財政分權與環境污染
——基于預算內外雙重視角的再檢驗

曹 婧，毛 捷

（1. 中國社會科學院金融研究所，北京100710；2. 對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院，北京100029）

改革開放以來，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，逐步邁向經濟增長與環境改善的雙贏之路?！笆濉逼陂g，污染防治攻堅戰階段性目標圓滿完成。立足新發展階段，加強污染防治和環境治理是經濟轉向高質量發展需要跨越的重大關口，持續推進生態環境治理體系和治理能力現代化是國家治理體系建設的重要內容。財政是國家治理的基礎和重要支柱，深化財稅體制改革對實現促增長和治污染的治理目標意義重大［1］?，F有研究關注財政分權對環境污染的影響，但尚未取得共識。所得結論存在爭議的主要原因在于研究視角和樣本不同，忽視了地方預算外資金膨脹（尤其是地方政府債務擴張）對財政分權的強化效應。多數研究從預算內財政分權的角度出發，其對環境污染的影響會隨著中央環保調控、地方環保績效考核和財政支出結構等調整而變化；少數研究［2］雖提及預算外資金，但并未基于預算外財政分權的視角進行深入分析。考慮地方政府舉債產生的預算外財政分權，是否會改變財政分權與環境污染的關系？預算內和預算外兩類財政分權對環境污染的影響有何不同？若影響有差異，其傳導機制是什么？文章針對上述問題展開研究。通過將預算內和預算外財政分權納入統一分析框架，既為科學認識財政分權對環境污染的影響提供更全面的經驗證據，也為建立健全有利于生態環境改善和高質量發展的現代財稅體制提供有益借鑒。

1 文獻綜述

學界關于環境污染問題進行了多維度探索與研究，主要集中于分析經濟發展［3］、財政分權［4］、環境分權［5］、環境規制［6］、城市化進程［7］、城市創新［8］、交通基礎設施［9］、外商直接投資［10］等對環境污染的影響。其中，財政分權是激勵地方政府進行環境治理的關鍵因素。理論上，以改革開放初期的財政包干制或之后的分稅制為基礎的分級財政兼具財政激勵和政治激勵功能，受其影響，地方政府之間開展“為增長而競爭”，往往以犧牲環境為代價換取經濟增長［11］。但財政分權影響環境污染的實證研究提供的經驗證據并不一致。張克中等［4］、黃壽峰［12］、鄭潔等［13］發現省級或市級的財政支出和收入分權對污染排放具有正向影響，其影響途徑包括經濟發展階段、產業結構和空間外溢等。同樣是考察省或市的財政收支分權，薛鋼等［14］、譚志雄等［15］、Kuai 等［16］、王東等［17］、汪克亮等［18］卻發現地方財政分權度提高促進污染排放下降，一種可能的解釋是財政分權度高的地區擁有更充足的環境治理資金和科技創新資金。He［19］、李香菊等［20］、Liu 等［21］認為財政分權對環境污染不存在顯著影響，或影響是非線性的。

鑒于財政分權影響環境污染的研究尚存爭議，當前在構建中央與地方新型財政關系的過程中如何實現地方政府行為偏好與污染防治的激勵相容，成為深入打好污染防治攻堅戰亟待回答的重要問題。一個事實是，近年來學術研究未跟上財政分權在實踐中的遞嬗。財政分權是指中央政府向地方政府下放一部分財政管理與決策權，本質上衡量的是不同層級政府之間財力分配情況和財政激勵程度。針對財政包干制，適用預算收入的邊際分成率度量財政分權。分稅制替代財政包干制后，Zhang等［22］、張晏等［23］、郭慶旺等［24］等學者普遍使用地方財政收支占全國或中央財政收支比重這類變量刻畫財政分權，并考慮了人口數量和預算外收支對衡量財政分權可能產生的影響。但給定中國預算外財政資金持續存在且形式不斷變化的事實，上述變量難免低估中央向地方的分權程度。盡管2010年財政部出臺系列文件將預算外資金納入預算管理，但2009年以來地方政府舉債規?？焖僭鲩L，且有相當一部分（主要是依托融資平臺公司產生的隱性債務）未納入財政預算。舉債是地方政府財政自主性和獨立性的重要體現，舉債權以及債務資金的使用實際上增加了地方政府對各類財政性資源配置的能力。但無論是研究財政分權與環境污染的文獻，還是分析財政分權其他問題的研究，極少考慮地方政府舉債，由此導致的財政分權低估或估計不全面問題可能誤導財政分權影響環境污染的研究結論。

