“雙碳”目標的法治回應論綱
——以環境司法為中心

張忠民，王雅琪，冀鵬飛

（1.中南財經政法大學生態文明研究院，湖北武漢430073；2.中南財經政法大學法學院，湖北武漢430073）

2020 年9 月，習近平在第七十五屆聯合國大會上提出“雙碳”目標愿景［1］，這是繼加入《聯合國氣候變化框架公約》《哥本哈根協議》《京都議定書》《巴黎協定》等應對氣候變化國際條約以來［2］，我國的又一項莊重承諾。

作為國家治理的新領域，“雙碳”目標的法治回應為何迫在眉睫？一方面，我國目前對“雙碳”目標的討論主要集中在政策內涵、技術創新、市場機制、行業規制等領域［3］，相比之下“雙碳”目標的法治回應略顯滯后。另一方面，法治“是國家治理現代化的必由之路”，“對于國家治理現代化具有根本意義和決定作用”，“為國家治理注入良法的基本價值，提供善治的創新機制”［4］。因此，將“雙碳”目標從技術命題拓展到法治命題，充分發揮法治的引領和保障作用迫在眉睫且意義重大。

進言之，“雙碳”目標應該如何從經濟話語轉化為法治話語？如何抽象、凝練“雙碳”的法治邏輯？如何解構“雙碳”法律關系并有序開展法治治理呢？這需要先解構法治的一般邏輯構造，然后再重構“雙碳”語境下的法治邏輯。法治的邏輯構造由實踐、歷史和價值三重基本維度構成：實踐維度，內涵社會治理的需求及問題；歷史維度，“問題提出及具體表現的時空約束條件”；價值維度，分析及解決問題的評價標準［5］。由此，落實在“雙碳”目標的法治回應上，首先，在價值維度，“雙碳”目標的法治邏輯表達，應該以法治的理念目標為前提，通過確立“雙碳”目標的法治理念，將“良法”引入國家“雙碳”治理體系中。其次，在實踐維度，“雙碳”目標的法治回應方向，應該以明確“雙碳”治理需求為基礎，并有針對性地凝練“雙碳”問題，以此聚焦“雙碳”目標的法治回應方向。再次，在歷史維度，“雙碳”的法治回應需要充分考量社會背景、時空約束等客觀情況，探尋在特定時空條件下，“雙碳”目標的關鍵突破口，以此篩選“雙碳”目標法治回應的最優范式承載。最后，“雙碳”目標對國家治理體系和治理能力現代化提出了新要求，故而，其法治回應也應具有一定的社會前瞻性與創新性，應以尊重歷史發展的客觀規律為基礎，以法治理念的價值目標為前提，以法治實踐的基本經驗為保障，探尋在不同歷史階段中，“雙碳”目標的法治回應創新路徑。

1 “雙碳”目標的法治邏輯表達

法治的形式價值與實體價值共同型構了法治邏輯表達的基本面向。法治的實體價值，指“由法治所決定的法律在目的和后果上應遵循的社會原則”，包括正義原則、自由原則和平等原則等。法治的形式價值，指“由法治決定的法律形式化原則”，包括法律至上原則、法律的普遍性原則、程序正義原則、可操作性原則等［6］。因此，“雙碳”目標的法治邏輯表達也應契合法治的形式價值和實體價值。一方面，“以法治形式價值為標志的社會制度”即法律制度［6］，所以，“雙碳”目標的法治邏輯表達，首先是法律制度的形式表達，通過法律制度的方式實現涉碳主體間的責任均衡。另一方面，法治的實體價值指向“雙碳”法治的理念目標，即環境保護與經濟發展的和諧關系。而環境保護與經濟發展關系議題具有明顯的時空背景特征，在不同的時空階段，其法治理念的側重點也略有不同，在總體規律上表達為環境保護與經濟發展關系的分段處理。總之，法治實踐使治者與被治者之間形成制度隔斷，讓權力配置成為可能，在“雙碳”目標語境中，應具體表達為涉碳公權力與私權利之間的科學架構，以及涉碳行政權與司法權之間的聯動互助。

1.1 在法治的理念目標上表達為環境與發展關系的分段處理

建立“雙碳”法治體系，前提是對碳達峰、碳中和事理的充分、客觀、周延把握；基礎是構建契合經濟發展規律、滿足社會發展需求的法制體系；路徑是整合、提煉、修訂現行法律規范，設計、試行和建構新型法律規范。那么，“雙碳”目標從事理到法理的轉化過程中，法治理念目標作為“雙碳”法治邏輯的建構基礎，應如何妥當表達呢？

在事理層面，根據《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）的要求，2030年碳達峰目標的實現分為兩個階段（第一階段是到2025年，綠色低碳循環發展的經濟體系初步形成，重點行業的能源利用效率大幅提升；第二階段是到2030 年，經濟社會發展全面綠色轉型取得顯著成效，重點耗能行業能源利用效率達到國際先進水平），重點關注三類指標（單位國內生產總值能耗及二氧化碳排放指標、非化石能源消費比重指標、森林覆蓋率和蓄積量指標）。2060年碳中和目標實現，重點關注能源利用效率提升和非化石能源消費比重增加。從“經濟體系初步形成”到“經濟社會發展全面綠色轉型”再到“綠色低碳循環發展的經濟體系全面建立”內涵了“雙碳”目標已經全面融入經濟社會發展的中期、長期規劃中；從“重點行業能源利用”到“重點耗能行業能源利用”的關注點轉變，體現出產業結構從初步布局到深度調整的邏輯。2025年是實現碳達峰的第一階段，目標是為實現“雙碳”奠定堅實基礎，2030年是實現碳達峰的第二階段，目標是實現二氧化碳排放逐步達到峰值并開始下降，2060 年實現碳中和目標，全面建立綠色低碳循環發展的經濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系。因此，碳達峰與碳中和的關注重點和減排任務明顯不同，這需要在制度建構過程中充分尊重和考量經濟社會發展的客觀情況，處理好“發展和減排、整體和布局、短期和中長期”之間的關系。

在法理層面，馬克思主義法治理論揭示法的產生與發展是由經濟基礎和物質生活條件所決定的，其本質是統治階級意志的體現，最終目的是實現“每個人的自由而全面的發展”［7］。因此，法治的理念目標應以特定的時空背景為前提，反映特定時期內社會關系和經濟發展的需求，會伴隨著生產生活方式的改變而相應地轉變。而“雙碳”目標提出的背景是后工業時代的環境與發展的矛盾關系，具體分為碳達峰、碳中和兩個階段，映射在法治的理念目標上可以轉化表達為環境與發展關系的分段處理。具言之，碳達峰、碳中和是國家治理過程的階段性目標之一，問題導向是應對氣候變化問題、解決環境資源約束問題，內在含義是構建綠色低碳循環的經濟發展模式，本質意義是實現人與自然和諧共生。所以，伴隨著“雙碳”目標的提出，人們生產生活方式和社會發展模式必然發生轉變，法治的理念目標也會隨之更迭，具體體現就是現行法律規范的滯后性特征以及未來法律體系的自我進化過程。因此，在法治的理念目標表達上，應充分考量碳達峰、碳中和的階段性差異，具體表達為環境與發展關系的分段處理。

