合作治理視角下農村留守老人福利多元供給模式研究

福鵬

摘要：農村地區大量青壯年外出打工遷移，造成農村留守老人的養老困境普遍存在。在分析實際調研資料的基礎上發現，農村留守老人面臨經濟貧困、身心脆弱、生活照料網絡的“差序格局”特征明顯、精神慰藉偏少等問題。針對福利供給主體單一、福利供給總量不足夠且結構失衡、福利供給的決策機制存在缺陷、福利供給的監督機制缺失等福利多元供給困境，提出了發揮政府服務性功能、促進政府與市場的合作供給、發揮專業社會工作和社會組織優勢、建立完善監督協調機制等措施;并結合經濟文化和社會發展特點，提出了堅持黨的領導、政府負責、社會力量協同參與的留守老人管理與服務新模式。

關鍵詞：農村留守老人;福利多元;合作治理

中圖分類號： C916 ???????文獻標識碼： A ???????文章編號：2096–7640（2022）02-0087-10

一、問題提出

第七次全國人口普查數據顯示，2020年11月我國60歲及以上老年人口比例達到18.70%。[1]60歲及以上老年人口比例和規模預計2030年將達到30%和4.12億人，預計2050年將達到38%和4.80億人。[2]我國農村老年人口占全國老年人口一半以上，在老齡化城鄉差異和倒置的背景下，農村留守老人的養老問題成為中國民生領域的重要短板。[3]中共十九大報告提出實施鄉村振興戰略，加強和創新社會治理，健全老年人關愛服務體系。[4]

社會支持是人們從中得到他人幫助和獲得金錢、友誼、情感等各種資源的社會網絡。[5]從社會支持系統來看，家庭一直是農村留守老人的重要支撐，而鄰居、社區、政府也是農村留守老人的重要社會支持提供者。[6]依靠子女養老是農村地區的主要養老方式，子女在農村老年社會支持網絡中占據核心地位。[7]社會支持對老年人心理健康具有重要作用，[8]老年人社會支持與其孤獨感和主觀幸福感顯著相關。[9]對于無配偶、身體健康狀況差的老年人，家庭支持能有效緩解他們的抑郁情緒。[10]有研究建議從個人、家庭、社區、制度四個方面建構農村老人養老的社會支持系統，發揮家庭養老和社區養老的作用并建立農村養老制度。[11]也有研究從養老需求、社會變遷、性別、社會政策等方面對留守老人養老問題進行探討。農村留守老人的養老需求是否得到滿足能夠反映出老年人的養老狀況，這可以從經濟供養、生活照料和精神慰藉三個方面考察。經濟供養方面，農民工匯款占家庭總收入50%以上的農民家庭比例達46.3%，匯款占總收入80%以上的農民家庭比例達22.3%。[12]生活照料方面，子女在城市打工，導致留守老人生活照料者缺位和生活負擔加重。精神慰藉方面，子女外出務工之后與留守老人的聯系減少，電話成為外出子女和留守老人聯系的主要方式。[13]代際分離使老人倍感孤獨，老人很難從家庭之外找到精神寄托。[14-15]留守老人與普通老人相比，抑郁水平普遍上升。[16]可見，在社會轉型期，要求子女對老人提供經濟供養、生活照料、精神慰藉等社會支持難度較大。[17]有研究認為，子女外出打工后，農村留守老人生活條件并沒有顯著改善。[18]總之，家庭或政府不是社會福利的唯一供給主體，通過政府、市場、社會組織和民間力量等多元主體參與合作治理，才能有效提升農村留守老人的社會福利供給水平。

二、合作視角下的農村留守老人福利多元供給

福利多元主義是20世紀70年代在西方國家福利危機背景下產生的。在社會政策領域中，福利多元主義是指福利的規制、籌資和提供由不同的部門共同承擔，強調“參與”和“分權”的重要性。“參與”是指國家、市場、社會組織等社會福利提供者與社會福利受益者，共同參與社會福利的政策制定和福利服務供給的過程。“分權”是指福利供給由公共部門承擔轉變為由公共部門、社會力量和其他部門共同承擔。羅斯的福利三角理論認為，福利是全社會的產物，市場、家庭和國家提供的福利總和即為社會總體福利。約翰遜的福利四分法則在福利三角的基礎上增加了志愿部門和非正式組織，認為政府部門、非正式部門、志愿部門和商業部門是社會福利的主要來源。[19]薩瓦斯從服務生產和提供兩個維度將服務主體細分為生產者和安排者（規劃者），并通過公共部門與私人部門的組合分類，形成公共服務供給的多種制度安排（見表1）。[20]可見，福利多元理論下政府的福利責任并沒有改變，而是福利生產和輸送方式變得更加多元化。[21]合作治理和福利多元內涵相互契合，都是在政府失靈、市場失靈和第三部門失靈的情況下探索多元主體協商合作，共同來應對風險和解決復雜的社會問題。[22]