另一個事實是，隨著中央政府不斷加強環保調控力度，地方政府的環境治理激勵也在增強。自20 世紀80 年代初以來，中央綜合使用經濟、法律和行政手段，促進地方加大環境治理力度。除了使用征收排污費等經濟手段之外，中央先后制定并出臺《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》和《固體廢物污染環境防治法》等數十部環境保護相關法律，在“十一五”等五年規劃中明確規定各地污染排放量控制目標，并在中央重要文件里不斷強化地方政府環境治理職能。此外，在政府間轉移支付、區域均衡發展和地方領導干部綜合考核評價等方面。上述環保調控措施極大激勵地方政府加強環境治理，地方環境保護（含節能）支出占一般公共預算支出的比重逐年增加。因此，近年來預算內財政分權受財政和政治激勵影響對環境污染產生的消極效應極有可能在不斷弱化。這可能也是已有文獻實證結果不一致的原因所在，樣本時間跨度或數據層級不同，地方環保激勵也不同，財政分權對環境污染的作用呈現差異。

文章利用2007—2019 年地級市工業污染排放數據匹配新口徑城投債數據，實證檢驗兩類財政分權變量，即預算內財政收支分權和預算外地方舉債分權對環境污染的影響。研究發現預算內財政分權對工業污染排放的影響不明顯，預算外財政分權顯著提高工業排污強度。這表明，在中央不斷加大環保調控力度和地方環境治理激勵逐步增強的背景下，財政分權主要通過地方政府舉債形成的預算外財政資金這一形式加劇環境污染，而非已納入預算管理的財政收支分權。預算內和預算外財政分權對環境污染的影響存在差異的主要原因是預算外財政資金“繼承”并“替代”了預算內財政收支原有的吸引經濟資源（主要是流動性要素）、開展增長競爭的職能。異質性分析表明，在中央政府環境規制較弱和地方環?？冃Ъ畈蛔愕牡貐^，預算外財政分權加劇環境污染的不利影響更明顯。進一步的機制分析發現，預算內財政分權通過增加環境治理投資和推動產業結構轉型升級實現降污減排，預算外財政分權強化稅收競爭從而加劇工業污染。

該研究的貢獻主要有以下兩方面。其一，已有文獻關注預算內財政收支分權與環境污染之間的關系，普遍忽視預算外財政分權對二者關聯的影響，導致研究結論迥異。文章基于預算內和預算外的雙重視角，更全面地分析財政分權對環境污染的差異化影響，證實地方政府舉債產生的預算外財政分權是當前經濟增長與污染防治激勵不相容的主要來源，并發現稅收競爭是預算外財政分權影響環境污染的傳導途徑。其二，近年來，包括城投債在內的地方政府債務規模持續增長，已有研究在進行財政分權的指標構建和測度時忽略了地方政府的債務收支，可能會使財政分權的度量偏離實際狀況。文章提出省級政府和地級市政府間“舉債分權”的概念，將融資平臺債務納入對財政分權的度量，不僅能較為準確全面地反映政府間實際的分權狀況，也為研究財政分權相關問題提供了基礎性的指標支撐。