1.2 在法治的核心內容上表達為涉碳公權和私權的科學架構

“涉碳”，指涉及實現“雙碳”目標的各項措施總稱，包括頂層設計、具體規范等。在“雙碳”的法治應對面向上，需要把涉碳經濟關系轉化為法律關系，比如，碳排放權交易行為可轉化為合同關系、質押關系等法律關系，具體表達為請求權、財產權等民事權利。但涉碳經濟活動中私權的具體運行還需要國家公權力監管和保障，比如，公民行使碳排放權的前提是國家配額分配且完成碳排放權登記，碳排放權交易市場有序發展的前提之一是國家對有限的資源進行宏觀調控、合理利用、均衡分配，碳排放權交易行為中產生的糾紛需要法院審理裁判來定紛止爭。

“雙碳”目標的實現需要產業結構、能源體系、交通運輸體系、城鄉建設、科技創新與轉化等多領域、多層次協同，所以，其參與主體多元、涉及行業廣泛、利益關系復雜。“利益與法的關系是決定與被決定的關系、表現與被表現的關系”［8］，換言之，法律關系也可以抽象化為利益關系。不同于個人利益是個人生產生活需求，也不同于公共利益是不特定個體集合的需求，社會利益是社會集合體活動的需求，包括社會功能、社會活動、社會發展等。而氣候變化議題關乎人類社會的未來福祉，與社會的可持續發展密切相關，故屬于典型的社會利益范疇［9］。因此，一方面，不同于個人利益的保障，社會利益保障需要打破“公地悲劇”，所以，氣候變化應對首先需要在法律關系上找尋擬制主體，可以是特定的社會組織或國家機關；另一方面，“雙碳”目標的實現包括但不僅限于保障社會利益，最終目的是實現經濟社會的可持續發展，涉及到有限資源分配、經濟發展模式變革、社會生產生活方式轉變等。

利益的法律化表達即是權利，針對不同涉碳利益關系的權利表達，應如何劃定和明晰權利的范疇邊界？一是，借助于類型化的方法，涉碳的權利集合可以類型化為公權與私權兩類范疇。其中，私權集合包括碳排放權、用能權、涉碳知識產權、碳交易關聯權利等權利；公權集合由涉碳行政權、立法權、司法權組成，比如，重點涉碳行業的經營許可、虛報瞞報溫室氣體排放報告的行政處罰等行政權，制定出臺碳達峰、碳中和相關法律法規、發布現行法律規范等立法權，裁判審理氣候變化應對類案件等司法權。二是，從社會治理效果的角度分析，私權治理模式存在信息不對稱和治理平臺不穩定的固有弊端，公權治理模式存在社會容錯風險高的弊端，所以，公權與私權合作的多元共治格局才是最為科學的公私權利架構模式［10］。綜上所述，“雙碳”目標的法治回應議題，究其核心是借助法定化的平臺達成公權與私權合作的共治格局，使其二者共同作用于低碳社會治理。

1.3 在法治的責任分配上表達為涉碳多元主體間的責任均衡

涉碳法律制度的頂層設計應注重在涉碳主體間厘定責任邊界及均衡責任承擔。“雙碳”目標涉及的利益關系復雜、參與主體多元、面臨多重風險、碳交易客體特殊、市場綜合屬性特征明顯［11］，可能面臨法律關系復雜、責任邊界模糊、權利救濟困難等法治難題，而明晰法律主體的責任范疇是破題關鍵，所以，涉碳主體間責任劃分及均衡承擔就尤為重要。

如上所述，科學且均衡的責任分配不僅能較為合理地兼顧各方主體的利益，還有利于解決特定社會問題或預防某類社會風險。進言之，明晰責任承擔需要法律規則對社會行為作出精準評價，其間包含了主體間法律關系的厘定、權利義務的分配等立法技術和法律邏輯問題。依據《意見》的總體要求，我國碳達峰、碳中和目標的實現要從產業結構、生產方式、生活方式、空間格局四個面向布局，而從涉碳主體的組成類別來看，主要包括政府（比如，政府要強化綠色低碳發展規劃引領）、碳排放企業（比如，能源企業、交通企業、建筑企業等）、社會公眾（比如，公眾要低碳出行、綠色消費等）、碳交易所（碳排放權交易制度的第三方主體）、第三方核查機構（比如，對重點耗能行業領域的能耗計量）、涉碳投資機構（比如，對環保節能項目的投融資）等，可以類型化為政府、企業、公眾、第三方機構四類主體。具體展開如下：

其一，我國《憲法》第9條、第26條和第89條型構了我國環境保護憲法規范框架，奠定了“生態憲法”的基本地位［12］，規定了“保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害的國家義務”，其與憲法序言中“生態文明建設”一并作為國家根本任務［13］，因此，在權力與權利的配置結構上，國家機關被依法賦予行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等權力的同時，也需要承擔行政違法責任、行政侵權責任、行政合同責任、行政追償責任等行政責任［14］，比如，在環境執法和環境司法領域的有益探索，“一崗雙責黨政同責”的河長制、綠色GDP 審計制度、中央生態環保督察制度、環境行政公益訴訟制度等。

其二，企業是降碳減排的主要對象，但也應該在法定范圍內給予企業合理的發展空間。《大氣污染防治法》賦予企業一定濃度和總量范圍內排放溫室氣體和其他污染物的權利，《碳排放權交易管理辦法（試行）》將碳排放配額作為企業可交易的信用或財產，《節約能源法》限制“兩高”企業擴張，從規則指向看，上述法律法規大都集中在控制資源利用量的一端，但從“雙碳”目標的實踐要求來看，企業作為生產者加工轉化生產資料是社會發展的需求，資源合理利用是一方面，更重要的是要積極研發、推廣、轉化和應用低碳技術，在滿足社會發展需求的同時，實現企業的輕量化和低碳化轉型，將被動抑負與主動增益相結合。

其三，社會公眾具有享受美好生活環境和生態環境的權利，同時也負有保護生活環境和生態環境的義務。根據《中國能源統計年鑒2020》的統計數據，圖1 顯示我國人均生活能源消費量在1999 年之前變動不大，但在1999年之后呈現快速增長的趨勢。從人均生活能源消費量占比來看，以2019 年為例，我國人均能源消費總量是3 488 kgce，其中人均生活能源消費量442 kgce，人均生活能源消費量占人均能源消費總量的12.67%［15］。因此，個人生活碳排放也是減污降碳的重要領域之一，形成綠色消費觀和低碳生活方式對實現“雙碳”目標有重要意義。

圖1 我國人均能源消費量趨勢圖

其四，第三方機構是公眾、企業和政府三者之間的紐帶，包括碳交易機構、第三方核查機構等，具有盈利性和中立性的特征。一方面，碳交易機構是碳排放權交易的平臺，碳交易制度從宏觀層面能夠指引企業發展方向，優化市場資金配置，將低碳技術納入市場競爭，比如，碳排放權抵押融資制度，將碳排放權賦予了明確可量化的市場價值，通過碳交易機構的平臺，納入良性的市場競爭。另一方面，第三方核查機構提供科學測量和量化分析數據的技術保障，對于涉碳監測核查工作關乎到降碳減排制度能否有效施行，比如，碳排放監測制度、碳核算制度、碳排放交易制度、降碳減排的目標考核制度等關聯制度的具體實施過程，都需要第三方核查機構的測量數據支撐。此外，第三方核查機構的專業性優勢明顯，擁有專業的技術人員、科學儀器等，但同時，對于數據的準確性、中立性、真實性也負有相應的法律責任。