合作治理旨在通過政府、市場、非營利組織、民間力量、個人等多元合作，共同應對復雜的社會問題。學者Schweppenstedde提出四個層次的規制金字塔模型（見圖1），指出歐美發達國家的規制福利主要由命令控制、元控制、自愿主義和市場機制四個部分構成。命令控制是政府直接執行的政策法規、資格認定等;元控制是指獨立的第三方監管機構對自愿主義的監管;自愿主義是指專業、行業等社會團體通過行業或專業標準對系統內成員的管理;市場機制是指市場經濟中存在的規則和工具等。[23]規制金字塔模型在一定程度上體現了合作治理的本質。養老服務多元合作供給是指政府、市場、社會等各主體為了共同目標，通過溝通協調、共同提供養老服務的過程。[24]而這種服務合作提供的邏輯具有消費者可選擇、管理靈活性高、管理問責性強、促進社區和市場發育等特點。[25]

運用福利多元構建我國新型農村養老模式，能夠彌補政府失靈問題，實現農村養老資源的有效合理配置。湖北省恩施土家族苗族自治州位于武陵山區，大量青壯年外出打工使得農村留守老人養老困境普遍存在。因此，本研究選取湖北恩施農村的留守老人為研究對象。首先，通過實地調研發現農村留守老人的生活現狀及福利供給主體單一、福利供給總量不足、福利供給的決策機制不健全、福利供給的監督機制缺失等福利多元供給困境;其次，提出發揮政府服務性功能、促進政府與市場的合作供給、發揮專業社會工作和社會組織優勢，建立完善監督協調機制等措施;再次，結合武陵民族地區的經濟文化和社會發展特點，提出堅持黨的領導、政府負責、社會力量協同參與的留守老人管理與服務新模式;最后，構建留守老人“多維一體”的社會支持系統，建立多元供給體系，精準滿足農村留守老人的養老需求。

三、農村留守老人的現狀

（一）調查地概況及L村留守老人的人口學特征

湖北省第七次人口普查數據顯示，與第六次人口普查相比，60歲及以上老年人口的比重上升了6.49%，65歲及以上老年人口的比重上升了5.50%;其中，恩施州60歲及以上和65歲及以上老年人口比重分別為20.55%和15.74%。[26]L村是湖北省恩施土家族苗族自治州來鳳縣的一個自然村，位于W鎮老峽河畔，全村區域面積為719公頃，有耕地1548畝，轄5個村民小組554戶1469人，外出人口300人。主要農作物為水稻、玉米和番薯，少量土地用于耕種生姜和煙葉。外出務工增加了當地居民的收入，提高了生活水平，許多家庭建起了兩層或三層的小樓房。L村下設5個村民小組，每個村民小組設1名組長。村民自治委員會共有6名工作人員，分管土地管理、社會保障、計劃生育、社會治安、統計等工作。筆者對L村的15位老人做了入戶訪談，受訪者的基本情況如表2所示。從性別來看，女性受訪者有10人，占66.7%，男性受訪者有5人，占33.3%。從年齡來看，受訪者的年齡多數集中在60—64歲的范圍內，共有9人，占60.0%;65—69歲的有4人，占26.7%;70歲及以上的有2人，占13.3%;無80歲及以上個案。從受教育情況來看，大多數受訪者未受過教育或只上過小學。未受過教育的有6人，占40.0%;小學程度的有5人，占33.3%;初中程度的有3人，占20.0%;高中程度的只有1人，占6.7%。從婚姻狀況來看，已婚且配偶健在的有13人，占86.7%;喪偶未再婚的有2人，占13.3%;無未婚和離婚個案。從健康狀況來看，受訪者中有8人患有慢性病，占53.3%;其中患有腦梗塞的有2人，患有高血壓的有2人，患有心臟病的有2人，腿腳受過傷的有2人。可見，隨著年齡的增長，留守老人的身體機能開始下降，大部分人身體都不如從前，有些人長期受慢性病困擾，需要靠長期服藥來控制疾病發展，農村留守老人的健康狀況存在很大問題。從子女數量來看，受訪者的子女基本上是3個左右。

（二）調查地區農村留守老人的社會支持現狀

1.經濟貧困

實地調研發現，許多農村留守老人每年靠耕種獲得的收入很少，面臨較大的經濟壓力;其子女為了維持家庭生計都會選擇外出打工，留下年邁的老人照顧孫輩。

我們一共種六畝地，一年收入不多。如果大家都在家，都不出去打工是不行的。真遇到事情，還是要靠子女外出打工的收入來解決問題。（受訪者I）

我幫大兒子照顧三個孫女，老伴經常腰疼還得下地干活。我們有六畝地，主要種植生姜，一年下來差不多能收入一萬元。平時吃的東西都是自己種的。（受訪者C）

兒子們都在家待著就不夠錢用，修屋建房都需要錢，光靠種地喂豬掙不到足夠的錢。我們只有三畝地，平均一個人只有七分地。如果大家都在家里不出去打工，是不夠錢來養活家庭的。子女們出去打工，我在家里照顧兩個孫子和兩個外孫。（受訪者J）

在受訪老人中，有兩位是低保戶，生活非常困難。受訪者G是殘疾人，平時勞動都很吃力。受訪者 O是一位比較特殊的高齡老人，兒子四十多歲沒結婚且在長沙打工，她為了自己有人照看，從老家搬出來和小女兒一起住。

我身體不行了，有高血壓。老伴身體也不行，有糖尿病天天要打針，一年藥費要1000多元。我年輕時當兵，在零下三四十度的天氣執勤把腳凍傷了，被界定為二等殘疾，政府給我辦了低保。（受訪者G）

