關于行政非訴執行審查標準的兩個重要問題

祁菲

摘 要：《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第161條規定的行政非訴執行的審查標準是無效行政行為標準。理解該標準需要結合行政訴訟法第75條確認無效判決、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第99條的對應解釋，以及司法文件、司法判例的相關規定。同時也要注意國有土地上房屋征收補償案件等特定類型案件的特殊標準。由于法院實際審查內容包括了對于行政機關申請條件的判斷，超出行政行為合法性審查的內容，面對審查階段發現不應受理申請的情形，適用第161條款是不妥當的，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第101條第（15）項作出駁回申請的裁定比較合理。

關鍵詞：合法性審查 審查標準 審查內容 無效行政行為

一、問題的提出

非訴執行的審查標準，指的是申請執行的行政行為，什么情況下不會被法院裁定執行。這是非訴執行檢察監督非常重要的問題。梳理檢答網上的提問，發現對兩個問題實務中困惑較多：一是如何理解《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第161條的審查標準;二是法院審查階段發現不應受理執行申請是否應適用《行訴解釋》第161條。對此展開分析以為實務提供參考。

二、如何理解第161條所規定的審查標準

《行訴解釋》第161條規定，被申請執行的行政行為有下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執行：（1）實施主體不具有行政主體資格的;（2）明顯缺乏事實根據的;（3）明顯缺乏法律、法規依據的;（4）其他明顯違法并損害被執行人合法權益的情形。理解該條需重點把握以下三方面。

（一）如何理解“明顯”

法條表述使用了“明顯”一詞，何為明顯呢？司法解釋的制定者撰文指出這是無效行政行為標準。[1]行政訴訟法第75條規定了確認無效判決，《行訴解釋》第99條進一步解釋了確認無效判決，因此理解第161條規定的無效行政行為標準就有了較為明確的法律依據。

行政訴訟法第75條規定，行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法的情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效?！缎性V解釋》第99條規定，有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第75條規定的“重大且明顯違法”：（1）行政行為實施主體不具有行政主體資格;（2）減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規范依據;（3）行政行為的內容客觀上不可能實施;（4）其他重大且明顯違法的情形。對比上述條款與第161條，可以發現《行訴解釋》第99條第1項和第2項包含了第161條的第1、2、3項。因此第99條另規定的是行政行為內容客觀上不可能實施、其他重大且明顯違法情形。明確上述兩類情形主要包括哪些內容，就能較為完整地理解法條所規定的行政行為無效的情形，對判斷非訴執行中的行政行為是否無效提供參考。

行政行為內容客觀上不可能實施，是指行政行為的內容對任何人均不能實現。包括：（1）客體不能。如行政機關明令拆除已經不存在的違章建筑。（2）時限不能。如，行政機關要求長期居住的公民在2個小時內搬離違章建筑。（3）成本不能。如行政機關課以公民的義務雖然在科學技術上屬于可能，但導致公民巨額的金錢給付。（4）自身不能。行政機關針對公民作出的行政行為雖然對絕大多數人并非客觀上無法實現，但是對特定個體，由于身體狀況、年齡等原因無法履行義務。（5）其他不能。一般情況下，無效行政行為是指課予義務類行政行為。但在特殊情況下，形成類或確認類行政行為也存在無效情形。如確認已經不存在的建筑物為違法建筑，注銷從未存在過的許可證等等。[2]其他重大且明顯違法的情形，包括：（1）以書面形式作出但是沒有注明作出機關。在司法實踐中，判斷是否注明作出行政機關，應當綜合書面決定一切內容進行判斷，包括決定署名、印章、信函封面、信函抬頭、前后文、記載送達等方面。如果法院經審查認為可以確定行政機關的，不能認為無效。（2）應當通過頒發證書的方式作出，但沒有遵守。（3）違反有關地域管轄、事務管轄的規定。（4）要求實施構成犯罪或者宗教罪行的行為。（5）違反善良風俗、公序良俗的。公序良俗為不確定法律概念，一般需要謹慎判斷。在司法實踐中，一般應當堅持平均標準，對于違背社會一般觀念、一般社會倫理的，可以判斷為違反公序良俗。如許可使用街道辦理宣揚種族歧視的活動、準許外國人居留但不允許與本國女子通婚，等等。（6）行政行為的實施將嚴重損害公共利益或者他人合法權益。如行政機關準許設立高輻射、強污染的企業，等等。[3]

另一方面，由于確認無效判決是2014年行政訴訟法修改新納入的判決形式，哪些行為會被法院認為是無效行政行為，也需要總結，以為準確理解非訴執行的無效行政行為標準提供參考。

綜上所述，理解第161條的無效行政行為標準，一是需要結合行政訴訟法第75條、《行訴解釋》第99條的法條規定，這是最基本的法律依據。二要注意參照實務中法院關于無效判決的適用情形，以豐富理解。