1.4 在法治的運作機理上表達為涉碳執法與司法的整體聯動

“雙碳”作為國家治理的新領域，必然經歷從政策試點、技術革新到法治體系保障的模式轉化，而執法和司法是法治體系運轉的重要環節。因此，構建涉碳執法與司法的協作聯動機制是涉碳法律制度有效實施的形式保障。降碳減排和增加碳匯能力是實現“雙碳”目標的兩大方向，一方面，主動式的行政執法有利于及時檢查監督碳排放行為，但面對產業、能源、交通、建筑、技術等多領域改革、多主體規制的復雜事項，短期內行政執法人員的專業化水平、政府機構的專門化設置很難達到“雙碳”要求，所以，依靠單一行政執法很難應對多領域的降碳減排要求。另一方面，碳匯能力提升主要包括生態碳匯能力的提升以及固碳技術的創新研發。固碳技術的創新研發除了良好的市場競爭環境之外，還需要政策鼓勵、財政支持、行政服務等配套措施。生態固碳能力與環境承載能力的強弱密切相關，這對生態環境保護的行政執法能力和行政執法體制提出了更高的要求。

“雙碳”目標貫穿了經濟社會發展全過程和各方面，單一依靠涉碳行政執法機制，不足以應對復雜的“雙碳”目標要求。因此，涉碳執法與司法的整體聯動模式，是應對“雙碳”目標復雜治理現狀的有益探索。

首先，涉碳執法與司法的整體聯動，需要處理好司法權與行政權的關系。涉碳行政執法是氣候變化治理中最為關鍵的治理手段之一，比如，在產業結構調整中對“兩高”項目施行清單管理；在城鄉建設中開展對公共建筑能耗的限額管理；在交通運輸領域對交通基礎設施進行規劃、建設、運營等管理；在循環經濟領域對可再生能源綜合利用行業進行規范管理等。涉碳司法是明晰涉碳權利義務關系、調解涉碳案件糾紛的重要方式，比如，近些年，為統一環境資源類案件的法律適用規則，最高人民法院陸續出臺了大量的司法解釋和典型案例，包括環境侵權糾紛、礦業權糾紛、生態環境損害賠償等的司法解釋，以及最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布的檢察公益訴訟案件的司法解釋等。此外，為統籌適用刑事、民事、行政責任，最高人民法院出臺《環境資源案件類型與統計規范（試行）》（法［2021］9 號），將環境資源類案件劃分為五大類型，其中，專門就氣候變化應對類案件的裁判規則適用作出規定，并強調此類案件不能簡單套用侵權理論，而要探索針對性的特殊裁判規則。當下，最高人民法院正在加緊制定林權、環境保護禁令、生態環境侵權懲罰性賠償等司法解釋［16］，這些舉措在一定程度上也有助于降碳減污、增加生態功能的碳匯能力。總之，涉碳執法與司法應在明晰邊界的前提下合力共同作用于涉碳治理。

其次，涉碳執法與司法的整體聯動，應以行政執法為先導，以司法能動為補充。負有國家公權力的涉碳執法機關應主動、及時、高效地應對和處理涉碳問題，但當涉碳行為糾紛進入司法程序之后，應準確定位碳排放的確權、交易、擔保等行為的法律屬性，妥當處理和調解涉碳案件的民事、刑事、行政責任糾紛等。同時，在法制體系尚待完善的情況下，法官應秉持碳達峰、碳中和的價值目標，依法、合理、充分地運用法官的司法審判經驗，發揮法官自由裁量權的主動性作用。

最后，構建涉碳執法與司法整體聯動的具體路徑，需要從涉碳司法訴訟的不同階段分別切入。具言之，訴前階段，涉碳行政執法應發揮預防作用，涉碳司法發揮督促作用；訴中階段，涉碳行政機關發揮專業優勢，協助司法鑒定和證據轉化；訴后階段，涉碳執法與司法應共享執行信息，轉化司法成果，共同提升涉碳法治治理實效［17］。

2 “雙碳”目標的法治回應方向

盡管“雙碳”目標不同階段有所分解，但二者實質內核同為綠色低碳循環經濟模式的構建，因此，“雙碳”目標的法治回應在方向上應以整體研判。相較于法制體系建設，法治體系則更加靈活多元，既包含法制的形式要素，又要求靈活的法律治理思維。法治的實踐維度內涵社會治理的需求及問題，其基礎是健全法制，核心是法治國家、法治政府、法治社會的治理狀態。故而，“雙碳”目標的法治回應方向，前提是專門的法制目標回應，比如，從分散的立法目的中聚焦“雙碳”立法目的，明確“雙碳”法制目標；重點是優良的法律制度回應，比如，從“雙碳”法律制度的頂層設計中優化事權結構、明確職權范疇等；核心是靈活的法治思維回應，比如，公權與私權的衡平、多元責任主體的治理合力、行政權與司法權的聯動等。

2.1 涉碳的立法目的從碎片分散到定向聚焦

每一部法律的體系架構、規則設計、價值指向都依托于立法目的，而立法目的之確立需要考量諸多因素：特定時期內的社會生活需求、某類社會風險的定向預防、未來社會發展的趨勢方向等。就“雙碳”目標的法治保障而言，涉碳立法目的之增訂或確立：一方面，需要整合、梳理和銜接現行法律法規體系，有針對性地進行修訂、解釋或補足工作；另一方面，需要科學評估和掌握“雙碳”目標之有關事理，評估專項立法的可能性和可行性，即是否有必要針對“雙碳”這一新領域設立專門立法，凸顯專門立法目的。

對“雙碳”目標的事理把握要科學、客觀和全面。“雙碳”目標的問題表征是應對氣候變化，實現路徑是構建綠色低碳的經濟發展模式，本質意義是實現人與自然和諧相處。梳理現行法律體系，涉碳立法目的分散在各部門法當中，互相之間缺乏銜接，需要再次整合、補足或修訂，以使其立法目的能夠定向聚焦到涉碳法治領域。譬如，《環境保護法》作為環境法律體系的基本法，其立法目的為“防止污染和其他公害”，雖然擴張解釋方法能夠涵蓋氣候變化問題，但其價值表意并不凸顯和聚焦“雙碳”目標。再比如，《大氣污染防治法》作為我國空氣質量監管的專門性立法，其立法目的是“防治大氣污染”，同時該法規定遵循“大氣污染物和溫室氣體協同控制”的監管原則，所以，該法將溫室氣體排除在大氣污染物之外，如此，控制溫室氣體的立法意圖就被一定程度弱化了。

整體評估是否有必要制定應對氣候變化的專門性法律，以補足法律空白、聚焦立法目的。《巴黎協定》之后我國溫室氣體控制的專門性立法缺失，依托《大氣污染防治法》等關聯法律，逐漸形成了協同控制溫室氣體的基本模式，但此模式不足以支撐2030的碳達峰目標，需要協同控制和自主規制形成法制合力，因此，有學者支持制定氣候變化應對專門法［18］。但筆者以為制定專門的氣候變化應對法，是否是補足我國氣候變化法律體系空白的最優選擇，還值得再度商榷。因為當下正面臨環境法典編纂的重要契機，我國環境法律體系正處在深度體系化整合階段，在這一現狀背景下，將“雙碳”目標系統性地融貫于法典體系中去，還是制定專門的氣候變化應對法？關于此兩種路徑的最優比較，下文將進行詳細論證和整體比較，此不贅述。