老伴十多年前就去世，我是個殘疾人，腳出車禍受過傷。我現在生活吃穿都是靠女兒。兒子經常給他妹妹打電話問我的情況，但是兩三年沒回來了，就是寄錢讓他妹妹給我買衣服。我身體不好沒人照看，我女兒跟我兒子商量后把我從老家接過來和女兒住。我有低保，今年還沒去老家那邊領。我兒子今年45歲，還沒結婚，實在讓人操心。他一個人打工沒安家，也沒存到錢。我在老家沒人照看，來女兒這里住，端茶遞水什么的，她能照看我。（受訪者O）

2.身心脆弱

筆者這次在L村調研訪談時發現，受訪農村留守老人的年齡范圍主要集中在60—85歲，從生命周期視角看，生理機能迅速退化和疾病是這個階段老人面臨的主要矛盾。因此，在農村留守老人日常生活中，這個年齡段的人口學特征客觀上使他們面臨許多限制。隨著老年人勞動能力逐漸喪失，其在家中的地位也會下降，不少老年人在家庭和社會中受到了歧視。信息時代，農村留守老人受學習能力限制，接觸信息的渠道極為狹窄，在家庭中逐漸喪失威信和話語權。在調查中，聽受訪者講述村里有些獨居老人生活困難，年齡很大了還在地里勞作，本該頤養天年的年紀卻因享受不到親情的溫暖而倍感孤獨。還有些留守老人交往圈非常狹窄，不樂意與人交往，這更加劇了他們的孤獨感。子女們在打工地建立了自己的家庭，平時忙著掙錢維持生計，很少抽空回鄉探望老人。長期的代際分離會影響留守老人的心理健康狀況，甚至會導致身體疾病。農村留守老人的學歷普遍偏低，面臨重大決策時一般都會向子女求助，而較少向親戚朋友求助。

老年人極易患循環系統、呼吸系統和運動系統疾病，他們要面對慢性病病程長、治愈率低、醫療費用高等問題。而老人自身積蓄不足，難以實現對自身醫療費用的支持，醫療費用主要靠家庭支持、新型農村合作醫療（以下簡稱“新農合”）和新型農村社會養老保險（以下簡稱“新農保”）制度支持。在受訪者中，心腦血管疾病患者較多，他們患病后，給家庭造成較大的經濟負擔，而新農合能發揮作用還比較有限。受訪者A、G、H都參加了新農合，每年的費用繳存都是由子女來負責，他們沒有參加其他商業保險，生病住院費用也是要子女來承擔。生病已經成為農村留守老人最害怕的情況之一，尤其是擔心各種突發疾病發生時兒女不在身邊，有可能因為搶救不及時而危及生命。

我生病了，一年住幾次院，都是兒女們出錢。今年住了三次院，光看病兒子就出了5000元。我有腦梗塞，一天要吃三次藥。我也講不出具體是哪些藥，有些藥20塊錢一瓶，有些藥25塊錢一瓶。（受訪者A）

我有高血壓要吃藥，老伴有糖尿病天天要打針，一年藥費都要1000多元。去年她看病花的6000多元是兩個兒子出的。看病錢他們基本上都愿意出，誰有錢誰就多出一些。（受訪者G）

看病住院都是兒子給錢，前三年腦梗塞住院花費大概四五千元，都是兒子出的，女兒沒有出。女兒在外打工，年底會回來看我，也會給我買衣服。她條件也差，一個人掙錢，還要供兩個孩子上學。現在的醫藥費都是兒子出，我出去打針，兒子們回來一起結賬。（受訪者H）

3.生活照料支持網絡的“差序格局”特征明顯

生活照料支持是指留守老人在個人生活照料和日常生活中獲得的幫助。賀聰志認為，子女外出打工影響了留守老人照料資源的獲得，降低了照料質量。[27]在農村留守老人日常生活支持中，非正式支持主要包括配偶支持、子女支持和鄰里支持，正式支持功能則主要由村委會提供。受訪者中大多都是有配偶的老人，他們都表示配偶是最主要的日常生活照料者，子女是配偶之外的主要日常生活照料者。平時洗衣做飯都是妻子負責，和子女經常電話聯系，小女兒回來都會幫忙洗洗衣服（受訪者E）。

兒子在外地打工，女兒住在縣城，離我們也不遠。女兒每次來都會買些菜，給我們做好吃的。兒子年底回來，掃屋、采辦年貨這些事情，每年都等著他回來辦。（受訪者F）

鄰里支持是留守老人日常生活照料的另一個重要方面，中國自古就有“遠親不如近鄰”的說法。鄉村鄰里之間相互提供重要的社會支持和資源交換功能，這得益于鄉村居住空間的開放性及村民較多的閑暇時間，“串門”“搭把手”等互助形式已經成為鄰里關系提供聯系紐帶和團結功能的重要途徑。在子女缺場的情況下，鄰居的照料對于農村留守老人群體尤其重要。