2 理論分析與研究假說

2.1 財政分權在實踐中的遞嬗

改革開放以來，財政分權歷經財政包干制和分稅制，其主要特征是在多級財政體制和政治晉升錦標賽的雙重激勵下地方政府之間為經濟增長展開激烈競爭，學界形象地稱之為“為增長而競爭”?！盀樵鲩L而競爭”具體表現為地方政府通過支出競爭、稅收競爭、土地引資競爭以及環境規制競爭等方式吸引流動性要素并固化本地資源，以實現更快的經濟增長和提升政績。支出競爭的常見手段是調整預算內公共支出結構，使其傾向于經濟性或生產性公共物品——基礎設施等。由于公共基礎設施投資能夠吸引生產要素流入并在短期內帶來明顯的經濟增長效應，財政分權促使地方政府形成生產性支出偏向，導致環境保護等非經濟性公共品供給不足［25］。稅收競爭是指地方政府利用稅收工具吸引有價值經濟資源的流入。財政分權給予地方政府一定的稅收自主權，地方政府利用稅收優惠政策或調節稅收征管降低企業實際稅負以吸引資本流入，加劇地區間稅收競爭［26］。土地引資競爭是地方政府招商引資的重要手段，通過提供廉價土地吸引制造業投資，不僅能推動本地工業和服務業共同發展，還能擴大稅源和提高商住用地出讓價格，實現財政收入持續增長［27］。此外，地方政府也將環境政策作為區域競爭的一種輔助手段，通過調節環境規制強度影響企業排污成本，吸引流動性資源［28］。

在以分稅制為基礎的分級財政下，衡量財政分權的主要方式是地方財政收支占全國或中央財政收支的比重。具體計算時，根據收入與支出、總額與人均、預算內和預算外的不同設置，形成多種分權變量。也有一些文獻從稅收分成或財政收入分配的角度衡量省以下政府間財政分權［29-31］。以上方法度量的財政分權程度越高，表明地方政府在財政收支和經濟資源配置等方面具有更大的自主權和決策權，通過競爭吸引經濟資源的能力越強。

分稅制下地方政府財權與事權不匹配催生了預算內外兩套收支體系，且預算外資金規模持續增長，因此忽視預算外分權會低估財政分權程度，也會導致對地方政府經濟增長競爭行為認識不全面。分稅制改革導致財權上移，使地方政府逐步將財政收入的重點由預算內轉到預算外［32］，彼時的預算外收入主要包括行政事業性收費、政府性基金、鄉鎮自籌和統籌資金、國有企業和主管部門收入以及土地出讓金等。隨著全口徑預算管理改革的推進，2010 年6 月，財政部發布《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》（財預〔2010〕88號），決定從2011年起將預算外資金全部納入預算管理。預算外財政分權看似成為歷史，然而各地為彌補財政收支缺口以促進地方經濟更快增長，仍保留預算外資金，主要表現為依托于融資平臺公司的政府性債務（又稱隱性債務）。在2015 年新《預算法》正式賦予地方政府舉債權之前，地方政府主要通過融資平臺公司變相舉債，使得地方政府債務呈現隱性化特點。審計署公布的2013年全國政府性債務審計結果顯示，截至2013 年6 月底，融資平臺公司（含國有獨資或控股企業）舉借債務10.11 萬億元，約占地方政府性債務總額的56.49%，債務資金中約59.08%投向市政建設和交通運輸，11.22%投向土地收儲。新《預算法》實施后，發行省級政府債券成為地方政府舉債融資的唯一合法渠道，但受制于各種客觀原因，融資平臺公司舉債規模仍持續增長。

基于以上分析，當前財政分權仍包含預算內和預算外兩個維度，地方政府舉債（尤其是借助融資平臺公司形成的債務）是產生預算外財政分權的主要原因。因此，分析財政分權對環境污染的影響，應兼顧上述兩類分權。

2.2 預算內和預算外財政分權對環境污染的影響

20 世紀90 年代以來，中央逐步加強環保調控力度，實現了由環境規制“軟約束”到“硬約束”的轉變。一方面，全國和各省立法部門制定了上百部環保法律法規，包括《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》和《固體廢物污染環境防治法》等，初步形成了較為完善的環保法律體系，并輔之以排污收費、減排補貼和重點生態功能區轉移支付等經濟手段。另一方面，國家“十一五”和“十二五”規劃綱要明確規定了主要污染物減排目標，節能減排和污染防治指標成為地方領導干部政績考核的重要內容，實行環境保護一票否決制，地區環境質量和能源利用效率改善對地方領導干部晉升概率具有正向作用［33］。受上述因素影響，地方政府環境治理激勵不斷增強，主要體現在環境保護支出占財政支出的比重逐年上升，預算內財政支出的生產性偏向逐漸減弱，有助于緩解預算內財政分權對環境治理的不利影響［34］。