把握環境法典編纂的重要契機，將“雙碳”目標系統性地融貫于法典體系中去。涉碳立法目的應從當下較為分散的立法現狀逐步轉向定點聚焦，主要包括兩種可能的路徑模式：一是，制定專門的應對氣候變化應對法，專門凸顯實現“雙碳”目標和應對氣候變化的立法目的；二是，借助我國環境法律體系的體系化改革，在環境法典的體系架構上，進行制度整合，將“雙碳”目標融入環境法典的價值體系中去［19］。筆者以為相較于制定專門法的路徑而言，借助環境法典的編纂契機，將“雙碳”目標融貫于法典體系之中的路徑更為妥當。因為氣候變化應對是一個系統性、全局性、整體性議題，單靠一部氣候變化應對法很難統籌各法律部門之間、各領域行業之間的復雜關系［20］，其不僅立法難度大，而且法律實施效果預估困難。而環境法典則站在系統性、整體性和體系性的視角將環境法律規范進行體系化整合，符合氣候變化應對的特征，契合當下法典化的趨勢與契機。

2.2 涉碳的事權結構從相對固化到合理配置

“國家法律和民族法律的忠實追隨者不外是私權的侍從”，“為國家在私權中播下和顯示出的東西，將在國家法律和民族法律中結出果實”［21］。換言之，法律以保障私權為目的，以約束公權為手段，而事權結構是保障私權、約束公權的制度載體，是權利與權力配置的形式表征。

所謂事權，即政府在行政管理過程中應當承擔的職責及其與之相對應的公共管理權力［22］。涉碳的事權結構，是指法律賦予政府機關及其職能機構等公權力主體，依法行使涉碳事務的處罰、許可、強制等各項權力所組成的權力體系。涉碳事權的配置，是指在負有“雙碳”管理職責的不同權力主體之間合理區分各自的職權內容、劃定權責范圍的權力安排，包括橫向事權配置和縱向事權配置。具體而言，橫向事權配置指同級政府之間、政府各職能部門之間的事權劃分，比如，生態環境部通過對大氣污染和溫室氣體排放的協同治理實現減污降碳，自然資源部通過自然資源確權、國土空間規劃等方式，實施山水林田湖草沙冰的系統治理，實現生態增匯；縱向事權配置指中央與地方、上級政府與下級政府、政府與職能部門之間的權責劃分，比如，《2030 年前碳達峰行動方案》指出“加強節能監察能力建設，健全省、市、縣三級節能監察體系，建立跨部門聯動機制”。

就涉碳事務的管理而言，不僅涉及科層結構下的政府事權配置問題，還涉及跨行政區域的事權重疊與沖突問題、政府與社會組織之間的權責劃分問題等。所以，涉碳事權的合理配置不僅要遵從現行科層制邏輯下的事權配置結構，還要充分考量氣候變化議題的跨行政區域性、參與主體多元性、損害結果滯后性等特點，適度打破固有科層結構，對事權進行靈活合理配置。因此，涉碳事權配置由相對固化到合理配置應主要從權力配置、機構配置兩個路徑展開。

路徑一是權力配置，“減污→降碳→增匯”是實現“雙碳”目標的三個主要方向。由于“雙碳”工作的整體性特征，在行政管理的實際操作中，存在跨行政區域、跨部門領域等問題，比如，跨行政區域的涉碳生態補償問題，同時，各地區經濟發展水平和能源結構的不同決定了地方“雙碳”措施不能施行“一刀切”政策，要求地方政府因地制宜，安全降碳。應對上述問題需要適度打破科層制框架，重點解決橫向的權力之間重疊與沖突、縱向的“央地”之間權責不清問題，突破口是發揮省級政府“監管”與“監督”的雙重職能，進行適度科層化的改革，省級以上保持科層結構下的“條塊”監管模式，省以下創新生態環境監管特別領域實行“條條”垂管模式，打破“央地”之間事權同質化。例如2016 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合出臺的《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，市級生態環境部門的領導體制是以垂直領導為主的雙重領導體制，縣級生態環境部門為垂直管理，市、縣兩級的環境監測和監督職能收歸省級生態環境部門。

路徑二是機構配置，“雙碳”目標涉及生產生活的方方面面，需要跨職能部門的協同聯動。以產業結構的調整為例，既涉及農業領域的固碳增效問題，也涉及工業領域的節能降碳問題，還涉及金融領域的綠色金融等問題，需要建立跨職能部門的協同聯動機制，既要合理設置行政許可門檻，也要嚴格實施行政處罰措施，還要適時運用鼓勵政策等手段。構建涉碳行政聯動機制的關鍵突破口是“職能分工”與“職能銜接”邏輯的協同推進，既要發揮大部制改革優勢，使涉碳環境監管職權集中化，防止職權推諉與重疊，也要靈活應對跨部門、跨區域問題的事權銜接與協同的問題，做好一般與特殊的雙重應對策略，實現制度供給與協調聯動的共同助力［23］。

2.3 涉碳的責任主體從失衡單一到均衡多元

我國環境保護是“政策先行”的發展模式，逐漸形成了行政主導的環境管理樣態。盡管近些年我國環境保護體制機制改革在多元共治方面取得了重大成果，如環境司法能動改革、“督政+督企”模式等，但囿于行政主導的制度慣性、現階段涉碳立法不足等現狀，在“雙碳”目標的實踐初期，行政主導特征依舊明顯。國家雖然負有降碳減排的管理義務，但僅依靠行政主體還不能夠有效支撐“雙碳”目標的實現，所以，涉碳責任主體的構成應避免陷入單一政府監管的治理模式，而是需要面向多元主體共治的方向發展。具體而言，“雙碳”工作要從能源結構轉型、產業結構升級、城鄉建設優化、交通運輸方式轉變、低碳科技創新、碳匯能力鞏固、綠色低碳全民參與等各個領域展開，政府、企業、個人、第三方主體是串聯各個領域“雙碳”工作的重要節點，其間既要發揮政府實現“雙碳”目標的主導作用，又要合理調動企業、個人、第三方主體的參與力量，形成涉碳多元主體的治理合力。

行政主體是實現“雙碳”目標的主導力量，主要從權力運行、權力監督、政績考核三個部分開展。一是，在權力運行方面，涉碳機關的事權劃分還需要深度優化和整合。譬如降碳、碳匯、低碳科技轉化、碳交易等“雙碳”工作，牽涉眾多職能部門：自然資源部對山水林田湖草沙冰等自然資源的保護、利用與分配；生態環境部對生態環境碳匯能力的提高；國家發展和改革委員會對綠色低碳循環發展的經濟體系的建立；農業農村部推進綠色農業發展、促進農業固碳；科學技術部牽頭發展低碳科技并轉化應用等。各個部門之間雖分工負責，但實際操作中降碳、碳匯等工作存在交叉與合作空間，例如，碳排放監測和計量、低碳科技轉化應用輻射多個領域。二是，在權力監督方面，政府主導往往重視涉碳行政機關的權力配置，而相對忽視權力監督，比如，碳達峰期間個別地方政府沒有落實細化國家整體規劃，在碳達峰之前仍大肆審批“兩高”項目［24］，其主要原因是外部公眾監督的通道不暢通，內部公權力監督機制失靈。三是，在政績考核方面，“雙碳”目標作為生態文明建設過程中的階段性任務，可以嘗試銜接和借鑒河長制、綠色GDP 離任審計制度等，推進內部監督評價機制的有益探索，精確權力邊界，明確責任范疇，暢通監督通道，使權力在陽光下運行。