我人老了，耳朵不靈了，鄰居有空就過來和我聊天，趕集時遇到需要代辦的事情，他們都能幫忙。（受訪者B）

農村留守老人日常生活照料的正式支持主要由村委會提供。這種照料嚴格來說并非“日常”行為，但村委會仍然會在老人日常生活出現困難時提供支持和照料。

村里對我挺照顧的，給我辦了低保。村里的黨員給我留了電話號碼，有困難可以給他們打電話，也有人時常來看我們，年底會送些油和米。（受訪者O）

4.情感支持困境：人格受尊重，但精神慰藉偏少

在現代社會，老年人精神需求更強烈。子女對農村留守老人的支持，普遍存在經濟贍養多而精神支持少的問題。[28]對農村留守老人的精神支持，可以從人格尊重和情感慰藉等維度來把握。[29]農村留守老人認為，孤苦伶仃“沒人在身邊”是一件很令人面子“掛不住”的事情。留守老人感受到的人格受尊重程度，依照留守的成因不同而有所差別。主觀上支持子女外出打工的留守老人較少感受到不被尊重，而被動留守的老人則更容易感受到不被尊重。

兒子電話里經常講，家里沒有錢了就給我們寄錢用。我農閑時，在外頭做點工，他們的負擔就會少一些。（受訪者K）

家里的大事，子女都會征求我們的意見。比如，看病的事情，去哪里看、怎么看，都會大家一起商量。他們遇到事情，也會和我們商量著辦。（受訪者A）

四、農村留守老人福利多元供給存在的困境

（一）福利供給主體過于單一

政府對農村留守老人福利的全權負責，使其成為單一的福利供給主體。受相關法律法規尤其是復雜的供給準入制度影響，市場和社會力量盡管擁有資本、技術等優勢資源，卻難以進入農村留守老人福利供給場域。過度依賴政府單一提供的福利資源，容易造成福利依賴、尋租行為和政府失靈等問題。調研中就有村民提到，曾經發生過違規辦理新農合、新農保和農村低保金等現象，這使基層政府面臨管理和信任的雙重危機。在社會治理多元一體格局之下，政府要轉變觀念，從原來的福利生產、福利傳遞職能向福利規劃、福利購買和福利監督職能轉變，通過與市場、社會力量、志愿組織等多元主體合作，共同完成福利供給。

由于我國長期存在的城鄉二元結構[30]，農村的醫療、教育、社會保障水平普遍偏低。農村養老保障制度碎片化，各政策之間缺乏銜接。農村的社會保險、最低生活保障、醫療保險、教育救助分別由人社、民政、衛生等部門來管理，財政部門負責各個項目預算和決算。各部門之間信息共享不足，容易導致各項目覆蓋人群重疊和福利待遇分配不均等問題。農村社會保障一體化程度低，從新農合和新農保過渡到當前的城鄉居民基本醫療和養老保險，存在新舊項目交叉、政策銜接不上的問題。在應對農村留守老人養老問題時，相關社會政策相對滯后，容易出現政策真空。新農合的支持力度還不足，農村留守老人往往會因為突患大病而陷入更加困難的境地。新農合的覆蓋面有限，起付線太高，封頂線較低。農村留守老人患常見疾病后報銷的比例較低，很多老人就懶得走程序報銷;患重大疾病后，報銷封頂線較低，醫療費用負擔重，甚至有些老人因病致貧或因病返貧。新農合管理不到位，還存在看病就醫收費偏高、小病大醫、醫患關系緊張等現象。

三年前胃出血住院，醫保可以報銷60%，剩下的只好用自己的錢繳費，家里錢不夠，還到外邊借了。（受訪者L）

（二）福利供給總量不足，結構失衡

非政府組織和民間組織等社會力量可以為留守老人提供有力幫助和支持，農村留守老人合作模式的建立有賴于各參與主體的能力提升。但是，一方面，鄉鎮政府部門不重視社會組織力量，人們自我組織能力有限，很多農村地區社會組織力量薄弱;另一方面，目前社會組織具有較強的行政依賴性，獨立性差、服務水平有限，而且處于政府各個部門分散管理的情況下，每次參與活動都需要與眾多部門協商，社會組織的主動性和積極性受到一定影響。本研究所調查的湖北恩施L村就沒有老年協會等社會組織，據村民反映附近幾個村也沒有相關的社會組織。社會工作介入農村留守老人服務，具有成本低、效益高、費時短等優勢。[31]社會工作者具備專業理論和工作技巧，能夠激發農村留守老人的潛能，提高他們應對困難的能力。然而，能夠為農村留守老人提供支持和服務的社會組織很少。農村家庭養老功能逐漸弱化，農村留守老人只能尋求自我支持。有研究認為農村自我養老甚至超過家庭養老，在養老保障中發揮主導作用。[32]個體自我養老支持非常重要，而且不少老人也認同這種觀點。調研中發現，農村留守老人自我支持觀念正在強化，大多數留守老人仍舊從事農業生產勞動，有的甚至在農閑時去工廠打工掙錢。但是，受年齡、體力和照顧孫輩的影響，自我支持的正向維度逐漸變弱。[33]

（三）福利供給的決策機制存在缺陷

由于受到基層政府垂直行政管理體制的限制，農村老人福利決策機制也基本上是由上而下形成的。基層政府在農村老人福利供給中處于主導地位，造成福利供給結構和需求結構不相匹配。農村留守老人多元化的福利訴求難以及時體現在農村福利供給中，留守老人只能被動接受客觀機制所決定的農村福利安排。