隨著地方政府預算內財政支出的生產性偏向被逐步扭轉，具有自由裁量特點和選擇性激勵功能的預算外財政資金“繼承”并“替代”了預算內財政分權原有的吸引經濟資源（主要是流動性要素）、開展增長競爭的職能［35］。地方政府對預算外資金擁有更大的自由裁量權，預算外收入不僅能彌補預算內資金不足，還可用于基礎設施投資，不少地區甚至形成預算內收入用于基本公務支出而預算外收入用于發展經濟的支出模式［36］。在2011 年財政部正式取消預算外收支后，預算外資金主要來自地方政府借助融資平臺公司舉債。近年來，地方政府進行基礎設施建設和土地收儲開發等資金主要依靠未納入預算的地方政府債務。地方政府舉債不僅直接轉化為政府投資推動地方經濟增長，而且通過增加基礎設施建設支出和降低工業用地價格以吸引工業投資，增強引資競爭力度［37］。鑒于工業生產活動是環境污染物的主要來源，地方政府舉債引致的預算外財政分權可能加劇環境污染?；谝陨戏治?，提出第一個研究假說。

假說1：基于中央加大環保調控力度和地方環境治理激勵增強的現實背景，預算內財政分權對環境污染的影響不明顯，而地方政府舉債產生的預算外財政分權將會加劇環境污染。

地區間“為增長而競爭”是財政分權影響環境污染的重要傳導途徑。分權體制下財政和政治雙重激勵促使地方政府間展開激烈的引資競爭，主要手段包括調整財政支出結構、改善市場環境和稅收競爭等，在吸引要素跨區域流動的同時，也對地區環境污染產生影響。預算內財政分權主要通過增加環保財政投入和推進產業結構高級化，從而改善環境質量。一方面，隨著中央不斷強化環境規制約束和環?？冃Э己?，預算內財政支出的生產性偏向逐漸減弱，環境治理投資穩定增長。另一方面，財政分權體制下地方政府競相提升市場環境和質量（例如提供基礎設施和產權保護等）以吸納生產要素，成熟完善的市場通過價格調節機制促使資本在行業間重新配置，進而推動產業結構優化升級［38］。產業結構高級化體現為從加工制造的低端環節向服務和管理密集型的高端環節升級，從低附加值的勞動密集型產業向高附加值的資本和技術密集型產業過渡，這有利于降低地區環境污染［39］。因此，預算內財政分權有助于緩解財政支出競爭和產業結構低端鎖定對環境治理的負面影響，但同時誘導地方政府更多地依靠自由裁量度高、以生產性支出為主導的預算外財政資金以延續“為增長而競爭”的職能。

由于制造業流動性較強，并能產生推動地區工業和服務業共同發展的溢出效應，工業資本成為地方政府招商引資的主要對象［27］。稅負水平是影響工業企業區位選擇的關鍵因素，降低企業實際稅負成為招商引資競爭的重要工具，而舉債融資將增強地方政府開展稅收競爭的激勵和能力。就短期而言，稅收收入和債務融資同為地方政府籌資的主要方式，二者之間具有較強的替代關系。舉借債務可緩解稅收增收壓力并擴大稅收征管彈性空間，激勵地方政府降低稅收征管強度從而減輕企業稅負，提高本地吸引投資的優勢。從長期來看，地方政府債務資金主要用于基礎設施投資以拉動經濟增長，在稅基擴大的情況下，地方政府傾向于放松稅收征管力度，通過“放水養魚”吸引資本流入，提高企業長期的稅收貢獻度。因此，地方舉債分權會通過稅收替代效應和稅基增長效應擴大稅收競爭空間。