企業主體是“雙碳”工作的重要對象，企業生產是減污降碳的重要領域。企業作為生產者，是碳排放的主要主體，但同時又是社會發展的基本動力保障，所以，合理調控和引導企業降碳減排是“雙碳”工作的重要內容。但我國現行法律體系部分存在滯后問題，不能適應當下“雙碳”法制要求，比如，法律對企業碳排放行為的評價不明晰、倡議性條款導致法律適用困難等。《循環經濟促進法》《節約能源法》《清潔生產法》等都對企業生產過程中的資源消耗和廢物排放做出了相應規制，比如，要求企業生產環節“減量化、再利用、資源化”“減少污染物產生和排放”“鼓勵企業制定嚴于國家標準、行業標準的企業節能標準”等（參見《清潔生產促進法》（2012 年修訂）第2 條；《節約能源法》（2018 年修訂）第13 條第3 款；《循環經濟促進法》（2018年修訂）第2條第1款），但從企業碳排放行為的規制來看，以上法律都沒有就碳排放行為做出專門細化規定，多為倡議性條款且沒有參照標準，使得法律難以對具體行為作出準確評價。為此，我國正在抓緊修訂《節約能源法》《電力法》《煤炭法》《可再生能源法》《循環經濟促進法》等以增強現行法律的有效性和針對性。此外，為充分調動企業低碳技術創新的積極性，以及將企業降碳成本引入良性市場競爭，嘗試創新了碳交易制度等有益探索。具言之，《碳排放權交易管理辦法（試行）》對企業等主體碳排放配額的確定、分配、交易、清繳等內容作出了詳細規定，借助市場規律，形成企業綠色低碳發展的良性競爭環境。

個人主體是“雙碳”目標的重要參與者和監督者。依據憲法和環境保護基本法的規定，公民負有保護生態環境的基本義務。一方面，個人碳排放量分為兩個部分，直接排放是可被個人掌控的碳排放量，可以通過構建綠色生活方式實現減排；間接排放是企業為了滿足個人消費需求，在生產產品過程中產生的碳排放，可以通過推行低碳消費理念實現減排。另一方面，除了普遍參與者的角色定位之外，公民個人還依法享有對行政機關涉碳行政行為的監督權，如批評權、建議權、申訴權、控告權、檢舉權等。

第三方主體是“雙碳”工作的重要銜接點，包括涉碳第三方機構和涉碳環保組織。第三方機構是連接個人、企業與政府的橋梁，比如，碳交易機構為綠色金融體系搭建平臺，第三方檢測機構的專業技術和專業設備，為碳交易、碳監管等制度實施提供技術和數據支撐等。涉碳環境組織既是重要的監督主體，又是開展專門訴訟的主要原告之一，是推動環境司法進入“雙碳”治理的重要銜接點。

2.4 涉碳的聯動機制從片面乏力到整體高效

涉碳聯動機制主要以行政執法與環境司法之間的聯動為中心展開，在行政執法層面表達為“協同治理”，在環境司法層面表達為“司法能動”。

首先，涉碳行政執法雖然在“雙碳”治理中起到關鍵的引導作用，但囿于涉碳領域的廣泛性、復雜性等特點，傳統單一領域分別監管的行政管理模式難以滿足“雙碳”治理要求，因此，需要秉持整體性、系統性的治理觀念，走“協同治理”的治理思路。譬如，行政執法層面實現大氣污染防治和溫室氣體控制的協同治理，是當下深化行政體制機制改革的重點實踐方向。其主要在兩個層面展開：第一，加強職能機構的組織領導，形成以生態環境部和自然資源部為中心，以關聯職能部門為輔助的多元體制安排，推進資源保護、生態保護、金融支持、市場監管等關聯機制融合，形成減污、降碳、碳匯一體化協同治理；第二，建立涉碳專門化應對機制，與現行環境保護體制機制無縫銜接，包括涉碳執法隊伍的專門化、涉碳技術研發的專業化、涉碳資金保障的專門化，形成涉碳專門化機制與環境保護機制間的聯動。

其次，涉碳能動司法指在啟動司法程序之后，司法審判之中，法官秉持“雙碳”價值目標，遵循基本法律規范，在合理限度內充分運用法官司法審判經驗，發揮自由裁量權的主動性作用，形成司法權與行政權的互助聯動。其主要表達為三個層面：一是，能動司法符合我國“雙碳”背景下的法治國情。“雙碳”作為應對氣候變化的新領域，立法空白和制度空白是面臨的主要執法、司法難題，能動司法可以通過法官對法律的規范解釋，實現從立法空白期到制度完善期之間的有效過渡。二是，能動司法是凝聚“雙碳”執法和司法治理合力的高效路徑。雖然涉碳行政執法是“雙碳”治理的主導力量，但司法救濟程序為營造良好的執法環境提供有效保障，制約監督行政執法不作為、亂作為等現象。三是，能動司法是平衡司法謙抑性與主動性之間的最優取舍。“雙碳”治理涉及碳權交易、碳匯交易、綠色金融、技術專利、知識產權等諸多新領域，如同行政手段不能過度干預市場調節，同樣，司法權也不能過度干預行政手段。所以，“司法能動應然方面要特別注意防止唯意志論，而實然方面要克服教條主義與經驗主義”［25］。

最后，在法律制度改革的頂層設計階段，評判某項法制改革是否符合“良法善治”的要求，除了制度安排的合法性與合理性論證之外，還需要重點參考兩個指標：一是制度的可操作性，是否能合理嵌入現行體制機制之中，符合基本的國情、省情要求，具有可實施的條件；二是制度的實效性，是否能夠有效應對特定社會問題或者定向預防某類社會風險。從制度運行層面而言，其一，涉碳制度改革可操作性程度的評判，重要的參照標準是涉碳制度能否有效嵌入既有環境保護體制機制之中，譬如，與環境行政執法、環境司法等做到無縫銜接；其二，涉碳制度實施后的實效性評判，除“政策試點”評估的方法外，在制度設計的初期階段，需要著重考量的是涉碳制度如何構建多元治理模式，達成多元共治格局，形成多主體參與、多領域整合的涉碳治理合力。

3 “雙碳”目標的司法范式承載

“雙碳”目標的司法范式選擇，不僅需要整體考慮“雙碳”目標的實現機理、氣候變化應對的糾紛形態，以及解決這些糾紛的客觀需求，還需要正確理解和把握“雙碳”目標司法實踐內蘊的法律價值和獨立邏輯。環境司法不僅是“雙碳”目標法治回應的關鍵切入口，還是“雙碳”目標司法范式的最優承載。

3.1 環境司法是“雙碳”目標法治回應的關鍵切入口

我國環境司法專門化改革、環境司法專業化發展、環境司法能動聯動機制等司法范式創新，充分發揮了法院的審判職能，為“雙碳”目標的實現提供了公正、高效的司法服務和保障。在“雙碳”法治回應的語境中，環境司法作為其關鍵切入口，應從“雙碳”目標的實現機理、“雙碳”目標的司法話語塑造、涉碳訴訟的性質厘定和規則創新三個方面展開。

從“雙碳”目標的實現機理來看，“雙碳”目標是對生態、經濟、社會等子系統及其關聯要素的“整體性管控”，強調對管控目標的系統性治理，以及對不同利益關系的整體性協調。環境司法范式恰能契合“雙碳”目標的實現機理，為“雙碳”治理提供司法服務和保障。一方面，環境司法一直遵循山水林田湖草沙冰統籌保護的系統觀念，通過對法律規則的科學適用來實現對生態環境整體功能的保護，這與“雙碳”治理的整體性和系統性思路一致。另一方面，環境司法專門化改革和專業化發展為節能環保、清潔能源、綠色建筑、低碳交通等新領域新類型的涉碳案件訴訟規則創新提供了有益經驗和改革空間，比如，在審理跨行政區域的涉碳案件、涉及刑事、民事、行政責任的涉碳案件、碳金融、碳交易等特殊類型案件時，可以借助環境司法審判機構的專門化實現跨行政區域的專屬管轄，通過環境司法“三審合一”的歸口審理模式實現對跨刑事、行政、民事責任的涉碳案件的合并審理等。