（四）福利供給的監督機制缺失

盡管政府被賦予了福利監督者這一角色，但是在實際運行中卻沒有形成有效的監督機制，迫切需要通過聽證會制度、信息溝通制度等方式加強社會監督體制建設，建立他律制約機制。調研發現，農村居民信息獲取渠道少，很難對相關福利金的基本管理、繳納和使用進行全面、有效監督。農村老人福利供給機制中獨立的第三方評估機構缺位，無法對農村福利金的管理、使用等進行有效監督，也無法判斷農村老人福利供給是否能滿足其需求偏好。這就容易造成供給結構不合理、供給效率低下等問題。

五、合作治理視角下福利多元供給模式的實現途徑

多元主體參與需要明確各參與主體的職責分工和能力，需要建立制度、信息、監督等要素保障機制，確保多元主體模式的運行。農村留守老人社會支持網絡包括多個主體，各主體發揮的優勢各有不同，同時農村人口數量大、分布廣、經濟社會文化差異大，需要政策支持、制度約束、信息交流、協調機制、監督評估、多元主體能力建設等相關保障。

（一）堅持政府的重要供給地位，發揮政府服務性功能

政府需要制定政策激勵各主體積極參與，為農村留守老人提供足夠的福利資源供給。政府是社會福利政策的主要制定者，要完善養老服務的法律法規，吸納更多的主體參與進來。專門針對農村福利供給而制定的政策較少，而且許多政策也不夠完善。現有的農村社會保障水平較低，且受到政策實行偏差的影響，政策實施效果不如預期。地方政府要出臺扶持地方社會組織發展的政策法規，為社會組織發展營造良好的氛圍，調動其積極性和主動性。政府要為市場和社會力量進入留守老人福利供給領域提供公平民主的客觀環境，尤其是要建立以政府為主導的權利責任分配機制。在稅收和土地政策方面，政府要對市場興辦的社會養老服務機構給予政策傾斜和資金扶持。政府要轉變觀念，將部分公共服務轉移給市場和社會力量來共同分擔，使農村留守老人的需求得到更大程度的滿足。政府要提升戰略領導能力，在合作治理思維之下，建立多元主體養老服務利益共同體。政府要提升溝通協調能力，優化治理結構，建立多樣的溝通渠道，實現信息交流和提高合作主體間的信任度，妥善解決各方利益矛盾。

（二）引入市場機制，促進政府與市場的合作供給

從福利社會化到多元主體參與，市場主體在養老服務上的參與程度一直不高。[34]政府和市場屬于合作伙伴，農村的福利提供不應該由政府全權負責，而是需要政府和市場共同參與，通過引入市場競爭機制提高農村福利供給效率。市場機制在農村養老服務責任共擔、相輔相成的作用十分重要，可以把養老金和資本市場結合起來，發揮市場在資源配置方面的職能。政府要為市場進入農村老人福利領域創造規范環境，使市場公平有效地發揮作用。

（三）發揮專業社會工作和社會組織優勢，多元主體提供專業服務

社會組織逐漸成為社會福利服務的重要載體。政府引入第三部門合作參與農村留守老人社會服務具有客觀必要性和現實可行性。行政性強和專業性差是傳統保障模式的缺點，這在一定程度上影響了政策實施的積極效果。社會組織具有社會性、公益性和專業性等屬性，可以彌補主體意愿和客觀服務需求不符合的機制缺陷。但是，大部分農村地區社會組織發展較為滯后，特別是針對農村留守老人的社會服務更是不多。政府要出臺政策積極扶持和孵化農村公益社會組織，激發他們參與農村留守老人福利服務供給。政府可以通過購買社會工作服務的方式實現職能轉變，社會工作通過制度、項目和服務三個層面的嵌入實現福利供給渠道多元化，滿足農村留守老人多元化、個性化的需求。

（四）建立制度約束機制

在合作治理模式下，各參與主體擁有較大的共享裁量權利，可以在服務內容、服務輸送方式、資源整合、共同目標等方面與政府協商。政府要賦予社會組織更大的發展空間，推動老人社會服務創新。行為受利益驅使，各主體的行為不可避免會偏向自身利益。福利多元供給模式的穩定運作需要制定制度和契約，控制和約束各主體的行為，具體包括：需要明確規定各主體參與福利供給的渠道和流程，需要建立責任機制來明確規定各主體的權利義務和行為準則，需要建立懲罰制度明確職責歸屬，避免各主體陷進集體行動的困境，需要建立制度來約束保障各主體有效合作。

（五）完善信息交流、協調監督機制

首先，要建立高效的需求表達渠道和反饋機制，維護農村留守老人的合法權益。村民可以通過合作社、協會和自組織等機構協商和表達利益訴求，實現農村社會福利事務的主體參與;并且可以通過多種途徑及時向政府反映農村留守老人的福利需求，政府可以據此制定更加有針對性的農村社會福利政策。

其次，應該建立平等信任的協調機制，相互信任是多元主體合作治理的前提條件。政府、市場、社會等多元主體都需要改變觀念，將自己放在治理中心的位置，發揮各自優勢，通過協商合作提升農村留守老人福利供給水平。多元主體應該基于共同的互惠性目標，在自由和平等的基礎上進行合作。[35]