地方政府稅收競爭主要通過產業結構的工業化調整對環境質量產生負面影響［40］。產值大、利稅高的工業企業是區域間爭奪的重要流動性資源，高能耗企業往往會以投資和就業等為理由向地方政府主動尋求稅收優惠政策支持。地方政府利用稅收競爭降低工業資本的進入門檻，引入環保落后產能要素，粗放型工業生產擴大會直接增加工業污染物排放量［41］。同時，地方政府高度依賴基礎設施建設帶動經濟發展和促進稅收增長，這可能導致盲目重復建設和過剩產能，進而通過產業關聯效應促進當地重化工業的發展，造成嚴重的環境污染?；谝陨戏治?，提出第二個研究假說。

假說2：預算內財政分權通過增加環境治理資金供給和推動產業結構轉型升級進而影響環境污染，地方政府舉債產生的預算外財政分權通過強化稅收競爭加劇環境污染。

3 實證策略和數據說明

3.1 實證模型

文章使用式（1）的雙固定效應回歸方程作為基準模型，分析財政分權對地區環境污染的影響。具體模型設定如下：

pollutionct=α+β1budgetfdct+β2debtfdct+X′ctθ+λc+yeart+εct（1）

其中：下標c和t分別表示地級市和年份；被解釋變量為地級市c在第t年的工業污染物排放量（包括工業廢水、工業二氧化硫排放量）；核心解釋變量budgetfdct和debtfdct分別表示預算內和預算外財政分權；Xct為包含一系列地級市層面控制變量的向量，用以控制地級市特征；λc為地級市固定效應；yeart為年份固定效應；εct為隨機擾動項。關注的系數是β1和β2，其含義是控制地區特征因素后，預算內和預算外財政分權對工業污染的影響。

被解釋變量是地區層面的污染排放。文章分別使用地級市工業廢水和工業二氧化硫排放量反映地方工業廢水和工業廢氣排放情況，并借鑒包群等［42］的做法，采用地區生產總值對污染排放進行標準化處理，以排除經濟規模對環境污染的影響。工業廢水（或二氧化硫）排放強度的計算公式為“地區工業廢水（或二氧化硫）排放量÷當地GDP”。

核心解釋變量包括財政支出分權和地方舉債分權。為剔除人口規模因素并反映政府對財政資源的實際使用情況，借鑒張晏和龔六堂［23］的做法，使用人均標準化的財政支出分權指標衡量預算內財政分權，計算方法為“財政支出分權=人均市級財政支出÷（人均市級財政支出＋人均省級財政支出＋人均中央財政支出）”。并將公式中的財政支出替換為財政收入，計算財政收入分權用于穩健性檢驗。地方舉債分權仿照財政支出分權的思路構建，采用“人均市級城投債發行額÷（人均市級城投債發行額＋人均省級城投債發行額）”計算得到；其中，市（或省）級表示市（或?。┘壢谫Y平臺公司。若考慮城投債發行和償還規模，城投債余額可以反映實際可利用債務資金，因此在穩健性檢驗中，嘗試用城投債余額替換發行額，從存量維度重新計算地方舉債分權。

地級市層面控制變量包括：①人均實際GDP 及其平方（取對數），反映經濟發展水平；②第二產業占比，反映產業結構；③人口密度（取對數），反映人口規模；④市委書記年齡（取對數），反映晉升激勵，市委書記年齡越大表明晉升激勵越弱。

結合前述理論分析，財政分權影響環境污染的傳導機制變量主要有以下3種。①環境治理投資，包括用于污水處理、園林綠化、市容環境衛生等方面的投資總額［43］，經地區生產總值標準化后反映地方環境治理力度。②產業結構升級，經濟結構服務化是產業結構升級的重要表現，借鑒干春暉等［44］的做法，使用第三產業產值與第二產業產值之比衡量產業結構升級。③地區實際稅負，即地方財政增值稅和企業所得稅占第二產業增加值的比重，反映稅收競爭程度。借鑒唐飛鵬［45］的做法，文章關注由工業企業負擔的稅種，因此選取增值稅和企業所得稅兩個主要稅種，并使用“企業所得稅×第二產業增加值÷第二、三產業增加值”近似計算工業企業所得稅，以更精確地反映工業企業實際稅負。