從“雙碳”司法的話語塑造來看，環境司法能夠在現行法治框架內實現對“雙碳”目標的司法問題應對與話語調整。環境司法依托國家權力積極發展，其話語體系以充分的自主性與科學性積極貫徹中央政策的意志［26］。最高人民法院以習近平法治思想和習近平生態文明思想為指導，不斷推進環境司法制度化建設，采用單獨或聯合發布司法規范性文件、司法解釋、典型案例、環境司法白皮書等多種形式，逐步建構出環境司法的宏觀架構與訴訟體系；各地法院通過環境審判機構的設立、典型案例的推進、環境公益訴訟規則的創新等實踐，向國家與社會不斷證成、釋放環境司法的正向效能，以制度化推進和規范化運作來踐行司法保護環境利益的價值理念。依據環境司法專門化發展的新要求，司法機關應秉持合理的能動性以構建動態回應型司法，根據涉碳、氣候變化糾紛的構成要素與糾紛樣態，適時調整環境司法既有的訴訟類型、訴訟規則和話語體系，最終形成專門化的司法規則體系。進而，在依托環境司法專門化成果的基礎上，逐步塑造“雙碳”司法由點到面、由觀念到制度更加全面的司法話語體系。

從“雙碳”所涉訴訟性質來看，“雙碳”目標實現過程中涉及的氣候變化訴訟本質上屬于環境損害糾紛的范疇。生態文明背景下綠色發展要求所有污染物必須達致低排放的可持續發展階段，社會發展應當在環境承載能力范圍內實現低能耗、低污染、低排放的綠色發展［27］。碳排放控制作為經濟社會可持續發展的內在要求，其與污染防治、資源保護等內容相比，本質上并無二致，都是修復受損的環境要素以維持原本生態功能，只是在危害面向、救濟方式等形式表征上有所不同而已。盡管我國《大氣污染防治法》尚未將溫室氣體作為污染物，但不代表環境司法對溫室氣體排放行為不予評價，相反，環境司法應主動發揮審判職能，為大氣污染和溫室氣體排放的協同控制機制貢獻司法力量。當下排放權交易、綠色金融、清潔能源、低碳交通、綠色建筑等新型案件逐漸增多，比如，2016 年自然之友訴國家電網甘肅分公司的“棄風棄光”案［28］。涉碳新型案件對環境司法的審判機構、審判人員、裁判規則、法律適用等諸多方面均提出了新要求，這需要司法機關深入學習和貫徹習近平法治思想和習近平生態文明思想，創新環境司法體制機制，堅持系統性、整體性的法治觀念，為“雙碳”目標實現提供公正、高效的司法服務和保障。

3.2 環境司法專門化改革是“雙碳”司法范式的道路承載

“雙碳”目標屬于新領域、新戰略，且涉及法律關系較為復雜，很難直接銜接現行訴訟制度。因此，深度優化司法訴訟制度是推動“雙碳”工作法治化的客觀要求，也為環境司法專門化范式的完善與發展提供了契機。環境司法專門化是我國當前環境司法制度建構的基本范式，是中國司法體系對生態環境問題的特殊性所作出的一種制度回應。依照通說，環境司法專門化包括環境審判機構、環境審判機制、環境審判程序、環境審判理論和環境審判團隊的專門化，其中，分別作為有形載體和無形載體的環境審判機構和環境審判機制是環境司法專門化的樞紐所在［29］。根據環境司法專門化的范式指引，環境審判機構和環境審判機制應當以充分滿足“雙碳”目標實現的司法需求為導向，以按需設立和事前謀劃為原則，緊扣中央關于碳達峰、碳中和有關決策部署，從審判實踐和地方實際入手，找準發揮審判職能助力碳達峰、碳中和國家戰略實現的切入點和契合面。

在環境審判機構的設置上，最高人民法院應綜合考量我國生態系統的自然屬性、涉碳案件的類型分布與經濟社會發展的客觀條件等，借助既有環境資源審判庭的專門審判機構優勢，合理篩選、甄別并發展“雙碳”審理職能，通過專門審判機構集中審理跨行政區域管轄的“雙碳”案件。根據“普通案件在普通法院審理、特殊案件在專門法院審理”的專門化思路，厘清環境資源審判庭對“雙碳”推進過程中各類法律糾紛的受案范圍，探索將碳排放權、碳衍生品交易糾紛、核證自愿減排量交易糾紛，以及相關涉碳的環境公益訴訟糾紛統一歸口到環境資源審判庭審理的管轄規則，將所有權糾紛、擔保物權糾紛、碳排放權交易機構設立糾紛等中與普通案件并無二致的涉碳糾紛排除在外，保證“雙碳”環境司法管轄的專門化。此外，要根據碳達峰、碳中和進程與實際情況，構建環境資源審判庭與其他審判庭之間的協同審判機制，探索建立環境資源審判庭牽頭、其他審判庭與執行部門共同參與的工作機制。

在環境審判機制的建構上，最高人民法院應當出臺或完善涉碳民事、行政、刑事、公益訴訟等各類案件的裁判規則與司法解釋，將碳達峰、碳中和推進過程中遇到的各類法律問題納入到不同訴訟類型中，對原被告主體資格、受案范圍、管轄法院、歸口審判業務庭、數據證據的認定、裁判內容以及如何執行等基本問題予以革新，對涉及碳排放權的法律性質、涉碳交易規則、碳交易現貨和衍生品的案件分別由不同審判庭審理，對碳交易行政訴訟的程序規則、碳配額發放與核證引發的涉碳爭議的法律屬性、能否就碳超量排放提起環境公益訴訟等新問題予以明確［11］，根據預防性司法措施、恢復性司法措施、環境公益訴訟制度、氣候變化糾紛應對機制和多元化糾紛解決方式的建構路徑具體展開。環境司法以“專門化”理念為指引，依法公正、高效審理碳排放配額交易糾紛案件，充分發揮市場機制作用，切實保障碳達峰、碳中和目標如期實現，為實現綠色低碳轉型貢獻司法之力。

3.3 環境司法專業化發展是“雙碳”司法范式的方向承載

“雙碳”作為國家治理新領域，具有明顯的技術特征，既包括碳移除技術、碳捕獲利用和封存技術、生物質能技術等有效控制溫室氣體排放的低碳技術，也包括碳排放的監測技術標準、碳排放計量標準等技術標準。司法機關及其工作人員的專業知識和技術能力難免局限，因此需要借鑒環境司法專業化發展的經驗，引領“雙碳”司法范式走向專業化方向。換言之，“雙碳”目標下環境司法專業化發展應當是“雙碳”司法范式的方向承載。依據環境司法專業化的要求，涉碳訴訟的訴訟類型與裁判規則應尊重環境科學和生態學等科學機理。環境司法專業化不僅可以契合“雙碳”技術理性的要求，還有利于借助司法的中立性和權威性來弱化“雙碳”問題背后的各種負面沖突，降低治理成本。具體而言，“雙碳”司法范式的專業化發展，應借鑒和遵循環境司法專業化發展“規則→實施”的基本邏輯：

在規則設計上，環境司法專業化應當根據涉碳糾紛不同訴訟主體的技術能力與客觀要求，形成二級法律規范綜合架構。第一級規范，最高人民法院應明確涉碳訴訟中關聯證據的一般技術規則與科學標準，比如，細化碳交易等電子交易信息、網絡信息等電子證據的真實性、合法性與關聯性的審查規則，對涉碳環境司法實踐發揮原則性、指導性作用；第二級規范，地方法院應盡可能發揮審判規則的公正性與法律標準的實操性，在雙碳糾紛的具體分屬領域，根據各地的實際情況，針對性地圍繞“試點”制定不同的細化條款，進一步促進“雙碳”司法體系化建設。