合作過程中難免會產生競爭和矛盾，平等協商和溝通機制就顯得非常重要。各方應該在相互信任的基礎上，按照相關法律法規協商談判，解決合作中產生的糾紛和問題。政府可以建立一個科學的信息化平臺，為政府、市場、社會組織等多元主體談判、協商提供便利。

最后，要建立有效的監督評估機制。完善社會監督和第三方評估是確保農村留守老人社會福利效果的重要手段，可以推選鄉村精英能人和村民代表組成機構負責實施相關職能。這些機構需要對農村社會福利的供給情況進行監督，對農村留守老人的福利需求滿足情況進行反饋。要充分發揮社會網絡對農村福利供給的監督，網民、媒體和社會公眾都是不可忽視的力量，都可以發揮重要的監督作用。

六、對策建議

農村留守老人社會支持系統的構建，關鍵在于加大公共服務的供給，滿足他們的物質、情感和社會交往等需求。以福利多元主義為視角，結合廣大農村地區的實際情況，本研究提出了堅持黨的領導、政府負責、社會力量協同參與的留守老人管理與服務新模式。在主體責任上，以政府為主導，建立包括社區、家庭、非政府組織、企業、志愿者等在內的多元主體負責機制;在資源提供上，整合政府公共資源、民間互助資源、家庭和社區資源，形成多層次資源供給;在服務輸送機制上，制度化、社會化及市場化的機制相互整合。以此構建農村留守老人“多維一體”的福利供給機制，實現多元供給，精準滿足農村留守老人養老需求。

（一）以政府制度支持為主導，加強福利保障制度建設

政府要完善頂層設計，著重完善養老保障、醫療保障、臨時救助等相關政策，從制度上保護農村留守老人的權益。第一，完善農村最低生活保障、五保供養、新農保、新農合、社會救助等社會保障體系，提高農村留守老人納入農村低保和五保范圍的比例;對生活困難的留守老人實施臨時救助并納入醫療救助范圍;提高患重大疾病和慢性病的農村留守老人的醫療費用報銷比例和簡化報銷流程;對高齡留守老人建檔立卡和發放養老補貼，發揮政府兜底職責;試點家庭醫生制度，開展老年人健康管理。第二，發展留守老人自助產業，提高其自我保障能力;在結合農村實際情況和自愿原則基礎上，政府可以組織低收入的留守老人從事生產活動，增加家庭經濟收入;對于吸納老年人就業的自助企業，政府優先給予技術、資金扶持和稅收減免。第三，加大人力和物力投入，制定和完善相關法律政策，為社會化養老提供法律保障。第四，對留守老人服務進行監督管理，保證市場規范和提升服務質量。

（二）依托家庭和社區資源完善社區養老服務職能

在我國，家庭是重要的養老主體，可以彌補社會養老不足和提升老年人生活質量。[36]2017年《國務院關于印發“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》明確提出，支持成年子女和父母共同生活、履行贍養義務和承擔日常生活照料職責。[37]具體來看，老人在與子女的交流互動中可以獲得精神慰藉和日常照顧，這有利于老人的精神健康和增強其抵抗疾病和風險的能力。農村地區養老保險低水平運行，保障水平較低，難以滿足農村留守老人日益增長的養老需求。子女提供的家庭養老供給，能夠讓農村留守老人獲得子女的經濟、情感和人際交往方面的支持，使農村留守老人生活有保障并產生獲得感，實現老有所依、老有所樂。對于積極贍養老人的家庭，政府應該制定措施給予就業推薦和經濟補貼等政策扶持。社區養老服務是以社區為依托開展的社會化服務，服務提供、資金、服務管理、隊伍建設等都需要社會化和產業化。[38]應充分發揮社區在社會服務中的重要載體作用，為農村留守老人提供日間照料、短期照看、上門服務等;可以依托鄉村敬老院等機構開展日常照料和短期托養服務項目，使其逐漸向社區養老中心轉變;可以整合社區資源開展社區營造，利用閑置學校、廠房等資源推動鄉鎮建設社區醫院、社區照料中心和老年活動之家等養老服務基礎設施;擴大和完善社區養老職能，彌補家庭缺位的養老功能。[39]政府可以通過向社會組織購買居家養老服務等形式，以社區為載體為老人提供預防性、補救性和發展性服務;通過完善社區留守老人服務網絡，對高齡老人、不能自理老人、獨居老人等農村留守老人按需求開展全托、日托、臨托等生活照料。

（三）鼓勵非政府組織積極參與，依靠市場推動養老產業化

社會福利輸送多元化關鍵在于多元主體內部的協同配合，共同組成惠及農村留守老人的社會支持體系。社會組織、民間組織和志愿者是政府支持的重要補充，社會組織對老年人的人格尊嚴、社會交往和自我實現等精神支持發揮主要作用。社會組織要創新服務方式，根據農村留守老人的現實需求開展個性化服務。社會組織要提升服務水平和質量，完善各項規章制度和加強人才隊伍建設，提高組織公信力和民眾信任感。近年來，許多農村社區建立了老年人協會、農村留守老人互助小組等組織，在保障留守老人權益、開展幫扶救助、提供精神慰藉、結對生產互助等方面發揮著無可替代的作用。針對現有農村老年人服務公共產品供給不足的情況，可以組織大學生、黨員、律師、心理咨詢師、社會工作者和社會公益人士組成愛心志愿服務隊，為留守老人提供生活照顧、心理輔導、法律援助等服務。留守老人也可以作為志愿者發揮各自優勢，形成互助網絡，低齡老人照顧高齡老人，健康老人照顧生病老人等。社會工作者可以發揮自身專業優勢，通過個案、小組、社區等專業方法為農村留守老人開展相應服務，構建農村留守老人自助互助網絡、舒緩身心壓力、激發自身潛能，提高留守老人抗逆力水平。