3.2 變量與數據描述

文章使用2007—2019 年中國283 個地級市（不包括三沙市、儋州市、日喀則市、昌都市、林芝市、山南市、那曲市、海東市、吐魯番市、哈密市，以及港澳臺地區的地級市）的面板數據進行實證分析。其中，地級市層面工業污染物排放量和控制變量來自歷年《中國城市統計年鑒》《中國城市建設統計年鑒》和《中國區域經濟統計年鑒》，市委書記年齡數據通過查閱相關政府網站手工收集。財政收支分權數據來自《中國統計年鑒》和《中國城市統計年鑒》，地方舉債分權來自毛捷等［46］、曹婧等［47］搜集并公開的新口徑城投債數據庫。所有以貨幣名義價值統計的變量，如人均GDP 等，均利用居民消費價格指數（以2007年為基期）換算為實際價值，以剔除物價因素影響。主要變量的描述性統計見表1。

4 財政分權影響環境污染的實證分析

4.1 基準回歸結果

表2 報告了財政分權影響地區工業污染排放的基準回歸結果。模型（1）、模型（2）和模型（4）、模型（5）列分別以財政支出分權與地方舉債分權作為核心解釋變量，發現財政支出分權對工業廢水和二氧化硫排污強度均無顯著影響，而地方舉債分權與工業廢水和二氧化硫排污強度之間顯著正相關。模型（3）和模型（6）同時控制財政支出分權和地方舉債分權，財政支出分權的估計系數不顯著，地方舉債分權與工業排污強度之間仍存在顯著的正相關關系。由此可見，預算內財政分權對環境污染的影響不明顯，而地方政府舉債產生的預算外財政分權加劇環境污染，證實了假說1。

表1 變量描述性統計

其他變量的估計結果如下：①人均GDP 的回歸系數顯著為正，其平方項的回歸系數顯著為負，表明經濟發展與環境污染之間存在“倒U 型”關系，與環境庫茲涅茨曲線吻合。②第二產業占比的回歸系數顯著為正，表明環境污染問題與工業化進程相伴而生。③市委書記年齡的回歸系數顯著為負，表明地方領導干部出于晉升激勵可能放松環境規制，從而加重地區環境污染。

4.2 穩健性檢驗

4.2.1 工具變量法

基準回歸可能遺漏某些同時影響財政分權和地區環境污染的因素（例如難以準確度量的資源稟賦或區位特征等），為此，使用工具變量法克服內生性問題。借鑒詹新宇和劉文彬［48］的做法，對于某一地級市的財政分權，文章采用同一省份內其他城市財政分權程度的平均值作為工具變量。使用上述工具變量的理由是：一方面，同一省份內地級市政府間的財政分權體制和債務管理制度具有一定的相似性，滿足相關性要求；另一方面，地級市層面遺漏變量與其他城市財政分權程度無直接聯系，符合外生性要求。表3 報告了工具變量法的估計結果。第一階段的回歸結果顯示，工具變量的回歸系數顯著為正，且F統計量的值大于10，說明工具變量的選取是合理的。第二階段回歸中，地方舉債分權的估計系數仍顯著為正，與基準回歸結果保持一致。4.2.2 變換環境污染和財政分權度量方法

表2 財政分權影響環境污染的基準回歸結果

表3 穩健性檢驗（工具變量）

研究嘗試改變地區環境污染和財政分權的衡量方式，所得結果均支持基準回歸。首先，2013 年以來，細顆粒物（PM2.5）成為影響環境空氣質量的主要污染物，將被解釋變量改為地級市PM2.5濃度，作為地區空氣污染程度的度量指標。借鑒張明等［49］的做法，使用達爾豪斯大學大氣成分分析組（Atmospheric Composition Analysis Group）公布的衛星柵格數據計算了2007—2018年地級市PM2.5濃度。表4 第（2）列的估計結果顯示，地方舉債分權顯著提高了地區PM2.5濃度，而財政支出分權對霧霾污染無顯著影響。其次，在表4 第（3）和（4）列中，將財政支出分權替換為財政收入分權，并使用城投債余額替換城投債發行額重新計算地方舉債分權，估計結果與基準回歸相似。

