業發展的黃金十年。具體體現在，21世紀前五年迎來了高等學校的擴招，社會工作本科專業規模連續大幅度增長，由2000年的28所院校增至2005年的188所。2006年前后，社會工作在中國的地位有了明顯變化。其主要標志是中共十六屆六中全會決定，“未來構建社會主義和諧社會，要建設宏大的社會工作人才隊伍”。在此期間，國家大力推動社會工作的職業化，2004年勞動與社會保障部頒布了《社會工作者國家職業標準》，2006年人事部和民政部聯合頒發了《社會工作者職業水平評價暫行規定》。[1]在社會工作實踐層面，地方政府開始通過政府購買崗位和政府購買服務的方法，將專業社會工作引入民政、社區建設、社區矯正、學校和衛生等部門和領域。8C227EFE-ACA7-4F48-A9E1-A36CCBA27EC5

2.理論耦合與實踐脫嵌

到2000年，由民政部主導的社區服務已在我國推行十多年。在這種情況下，社區為本的居家養老方式由國家提出。簡單而言，居家養老就是為居家老年人提供各種支持服務，盡可能讓老年人繼續生活在熟悉的家庭和社區環境中。居家養老模式有其自身的優勢，且人文色彩濃厚，所以很適合我國國情：既可以節約政府集中興建養老機構的巨額財政支出，又能保證老年人生活在熟悉的社區環境中，親情溝通和社會交往不至于被打斷。[27]

在2000—2010年間，政府出臺了一系列指導性規劃和意見⑥，肯定了居家養老服務作為供需雙方利益耦合的結果，使得居家養老服務成為我國養老服務發展的主流模式。除此之外，政府還出臺了多項優惠措施建設社區服務中心，扶持非營利組織，拓寬居家養老服務的供給渠道，提高養老服務的質量和水平，為民間養老服務組織的發展提供了難得的發展空間。其中政府激勵和扶持社會組織的主要政策多種多樣，最為重要的分別是以下九種類型：政社分離、政府職能轉移、政府購買服務、公益招投標和公益創投、資金扶持、憑單制、社會組織孵化、稅收優惠和人才建設。[28]

在老齡化進程加快、社會保障體系尚未完善和傳統孝道觀念尚未消退的情況下，由社會提供一定人員運用特有的專業知識和技能來參與老年人照顧服務，解決嚴峻的人口老齡化問題，社會工作理所當然被委以重任。因為專業社會工作可以通過專業價值、知識和方法的應用促進居家養老服務的建設和完善。在服務價值和理念上，專業社會工作側重對老年人的人文關懷、對弱勢人群面臨問題的接納以及尊重自決和平等精神等方面。在服務內容上，社會工作可以圍繞老年人的訴求（如經濟保障、醫療保健、家庭生活照顧、精神慰藉、社會參與、權利維護等）開展多方面的專業服務。在服務方法上，專業社會工作可以綜合運用個案、小組和社區工作手法，幫助老年人走出困境，改善功能，提高老年人的生命質量。總體來說，專業社會工作可以扮演多重角色，通過調動和整合各種人力、物力、財力等社會資源，完善社區居家養老的基礎設施;也可以通過倡導某些社會政策，使相關部門和普通民眾對社區養老有更充分的認識，改變人民對社區居家養老認識不足的問題。[29]這些工作只有訓練有素的專業社會工作者才能夠勝任。

在21世紀最初十年，專業社會工作嵌入國家老齡事業發展（尤其是居家養老服務）僅僅停留在理論耦合階段。在實踐層面，老年人照顧社會工作和國家之間呈現的是一種“脫嵌”的關系。這里“實踐脫嵌”可以等同于學者尹阿靂、趙環、徐選國提出的中國社會工作發展路徑四個理想類型中的第二種“市場經濟時代的行政全能主義/變通型行政全能主義”[11]，即在行政社會工作之外，專業社會工作仍然沒有生存發展的空間，在實踐形態上表現為一種形式上的脫嵌。其依據可以從該階段社會工作的發展和國家居家養老服務實踐策略兩個方面來論證。第一，雖然此時國家在大力提升專業社會工作的地位和推行社會工作的職業化進程，但是普通居民對社會工作的認識還很陌生，且認同度不高。換句話說，我國社會工作職業化進程處于起步狀態，水平還很低。社會工作機構尚未完全成熟起來，專業水平不足以完全滿足老年人的多元需求。[30]第二，盡管社區養老服務體系及政策逐步完善，但是社會工作介入社區養老服務的實施基礎明顯不足。總體來說，國家層面實施社區為本的居家養老服務開始于2000年，而社會工作專業第一次在養老服務政策中被提及是2009年。[31]吳麗月通過翻閱各地養老服務政策發現，在政府養老服務政策體系中社會工作服務較少被提及，社會工作者的任職資格、崗位要求及服務標準也并沒有明確的說明。[31]