2016年國務院發布的《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若意見》明確要求，引導社會資本進入養老服務業，推動公辦養老機構改革，充分發揮各類市場主體活力。[40]可見，政府積極出臺各類政策法規，鼓勵和引導企業通過公辦民營、民辦公營、民辦公助等方式開展民辦養老產業。[41]

可以采用公共物品私人化策略，形成公平良性競爭、養老服務統一市場，提升養老服務供給質量。[42]例如，南京、上海等地依托社區資源開展社區民營型養老院，既可以降低服務運營成本、提供靈活多樣化服務，也有利于政府監督管理和拓展社區養老市場。同時，政府要倡導企業積極履行社會責任，通過社會捐贈、公益基金會、志愿服務項目等形式助力農村老人養老事業發展。

（四）建立鄰里互助小組和愛心義工隊，提供日常照料和情感支持

鄰居作為非正式支持的一部分，在個人及家庭的社會支持網絡中不可缺少。鄰居和農村留守老人子女商量后可以協助照料老人，拓展老有所依的渠道。俗話說“遠親不如近鄰”，通過日常生活中與鄰里朋友交往聊天，可以豐富農村留守老人的閑暇生活，有益于其身心健康。農村社區可以在自愿、互幫互助、就近原則之上建立鄰里互助小組，由兩個以上家庭組成一個互助小組，在簽訂正式責任書之后輪流為生活不便、年邁多病的老人提供日常生活照料和精神慰藉。部分老人不愿意給別人添麻煩，對鄰里支持采取保守態度。鄰里互助小組在為留守老人提供支持時，要多交流、多談心，以此打消老人的顧慮和愧疚。對于部分獨居留守老人無人照料和缺乏精神慰藉等問題，地方政府要出臺相關政策鼓勵大學生村官、社區志愿者、社會工作者、心理咨詢師等社會力量，組建專門的愛心義工隊積極開展結對幫扶，提供探訪、心理疏導、小組活動和日常生活照料等服務。地方政府也可以通過政府購買服務的形式，吸納社會工作機構、公益組織等為留守老人開展有針對性的服務，滿足農村留守老人的迫切需求。

（五）塑造老人的自我支持系統，增強自主性和自立能力

社會福利服務不能僅僅依靠國家和社會力量，還需要發揮個人自助的作用。[43]留守老人作為社會中的一個成員，他們具備自身的優勢和創造力，享有公民應有的各種機會和資源權利，有追求美好生活和自身價值的權利。塑造老人的自我支持系統，要從減少其依賴心理、增強其自主和自立能力著手。農村留守老人要克服自卑感，培養自重和自強精神，主動尋求實現自己價值的途徑。

參考文獻

[1] 國家統計局.第七次全國人口普查數據情況[EB/OL].（2021-05-19）. http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/ggl/202105/t20210519_1817693.html.

[2] 杜鵬， 韓文婷.互聯網與老年生活：挑戰與機遇[J].人口研究，2021（3）：3-16.

[3] 杜鵬， 王武林.論人口老齡化程度城鄉差異的轉變[J].人口研究， 2010（2）：3-10.

[4] 習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社， 2017：47-48.

[5] 張文宏， 阮丹青.城鄉居民的社會支持網[J].社會學研究，1999（3）：12-17， 20-24.

[6] 吳仁明， 謝衛， 高繼國.留守老人的社會支持——以革命老區邛

[7] 張文娟， 李樹茁.子女的代際支持行為對農村老年人生活滿意度的影響研究[J].人口研究， 2005（5）：73-80.

[8] 陳立新， 姚遠.社會支持對老年人心理健康影響的研究[J].人口研究， 2005（4）：73-78.

[9]吳捷.?老年人社會支持、孤獨感與主觀幸福感的關系[J]. 心理科學， 2008（4）：984-986，1004.

[10]王興華， 王大華， 申繼亮.社會支持對老年人抑郁情緒的影響研究[J].中國臨床心理學雜志， 2006（1）：73-74，90.

[11]孟昉， 黃佳豪.農村空巢老人生存狀況亟待關注[J].中共南寧市委黨校學報， 2008（2）：41-43.

[12]李強. 中國外出農民工及其匯款之研究[J].社會學研究，2001（4）：64-76.

[13]杜鵬， 丁志宏， 李全棉， 等.農村子女外出務工對留守老人的影響[J].人口研究， 2004（6）：44-52.

[14]蔡蒙.勞務經濟引致下的農村留守老人生存狀態研究——基于四川省金堂縣竹篙鎮的實證分析[J].農村經濟， 2006（4）：118-121.

[15]丁志宏.聚焦“386199”現象關注農村留守家庭[J].人口研究，2004（4）：25-36.

[16]唐丹， 張芷凌.流動還是留守？家庭流動安排對農村老人社會網絡及心理健康的影響[J].南方人口， 2020（6）：40-52.