4.2.3 安慰劑檢驗

財政分權和工業污染均受經濟發展的影響，盡管在基準回歸中控制了經濟發展變量，但仍然無法徹底解決經濟發展對實證分析的干擾。為此，借鑒席鵬輝等［50］的做法，文章以地級市人均生活垃圾清運量（取對數）作為被解釋變量進行安慰劑檢驗。原因在于：垃圾清運量反映了地區生活污染水平，該變量與經濟發展密切相關，但與地區工業排污沒有直接聯系，若地方舉債分權的工業污染效應來自于經濟自身發展，可以觀察到地方舉債分權對生活污染的正向作用。表4 第（5）列的估計結果顯示，財政支出分權和地方舉債分權對生活污染均無顯著影響，說明地方舉債融資帶來的環境污染效應并非來自與工業發展無關的其他經濟因素。

4.3 異質性分析

4.3.1 中央環境規制

考慮財政分權對地區環境污染的作用可能受到中央環境規制約束強弱的影響，研究選擇具有典型性的中央環境規制——1998 年兩控區政策進行分析，對兩控區和非兩控區進行分樣本回歸，劃分標準參見《國務院關于酸雨控制區和二氧化硫污染控制區有關問題的批復》（國函〔1998〕5 號）。考慮到2013 年《大氣污染防治行動計劃》（國發〔2013〕37 號）頒布后，空氣污染的主要控制因子從酸雨和二氧化硫變為PM2.5，兩控區政策失效，因此將樣本區間限定為2007—2013 年進行回歸。表5 報告的估計結果表明，在非兩控區，地方舉債分權對地區工業污染排放的正向影響更明顯；在兩控區，財政支出分權對工業廢水排放強度具有顯著負向影響。這說明面對較為嚴格的中央環境規制，地方政府在發展經濟的同時也更重視環境治理，預算外財政分權產生的環境污染效應隨之減弱。

4.3.2 環保績效考核

政績考核體系是影響地方政府環境治理積極性的重要因素，財政分權對地區環境污染的作用可能受到環保績效考核強度的影響。2013年12月6日，中組部發布《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，對地方領導干部考核體系做出結構性調整，明確提出弱化GDP增速的考核權重，強化環境保護等約束性指標考核。根據政績考核體制的轉變，將樣本期分為以經濟績效為主（2007—2013年）和經濟與環?？冃Р⒅兀?014—2019年）兩個階段進行分樣本回歸，檢驗財政分權對地區環境污染的影響在2013年前后是否存在顯著差異。

表4 穩健性檢驗（更換變量和安慰劑檢驗）

表6 報告的估計結果表明，2013 年以前，經濟績效在領導干部考核中居于主導地位，地方舉債分權對地區工業污染排放的正向影響更明顯；2013 年以后在環保與經濟績效雙重考核下，地方政府將改善環境質量作為一項重要的執政標準，地方舉債分權對地區工業污染排放無顯著影響，財政支出分權對工業排污具有顯著負向影響。這說明中央強化綠色政績考核有助于糾正地方政府環境治理激勵不足的短視行為，不再走“以環境換增長”或“先發展后治理”的粗放型發展道路。

4.4 傳導機制分析

4.4.1 環境治理投資和產業結構升級

前文實證結果發現，預算內財政分權對地區工業污染排放無顯著刺激效應。一種可能的解釋是，近年來我國日益重視環境保護和生態文明建設，地方政府不斷加大對生態環境保護的財政投入，財政分權度高的地區擁有更充足的環境治理資金，促進污染排放下降。為檢驗“預算內財政分權→環境治理投入→地區環境污染”這一傳導渠道是否成立，分別考察環境治理投資與財政分權和環境污染之間的關系。表7 模型（1）的估計結果顯示，財政支出分權與環境治理投資呈顯著正相關，表明地方政府財政支出的增加有相當一部分已投入到環境治理上。表7模型（3）和模型（5）的估計結果顯示，環境治理投資增加對工業污染排放具有抑制作用。