（三）2011—2020年

1.老年人照顧社會工作的專業化和職業化

經過十多年（2000—2010年）的發展，我國社區為本的居家養老服務初具規模，但是服務成效并不突出，主要存在以下問題：社區居家養老服務意識相對薄弱[32];資源投入不足，資金渠道單一[33-34];居家養老服務人員缺乏專業知識和技能，專業化水平不高，不能滿足老年人多元化需求等[34]。對此，具備專業素養的社會工作者能夠推進居家養老服務的策劃和統籌，解決目前存在的這些問題。專業社會工作此時具備了專業服務能力和職業化水平以應對居家養老服務開展過程中成效不足的現狀。

從國家政策來看，一方面，社會工作不斷進入國家官方的主流話語體系之中。國家通過一系列中央級別的政策文件⑦賦予社會工作合法地位，社會工作專業在社會建設和社會服務中的作用得到高度重視，專業社會工作的嵌入式發展獲得了最高級別的制度保障[35]，這也為社會工作的專業化發展和體制化嵌入提供了保障。另一方面，近十年國家養老政策⑧領域明確提出“鼓勵公益慈善類社會組織加入養老服務體系開展工作”，“做好政府購買養老服務，內容包括社區日間照料、老年人康樂文化活動、養老服務人員職業培訓、繼續教育、養老服務評估項目購買等”，以及“推進醫療衛生和養老服務資源共享，形成覆蓋城鄉的醫養結合服務網絡”。遺憾的是，在這一系列文件中，對于“社會工作介入政府購買養老服務的保障機制”和“醫養結合中社會工作開展跨專業服務”的論述十分缺乏。[29]

從社會工作實務領域來看，自2011年開始，廣州市“綜合服務”模式成功引領了全國社會工作發展的潮流，之后，各地紛紛出臺政策，購買社會工作服務，培育社會工作組織，培養社會工作人才。近十年來經過制度推進與體制建設的提速發展，社會工作進入“專業化、職業化、行業化”時代。[36]與此同時，在老年人服務領域，隨著社會工作職業化水平的不斷深化，為充分發揮社會工作在養老服務業中的專業作用，民政部于2016年發布了《老年社會工作服務指南》行業標準。該標準規定了老年社會工作的術語和定義、服務宗旨、服務內容、服務方法、服務流程、服務管理、人員要求和服務保障等，適用于社會工作者面向有需要的老年人及其家庭開展的社會工作服務。⑨

2.互相嵌入8C227EFE-ACA7-4F48-A9E1-A36CCBA27EC5

在近十年老年人照顧社會工作領域，國家和社會工作專業的關系體現為“互相嵌入”。一方面，社會工作憑借其專業優勢介入政府讓渡的居家養老服務空間，用專業價值、知識和方法滿足社區老年人的多元需求，贏得了政府和服務對象的認可和支持;另一方面，在政府主導下的居家養老服務供給中，社會工作專業人員也會遇到原體制（政府）因素的反向嵌入，即國家力量嵌入到老年人照顧社會工作服務中。