在法律實施上，法官的專業素養與裁判能力直接決定了法律實施效果。“雙碳”法律糾紛的專業知識門檻決定了個案審判需要由具有涉碳專業素養的專業化法官勝任。因此，我國環境司法專業化發展不僅應著力從審判人員專業化能力培養和審判人員專業化隊伍充實兩方面入手，還需要大力加強現有從事環境案件審理的法官對碳達峰、碳中和科學知識的學習，將氣候變化應對的相關法律納入到法官培訓課程體系中；同時要從具備專業知識的環境律師、有專業經驗的技術人士中選拔優秀者進入法官隊伍［30］，形成合理的審判人才結構，保障環境司法的實質正義。

4 “雙碳”目標的法治回應創新

“雙碳”目標法治回應的關鍵在于，在法律與政策耦合的基礎之上，通過國家治理、社會治理和市場治理的共同努力，充分挖掘既有法律政策的規制潛力，適配碳達峰、碳中和不同階段的制度側重需求，以此作為“雙碳”目標法治回應需要的規范基礎，進而在環境法典中形成專門化、體系化的“雙碳”法律規范體系，來補足我國氣候變化治理法律體系的關鍵缺失。如此，方能形成“政策引領—立法推進—法典整合”三位一體的促進碳達峰碳中和的法治方略，構建出追求實質正義的回應型法治模式，為生態文明建設提供堅實的法治保障。

4.1 政策規范法律化：近期應確立關聯立法解釋和司法解釋

如前文所述，彌補“雙碳”法律規范關鍵性缺失的路徑有二：一是，制定專門立法；二是，借助環境法典化的契機，融入環境法典體系之中。筆者以為，相較于制定專門法的路徑而言，將“雙碳”目標融貫于法典體系之中的路徑更為妥當。但在環境法典出臺之前，近期的應對策略應發揮政策規范法律化的作用。具體而言，采用確立關聯性立法解釋和司法解釋的方式，發揮政策對立法活動的經驗借鑒作用，將碳達峰、碳中和融貫于環境保護法體系中，充分釋放既有環境法律制度在實現“雙碳”目標中的規范力量，在近期階段不失為一種高效便捷的法制方案。

在環境法典體系化工作完成之前，應加緊對現行涉碳法律規范的修訂工作和解釋工作，以增強涉碳法律法規的針對性和有效性。我國現行環境法律法規涉及“控碳”規范的數量眾多，包括《煤炭法》《電力法》《節約能源法》《可再生能源法》《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》等。從法律實效來看，這些法律規范雖然對碳排放的控制產生了一定的約束力［31］，但也存在內容滯后、操作性不強、規定不協調等實際問題，比如，《循環經濟促進法》顯得不溫不火，《清潔生產促進法》被束之高閣，環境法的整體效力被削弱［32］。因此，現行環境法律制度體系尚未將低碳納入主要調整范圍，存在與“雙碳”目標要求明顯不相適應之問題，應從以下三個層面予以應對。

第一層面，完善涉碳政策機制。政策助推“雙碳”目標主要表現為在以經濟發展為主軸、能源管控為導向的宏觀政策系統中整體性確立低碳發展的國家戰略［33］。《意見》指出國家碳達峰、碳中和工作的總體要求、主要目標和整體布局，其中重點強調要完善投資政策、積極發展綠色金融、完善財稅價格政策、推進市場化機制建設等。

第二層面，解釋、修訂和完善關聯法律法規，及時公布典型案例和指導性案例，有序出臺相關規范性文件。未來一段時期內，為助力“雙碳”目標實現：一方面，最高人民法院應針對涉碳訴訟規則作出明確規定，包括涉碳訴訟的主體資格、受案范圍、訴訟類型、管轄法院、歸口審理、證據認定、因果判斷、裁判、執行、監督等基本訴訟規則。另一方面，最高人民法院應針對涉碳案件中的特殊法律問題作出細化規定，包括明確碳排放權、碳匯、碳衍生品等涉碳權利的法律屬性；細化對碳排放配額分配、清繳、登記、交易的相關規則；嚴格涉碳分配、交易過程中偽造數據、虛假量化、濫用職權等刑事和行政責任；探索節能環保、綠色交通、綠色建筑、綠色信貸、綠色金融等新興領域的糾紛案件并確立裁判規則。

第三層面，構建“政策—立法”的政策規范法律化的動態關系。鑒于我國環境法律體系正處于以體系完備與制度整合為主要任務、向法典化目標邁進的發展階段，政策規范法律化應當以確立關聯立法解釋和司法解釋為主要路徑，將成熟、適宜法制化的政策規則上升為立法解釋和司法解釋，將應對氣候變化作為價值性目的引入法律實施中，補足現行法律對“雙碳”控制不周延的缺失，凸顯環境法因應氣候變化的關切，從而為環境法典的科學性奠定堅實的基礎。

4.2 法律規范法典化：中期應發揮環境法典的實體支撐作用

在生態文明建設的大背景和新發展格局的要求下，“雙碳”目標的實現經由良法善治的體系要求與制度結構的自我演進，法律法規逐漸健全，迫切需要一部綜合性法律對實現“雙碳”目標作出體系化的法律制度安排。以環境法典的編纂為契機，將“雙碳”目標系統性地融貫于環境法典之中，相較于氣候變化專門立法的方式（關于二者的路徑比較，前文已述，此不贅述），前者更為妥當且更具前瞻性。

由于“雙碳”目標所屬的氣候變化應對問題只是環境法典規制客體范疇的一部分，因此，環境法典總則部分不宜直接、明確表述碳達峰、碳中和的內容，而應通過抽象表達的方式將“雙碳”目標嵌入到環境法典中。依據法典編撰研究的通說，環境法典總則編的核心內容包括立法目的、適用范圍、基本原則和基本制度：在立法目的中，碳達峰、碳中和不宜直接出現于條文表達中，而應當涵攝于生態文明、環境保護的意涵內；在適用范圍中，環境法典應當直接、具體、明確地將節能減排作為法律調控的核心要務，將“應對氣候變化”納入到環境法典的規制范圍；在基本原則中，保護優先原則、損害擔責原則、公眾參與原則、預防原則等基本原則皆可以成為引導法律實現碳達峰、碳中和以及對其背后氣候變化風險進行規制的價值主張；在基本制度中，對“三同時”制度、環境影響評價制度、排污許可及交易制度、環境信息公開制度、重點污染物總量控制制度、地方政府環境目標責任制度、綠色生產制度等環境法基礎制度進行碳達峰、碳中和的適當融入與適度擴張。

按照環境法典分則的編排邏輯，分則部分主要分為污染控制、自然生態保護、綠色低碳發展三個部分，依照“減污→降碳→增匯”［19］的治理路徑，上述三個部分可以理解為是助力“雙碳”目標實現的三個層次，污染控制是降低碳排放、自然生態保護是增加生態碳匯、綠色低碳發展是協調資源利用、生態保護與經濟發展的關系。三個部分從不同層次助益實現“雙碳”目標，區別于污染控制和自然生態保護的被動抑負，綠色低碳發展則更側重主動增益，更契合“雙碳”的基本要求和價值理念，所以，三個部分都涉及助益“雙碳”的法律規范編排，但主體部分應重點歸置在綠色低碳發展編的編排體系中。具體編排思路如下：