表5 異質性分析（中央環境規制）

除了加大環境治理投入外，預算內財政分權還可能通過調整優化產業結構作用于工業污染排放。為檢驗“預算內財政分權→產業結構升級→地區環境污染”這一傳導渠道是否成立，分別考察產業結構服務化（即產業結構由以制造業為主導轉向以服務業為主導）與財政分權和環境污染之間的關系。表7 模型（2）的估計結果顯示，財政支出分權對地區產業結構升級具有顯著的正向推動作用，而地方舉債分權阻礙了產業結構升級。表7 模型（4）和模型（6）的估計結果顯示，產業結構高級化會顯著抑制污染排放。以上結果表明，預算內財政分權度高的地區會增加環境治理投資和推進產業結構轉型升級，從而減少當地工業污染排放，假說2成立。

4.4.2 稅收競爭

如前所述，地方舉債分權對環境污染的影響與地區間稅收競爭緊密關聯。地方政府舉債融資后將減少對短期稅收收入的依賴，更注重減輕企業稅負從而涵養稅源，以降低稅收征管努力程度為主要表征的稅收競爭將加劇，稅收“逐底競爭”會通過增加環保落后產能提高環境污染水平。表7 模型（2）的估計結果印證了這一論斷，地方政府舉債強化了以中低端制造業為主導的產業結構剛性，進而抑制產業結構升級。

為檢驗“地方舉債分權→稅收競爭→地區環境污染”這一傳導渠道是否成立，研究分別考察地區實際稅負與財政分權和環境污染之間的關系。表8第（2）列的估計結果顯示，地方舉債分權與地區實際稅負呈顯著負相關，表明地方債務規模擴大引發地區稅負水平下降，稅收競爭模式得以強化。表8第（3）列和第（4）列的估計結果顯示，地區稅負水平對工業污染排放具有顯著負向影響，稅收競爭惡化了環境質量。以上結果驗證了假說2，即稅收競爭是預算外財政分權影響環境污染的重要途徑。

表6 異質性分析（環保績效考核）

5 結論與啟示

文章基于預算內和預算外的雙重視角，就財政分權如何影響環境污染提供了一個新的解釋，并將2007—2019年地級市工業污染排放數據與新口徑城投債數據進行匹配，實證檢驗財政分權對環境污染的影響及其傳導機制，主要研究結論如下。①隨著環境規制日趨嚴格，預算內財政分權對工業排污的影響不明顯，而地方政府舉債產生的預算外財政分權加劇工業排污，這一結論在進行了一系列穩健性檢驗后仍然成立。②異質性分析表明，財政分權對環境污染的作用受中央政策引導的影響，面對較為嚴格的中央環境規制以及環?？冃Э己伺c晉升掛鉤時，預算外財政分權對環境治理的不利影響減弱乃至不顯著。③機制分析發現，預算內財政分權提高為地區環境治理提供了充足的資金保證，同時促進地區產業結構升級，并未產生明顯的環境污染效應；預算外財政分權強化了稅收“逐底競爭”，導致污染排放增加。

該研究結論具有如下政策含義。第一，完善財政分權體制，深化綠色財政理念，重視財政收支在環境治理中的重要作用。優化財政支出結構，在壓縮一般性支出的同時，對生態環境保護和產業轉型升級在資金和政策上給予重點支持，統籌推進污染防治和經濟發展。通過稅收減免、政府補貼等優惠政策引導更多社會資本進入環保領域，充分發揮財政資金的杠桿作用。第二，加快推進融資平臺公司市場化轉型，逐步剝離和化解地方政府通過融資平臺公司舉借的存量隱性債務，從根源上消除地方政府舉債產生的預算外財政分權，以實現財政分權與環境保護的良性互動。第三，鑒于融資平臺債務通過強化稅收競爭加劇工業污染，應高度警惕地方政府開展環境治理過程中“預算內援助之手”和“預算外攫取之手”并存帶來的負面影響和風險。中央政府應繼續加強環境規制力度并優化環?？冃Э己酥贫?，完善地方政府環境治理的激勵約束機制，規范和協調地區間經濟競爭，規避稅收競次現象，實現改善環境質量和促進經濟增長的雙贏目標。同時，地方政府在招商引資過程中應提高工業資本的環保準入門檻，杜絕通過稅收競爭引入落后產能的可能性。

表7 預算內財政分權影響環境污染的機制分析

表8 預算外財政分權影響環境污染的機制分析