（1）社會工作嵌入政府居家養老服務。社會工作嵌入政府居家養老服務主要體現在三個遞進的層面。首先，老年社會工作服務伴隨著政府推進的購買服務項目的持續發展而蓬勃興起，體現了專業社會工作嵌入政府行政體系獲得服務發展空間，并不斷壯大的過程。服務空間的嵌入具體體現在專業社會工作嵌入到基層社區，社區成為社會工作開展老年服務的具體活動場域，社會工作滲透到老年人生活的多個層面，這是社會工作在地（社區）化的實踐體現。其次，社會工作進入本土老年人照顧領域，能解決原有居家養老服務問題，透過在居家養老服務中的成效和成果，社會工作實現了本土老年人照顧領域的專業化。具體來說，社會工作可以發揮專業優勢，以老年人的需求為根本出發點，秉承服務助人的價值理念，能夠切實提高老年人的生活質量和主觀幸福感;[37]還可以在鏈接和整合社會資源、調動社會各方參與、完善社區養老服務體制、優化老年人服務政策等方面發揮重要作用。[38]最后，社會工作介入社區居家養老服務實現了常態化的有效嵌入，如此“常態化”的過程使得社會工作有了進一步深層次的發展機會。在政府主導的居家養老服務體制更加接受和理解社會工作的時候，二者的相互融合和理念滲透從理論與邏輯上都有可能發生。這個過程可以看成是王思斌在分析專業社會工作的嵌入式發展類型時所論及的專業社會工作發展到“深度嵌入”的過程。[1]

（2）政府對老年人照顧社會工作的反向嵌入。通常而言，在政府和專業社會工作機構共同推進居家養老服務過程中，民政部門和街道辦是服務購買方，社區居委會則是資源鏈接者和政府代理人，社會工作機構是服務承接方。這種嵌入模式下社會工作專業不可避免地會受到原有居家養老服務主體（即民政、街道和居委）的“政治嵌入”[6]，從而形成國家對專業社會工作的反向嵌入。現有研究發現國家對社會工作服務機構在三個方面的反向嵌入直接影響社會工作機構的專業化發展[39]。第一，政府購買的服務項目周期（一般1—2年）不利于老年人照顧社會工作的服務延續;第二，行政事務性工作擠占專業性工作時間，導致專業服務被擱置，進而對專業化造成沖擊;第三，十分強調量化指標的成效評估方式，造成服務機構片面地追求參與人數和服務提供的數量，服務的專業化受損。

四、結論及思考

最初十年（1990—1999年），社會工作在老年人照顧方面的角色以理論探索為主，老年人照顧服務的社會工作實踐尚未在體制內獲得合法的服務空間。這一時期，我國人口結構逐漸老齡化和經濟社會轉型導致的社會問題凸顯，老年人服務領域經歷了由原本家庭承擔照顧責任到“照顧責任國家化”的過程。國家視老年人照顧服務為“社區服務”的重要組成部分。對此，社會工作所扮演的角色主要體現在引入西方社區照顧的概念，在學理上論證政府推行的社區服務和專業社會工作結合的必要性。

隨后十年（2000—2010年），一方面，社會工作在學科體系建設和職業化推進方面獲得了很大程度的發展;另一方面，國家越來越重視老年人照顧問題的解決，著力構建了社區為本的居家養老服務體系。對此，社會工作和老年人照顧服務具有天然的理論耦合，即專業社會工作可以通過其特有的價值理念、理論知識和方法來有效促進居家養老服務的建設和完善。遺憾的是，社會工作和國家老年人照顧事業的關系在實踐層面依舊是脫嵌的，即各地區發展居家養老服務仍以國家體制內原有養老資源的培育和整合為主，社會工作專業在老年人照顧實踐領域仍然缺少甚至沒有發展空間。

近十年來（2011—2020年），國家越來越意識到全面推進居家養老服務需要具備專業素養和訓練的社會工作者。此時的社會工作隨著職業化的不斷深入，在實務領域解決本土問題的專業化成效凸顯。結果是國家和老年人照顧社會工作形成一種“互相嵌入”的關系：一方面，專業社會工作進入政府讓渡的居家養老服務空間，憑借專業優勢在居家養老服務中獲得成效;另一方面，當專業社會工作嵌入國家固有體制中時，國家力量對專業社會工作的反向嵌入不斷凸顯。服務項目周期短、行政事務性工作的擠壓以及強調量化指標性的評估方式影響著老年人照顧領域社會工作服務的延續、職業自主性以及專業化的推進。

從老年人照顧社會工作領域梳理國家和專業之間關系的演變歷程來看，國家是提供老年人照顧服務的天然主體，掌握著養老服務關鍵性的合法資源，在地位上國家和專業社會工作存在天然的不對等關系。而且，政府仍然難以擺脫科層控制的行為慣性，即政府更愿意通過體制嵌入將自身的目標滲透到社會組織中去，進而將其納入自己的行動框架內[40]，對專業社會工作進行反向嵌入。不論是一般意義上的社會工作，還是聚焦老年人照顧領域的社會工作，專業社會工作的合法性獲得和服務空間嵌入均是從“國家/政府難以解決當前社會問題”的縫隙中獲得而來。換句話說，專業社會工作得以生存和發展的基礎是其內源性的、不可替代的專業性，即自主回應社會需要并推動社會改變的質素和能力。

注釋

①②參考《中國老齡工作七年發展綱要（1994—2000年）》，資料來源： http：//www.reformdata.org/1994/1214/4014.shtml.