第一，污染控制編，應當遵循總量思維和底線思維，以二氧化碳等溫室氣體的排放控制為核心，融入碳排放權交易管理規則，充分發揮大氣污染與溫室氣體排放的協同治理機制，從源頭上規制溫室氣體排放行為；第二，自然生態保護編，應明確將增強碳匯能力作為該編的立法目的之一［34］，既要整合《森林法》《草原法》等現行法律法規，還要創新林業草原等碳匯的特別規則，提升我國生態系統的碳匯總量與碳匯能力，助力我國碳達峰、碳中和的順利實現；第三，綠色低碳發展編，應是“雙碳”法律制度的重要形式載體，應明確將減緩和適應氣候變化作為立法目的之一，將能源領域、工業領域、交通領域、建筑領域、科技領域等不同領域的降碳舉措，按照生產、流通、消費的基本流程標準，進行整體編排和制度整合。具體而言，一來，對《節約能源法》《循環經濟促進法》《清潔生產促進法》《煤炭法》《電力法》《可再生能源法》等現行法律法規進行體系化整合，繼承清潔生產、廢物回收、循環利用等成熟有效制度，清理與“雙碳”目標不相適應的內容，增設垃圾回收、綠色物流等新型法律制度；二來，既要及時回應產業結構轉型、減緩和適應氣候變化等新領域的法律問題，比如，確立氣候變化風險評估與信息共享機制、完善合同能源管理制度等，又要兼顧“政府引導”和“市場機制”兩個抓手，比如完善碳排放權交易制度、綠色稅收制度、低碳技術創新鼓勵制度等，還要注意防范可能風險，比如完善能源統計與預警機制等。

4.3 實質法治普遍化：遠期應建立回應型法治保障實質正義

從社會利益理論的角度，良法應當是一種有助于界定公眾利益并致力于保障實質正義的規則體系。“雙碳”作為應對全球氣候變化的一個重要手段，其復雜性與多元性的本質決定了法治需要對每一階段的實施策略與目標施行予以評估方能進行下一階段的治理推進。盡管碳中和的總目標是明確的，但是每一階段的子目標會受當前氣候變化的影響而具有不確定性，致使法治回應因“決策于未知之中”而很難出臺前瞻、全面、綜合的法律規范。法律是政府的社會控制，是國家和公民的規范性生活，是一個可以增減的變量［35］。這就意味著，“雙碳”目標的實現需要立法者采取一種既尊重法律權威，又動態因應社會現實的法治模式。

按照法律的三類型理論，壓制型法是法律機構被動地適應社會政治環境，自治型法追求法的正統性，試行法律的自我隔離，二者均無法發揮法律對社會的全部價值［36］。回應型法，在揚棄了壓制型法與自治型法的基礎上，賦予國家制度以自我修正的精神［37］。“雙碳”目標法治回應的遠期規劃：一方面，應將氣候變化的實質正義與形式正義結合在法治框架內，通過法律控制和社會參與的結構聯結，增強法的適應性。另一方面，在維護法律規范的權威性和公共秩序的統一性的前提下，依照“雙碳”應對的實踐邏輯以保障氣候變化應對的價值期望。

在法治回應的“央地”框架中，中央政府在“雙碳”進程中需要健全法律規制體系和制度體系，探求法律和政策的協同機制，為守法、執法、司法提供有效的操作規范；地方政府有權根據本地“雙碳”工作的實際推進情況，因地制宜地動態調整階段性目標，以法律內在價值為指引，為新領域的探索提供“試點”經驗。但是需注意的是，應嚴守法定程序，避免權力濫用。在法治的內外結構中，“雙碳”目標的法治回應既需要內部行政管制、經濟激勵和司法救濟等國家主導的法律制度的建構與運行，也需要外部公眾參與機制的引進與保障，通過國家有序性規制制度和社會靈活性參與機制的交涉性平衡，為“雙碳”法律規制尋求制度性和結構性的規制工具和支撐基礎，通過實質法治普遍化來實現氣候變化應對的實質正義。

“實質法治普遍化”是“回應型法”的顯著特征。繼環境法典對涉碳規范體系化以實體支撐之后，“雙碳”法治基本形成特定的法律空間結構。但在此過程中，“雙碳”法治的發展還需圍繞雙碳治理中的多元利益、突發變化等事關全局的實際問題整合法治資源，在注重法律規范性面向的同時，兼顧社會性面向，探索建立“實質法治普遍化”的回應型法治機制。在“雙碳”回應型法治的建構中，一方面，法治的“普遍化”要求應當以“雙碳”法律規則體系完善為起點，通過探求法律和政策內含的普遍性價值，為法律適用提供足夠的可能性；另一方面，法治的“實質性”要求應當以法律目的為核心展開，發揮社會能動性，盡最大可能回應社會現實，并通過暴露法律自身規則的局限性，進而提出其適用的新需求。基于此，回應型法得以在法律規則和社會變化之間尋覓到一個動態的平衡點。

5 結論

中國碳達峰碳中和1+N 政策體系將陸續發布，涉及能源、工業、交通、金融等十個領域加速轉型創新［38］，法治作為治國理政的基本方式，應及時回應“雙碳”目標的治理需求，將其從經濟話語拓展至法治話語。在法治語境中，“雙碳”目標本質上是通過法律制度的設計使各個主體在氣候變化領域中的利益和負擔得到正當性分配，即通過法律手段矯正氣候不正義［39］。法律制度的設計是“雙碳”目標法治邏輯表達的形式基礎，是法治回應的基本方向，所以，“雙碳”目標的法治邏輯表達與法治回應方向呈現一一對應關系。具言之，法治理念目標的確立是法治邏輯表達的前提，在法制層面即是聚焦“雙碳”目標的立法目的；法治的核心內容是以保障私權為目的，以規范公權為手段，反映在法制層面即事權結構的頂層設計；涉碳主體的責任分配及其救濟是“雙碳”法治有效實施的基礎，體現在法律制度層面是多元主體共治格局的形成，以及各主體間權利義務邊界的明晰；法治相較于法制更加寬泛和靈活，側重強調通過法律治理社會的狀態，在運作機理上更關注社會需求，而“雙碳”作為新領域，司法與行政的聯動運作能最大程度地發揮制度靈活性。氣候正義與環境正義具有同質性，因此，環境司法作為推進生態文明建設、實現環境正義的重要載體，是“雙碳”目標法治回應的最優范式承載。在審判人員、審判機構、審判程序的專門化方面，環境司法專門化改革成為“雙碳”司法范式的道路承載；在涉碳專業知識、涉碳技術能力方面，環境司法專業化發展成為“雙碳”司法范式的方向承載。

“雙碳”目標對環境法律體系的發展進程提出了挑戰，如何在國家生態文明建設和新發展格局的宏觀定位下回應“雙碳”目標，成為了新時代賦予環境法的新使命。長久來看，“雙碳”法治回應不僅要符合當下社會變革的新要求，還要具有制度前瞻性，回應未來綠色低碳發展需求，所以，“雙碳”目標的法治回應創新應細化為“三步走”策略：近期，發揮政策試點的靈活性，利用法律解釋的方法，及時補足和修訂法律依據；中期，把握環境法典編纂的契機，將“雙碳”目標系統性地融貫于環境法典之中，使“雙碳”目標的法治體系具有法典的實體支撐；遠期，將實質正義與形式正義結合在法治框架內，而回應型法得以在法律規則和社會變化之間尋覓到一個動態的平衡點，使法治最大程度地觀照社會現實。