[17]慈勤英.家庭養老：農村養老不可能完成的任務[J].武漢大學學報（人文科學版）， 2016（2）：12-15.

[18]葉敬忠， 賀聰志.農村勞動力外出務工對留守老人經濟供養的影響研究[J].人口研究， 2009（4）：44-53.

[19]陳靜， 周沛.老年社會福利供給中的市場作用及實現機制研究——基于福利多元主義視角[J].天津行政學院學報， 2015（2）：45-49.

[20]許源源 ， 朱敏青.養老服務中多元合作供給的困境與出路——基于組織整合的視角[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版）， 2021（1）：45-51.

[21]萊斯特·M.薩拉蒙.公共服務中的伙伴：現代福利國家中政府與非營利組織的關系[M].田凱， 譯.北京：商務印書館， 2008：29.

[22]崔鳳， 雷咸勝.多元主體參與的農村養老貧困救助體系構建[J].重慶社會科學， 2014（9）：53-59.

[23] SCHWEPPENSTEDDE D， HINRICHS S， OGBU U， et al. Regu- lating quality and safety of health and social care[J]. Rand health，2014， 4（1）：1-13.

[24]章曉懿.政府購買養老服務模式研究：基于與民間組織合作的視角[J].中國行政管理， 2012（12）：48-51.

[25] E ?S ?SAVAS. Privatization ?and public-private partnerships[M].New York： Chatham House， 2000：72-73.

[26]湖北省統計局.?湖北省第七次全國人口普查公報（第四號）——人口年齡構成情況.[EB/OL].（2021-05-26）. http：//tjj.hubei.gov.cn/tjsj/tjgb/pcgb/qrp/202105/t20210526_3560276.shtml.

[27]賀聰志， 葉敬忠.農村勞動力外出務工對留守老人生活照料的影響研究[J].農業經濟問題， 2010（3）：46-53，111.

[28]宋月萍.精神贍養還是經濟支持：外出務工子女養老行為對農村留守老人健康影響探析[J].人口與發展， 2014（4）：37-44.

[29]穆光宗.老齡人口的精神贍養問題[J].中國人民大學學報，2004（4）：124-129.

[30]陸學藝.破除城鄉二元結構實現城鄉經濟社會一體化[J].社會科學研究， 2009（4）：104-108.

[31]孫唐水， 潘金洪， 周長青.農村留守老人困境的社會工作干預實驗——基于安徽省X縣G鄉S 自然村的實證研究[J].南京人口管理干部學院學報， 2011（3）：10-14，47.

[32]陽義南， 詹玉平.農村養老誰是主體[J].經濟論壇， 2003（20）：4-5.

[33]高瑞琴， 葉敬忠.生命價值視角下農村留守老人的供養制度[J].人口研究， 2017（2）：30-41.

[34]姜玉貞.社區居家養老服務多元供給主體治理困境及其應對[J].東岳論叢， 2017（10）：45-53.

[35]張康之.合作治理是社會治理變革的歸宿[J].社會科學研究，2012（3）：35-42.

[36]白維軍， 李輝.“老有所養”家庭支持政策體系的構建[J].中州學刊， 2020（7）：69-75.

[37].國務院關于印發“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設（2017-03-16）.規劃的通知[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm.

[38]李學斌.我國社區養老服務研究綜述[J].寧夏社會科學，2008（1）：42-46.

[39]陳友華， 吳凱.社區養老服務的規劃與設計——以南京市為例[J].人口學刊， 2008（1）：42-48.

[40]國務院辦公廳.關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見[EB/OL].（2016-12-23）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/23/content_5151747.htm.

[41]陳芳.福利多元主義視角下農村留守老人社會支持體系的構建[J].理論導刊， 2014（8）：82-84.

[42]張思鋒.中國養老服務體系建設中的政府行為與市場機制[J].社會保障評論， 2021（1）：129-145.

[43]丁建定.居家養老服務：認識誤區、理性原則及完善對策[J].中國人民大學學報， 2013（2）：20-26.

Diversified Supply of Welfare for the Left-Behind Rural Elderly from the?Perspective of Cooperative Governance： Taking Enshi，?Hubei as an Example

Fu Peng

（Zhou Enlai School of Government and Management， Nankai University， Tianjin， 300350， China）

Abstract： A large number ofyoung and middle-aged people in rural areas go out to work and migrate， resulting in the widespread trouble of left-behind rural elderly. Based on the analysis of survey data， it is found that the left-behind rural elderly are facing economic poverty， physical and mental vulnerability， obvious characteristics of the“differential pattern”of the life care network， and lack of spiritual comfort. It analyzes the dilemma of multiple welfare supply such as single supply subject， insufficient total welfare supply， structural imbalance， defects in the decision-making mechanism and short of supervision mechanism. Proposed measures include giving play to the government’s role in service， promoting supply cooperation between the government and the market， harnessing advantages of professional social work and social organizations， and establishing a sound supervision and coordination mechanism. Finally， with features of economic， cultural and social development in Wuling ethnic areas， a new model of management and service for the left-behind elders is put forward， which adheres to the Party’s leadership， holding the government responsible for， and the coordinated participation of social forces.

Key words： left-behind rural elderly; welfare diversification; cooperative governance