③唐鈞，王嬰（2001）指出1995年中國實際上已經悄悄進入老齡化社會。參考：唐鈞，王嬰.（2001）.中國老年福利改革：調查與思考.香港理工大學社會政策研究中心主編：《國家之再定位：亞太區社會政策之經驗與挑戰》.2001：24?37.三聯書店（香港）有限公司。

④參考《中國老齡事業發展“十一五”規劃》，資料來源：?http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2006/1212/Document/325196/325196.htm.8C227EFE-ACA7-4F48-A9E1-A36CCBA27EC5

⑤資料來源：國家統計局網站，http：//www.stats.gov.cn/.

⑥這些舉措主要包括：2000年，國務院辦公廳轉發《關于加快實現社會福利社會化的意見》，提出要建立以社會福利機構為骨干、社區服務為依托、居家供養為基礎的福利服務網絡;2001年，民政部在全國范圍內推廣“社區老年社會福利服務星光計劃”，要求挖掘社會資源，建立完善社區老年人福利服務網絡;2002年，國家明確了老齡工作方針是“黨政主導、社會參與、全面關懷”，保障內容從基本的生活保障逐步拓展為基本醫療保健、照護服務、精神撫慰等;2006年，國務院發布了《中國老齡事業的發展》白皮書，明確了我國要建立“以居家養老為基礎、社區照料為依托、機構養老為補充的養老服務體系”;2008年，全國老齡委辦公室等十部委聯合發布的《關于全面推進居家養老服務工作的意見》指出，對居家養老服務中能夠與政府剝離的服務職能都要盡可能交給社會組織和非盈利機構去辦，交給市場和企業去辦。至此，民政部決定在全國推進居家養老服務。

⑦這些文件主要包括：2010年，《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》把社會工作專業人才列為六類重點人才之一;2011年，中央組織部等18部門聯合出臺《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》;2013年，國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》;2017年，中共十九大報告提出要培養造就一支數量充足、結構合理、素質優良的社會工作人才隊伍;2020年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》提出，發揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑。

⑧這些政策主要包括：2013年，民政部職業技能鑒定指導中心、民政職業能力建設中心、國務院頒布的《關于加快發展養老服務業的若干意見》;2014年，財政部、發展改革委、民政部、全國老齡辦頒布的《關于做好政府購買養老服務的工作通知》;2015年，衛生計生委等部門頒布的《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》。

⑨參考《老年社會工作服務指南》，資料來源： https：//files2.mca. gov.cn/www/201510/20151023172707765.pdf.

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The Evolution of State-Profession Relations over the Past 30 Years （1990?2020）： The Case of Social Work for Elderly Care

YANG Wei1， CHEN Wenhua2， ZHENG Guanghuai3

（1. Faculty of Social Science， Hong Kong Shu Yan University， Hong Kong， 999077， China;2. Political Science and Law Institute， Han Shan Normal University， Chaozhou， Guangdong， 521041， China;3. School of Sociology， Central China Normal University， Wuhan， Hubei， 430079， China）

Abstract： The relationship between the state and the social work profession has always been a basic issue discussed in both the academic and practical fields. Centering on the social work intervention for elderly care， this article attempts to review and reflect on this mutual relationship from the theoretical perspective of “embedding”. It has found that social work for elderly care experienced an evolutionary process of being separated from the state， focusing on theory but de—embedding in practice， and mutual embedding between state and profession. Specifically， the legitimacy of the social work for elderly care and the embedding of the service space are only obtained from the gap ofunsolvable social problems. Therefore， the quality and ability to autonomously respond to the needs of an aging society and promoting effective solutions to the problems of elderly care are the basis for the survival and development of the social work profession for the elderly.

Key words： embedding; deembedding in practice; reverse embedding; elderly care; social work8C227EFE-ACA7-4F48-A9E1-A36CCBA27EC5