（二）如何理解沒有法律依據

對于“沒有法律依據”的理解比較明確。需要注意兩種情況：一是適用沒有相應法律法規依據的規章或其他規范性文件（即適用沒有上位法依據的規范性文件），應如何判斷。根據最高人民法院相關司法文件的精神，需要綜合考慮。雖然沒有上位法依據，但是出于行政管理工作的實際需要或者國家利益、公共利益的需要而制定規范性文件，確有一定的合理性和必要性。此時判斷的標準在于是否與上位法或政策沖突，如果不沖突，則不宜作出違法認定。[4]如行政機關出于本地經濟利益考慮，規定本地商業企業只能銷售本地產品，否則給予處罰。這種規定侵犯了企業的經營自主權，違反《反不正當競爭法》，屬于明顯缺乏法律法規依據。

二是沒有法律依據不僅包括實體法規定，也包括程序法規定。嚴重違反法定程序的，亦屬于明顯缺乏法律依據。關于嚴重違反法定程序的判斷，李國光主編的《最高人民法院〈關于行政訴訟證據若干問題的規定〉的釋義與適用》一書中指出，“嚴重違反法定程序，主要是指以下兩種情形：一是違反了最基本的正當程序，如先處罰后調查取證、應當回避而沒有回避、沒有交代當事人權利等;二是在行政程序中，采用法律、法規、司法解釋和規章所禁止的方法收集證據的情形”，可供參考。[5]此外，從實操的角度還可以參考法律規定是否使用的是“應當、必須”之類的用語。比如《行政處罰法》第63條規定，對當事人要求聽證的6種情形，行政機關應當組織聽證。此時，如果行政機關沒有組織聽證，則屬于嚴重程序違法。[6]5BE75264-77AA-49C3-B38B-67EBBC4032E7

除上述既有的相關規定及解釋外，關于何為沒有法律依據還需要注意最高人民法院指導性案例所確立的規則。如第41號指導性案例宣懿成等訴浙江省衢州市國土資源局收回國有土地使用權案，確立的裁判規則，“行政機關作出具體行政行為時未引用具體法律條款，且在訴訟中不能證明該具體行政行為符合法律的具體規定，應當視為該具體行政行為沒有法律依據，適用法律錯誤”。

（三）其他類型案件的特殊標準

第161條規定的是法院審查的一般標準。在某些類型案件中，法律規定了更為嚴苛的標準。比較典型的案件如國有土地上房屋征收補償案件。

最高人民法院《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》第6條規定，征收補償決定存在下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執行：（1）明顯缺乏事實根據;（2）明顯缺乏法律、法規依據;（3）明顯不符合公平補償原則，嚴重損害被執行人合法權益，或者使被執行人基本生活、生產經營條件沒有保障;（4）明顯違反行政目的，嚴重損害公共利益;（5）嚴重違反法定程序或者正當程序;（6）超越職權;（7）法律、法規、規章等規定的其他不宜強制執行的情形。規定中包括四個“明顯”，一個“嚴重”。該類非訴執行行政案件不僅與一般的非訴執行行政案件有區別，而且在有些方面高于行政訴訟的審查標準：第（3）項屬于合理性審查，來自于《國有土地上房屋征收與補償條例》第2條公平合理原則;同時還要考慮“被執行人基本生活、生產經營條件沒有保障”可執行性問題;第（4）項將目的納入審查標準。不符合行政目的，不予執行。比如商業開發的目的是不允許的;第（5）項明確規定正當程序原則，超越了行政訴訟法中合法性審查對程序的要求，對程序的審查放寬了，只有嚴重違反法定程序或者正當程序的才不予執行;第（7）項將不宜強制執行的依據擴大到了“規章等”，比《行訴解釋》第161條第（3）項規定的“法律、行政法規”范圍更寬了。行政機關自我加壓，另行在規章中規定不宜強制執行的情形，法院是認可、支持的。

三、審查階段發現不應受理執行申請是否應適用第161條審查標準條款

行政機關申請執行其行政處罰決定，法院經審查發現，被執行人在行政處罰作出后申請強制執行前已注銷，法院以其不具備被執行人主體資格為由，適用《行訴解釋》第161條第1款第（2）項“被申請執行的行政行為明顯缺乏事實依據”，作出不準予強制執行裁定。這種情形，是否應該監督？該問題的核心就是法院審查階段發現不應受理執行申請該如何處理。這需要先明確法院的審查內容。

《行訴解釋》第160條規定，非訴執行案件中，法院對行政行為的合法性進行審查。合法性審查包括哪些內容并沒有在行政訴訟法中直接規定，而是體現在規定撤銷判決適用條件的行政訴訟法第70條。從第70條規定來看，“主要證據不足”是行政行為的事實依據、“適用法律法規錯誤”是法律依據，“違反法定程序”是對程序的要求，“超越職權”“濫用職權”則是對行政主體資格的要求，“明顯不當”是對行政行為合理性的要求。判斷一個行政行為是否合法，主要是從作出行政行為行政主體資格、事實依據、法律依據、所遵從的程序、是否畸輕畸重等方面來進行審查，即合法性審查的內容。合法性審查是針對行政行為本身的審查。所以，《行訴解釋》第160條所規定的非訴執行案件中法院對行政行為合法性審查的內容，應該同行政訴訟法第70條所體現的審查內容是一致的。

實踐中，法院審查并不限于上述合法性審查內容。在最高人民法院的法官所撰寫的《行訴解釋》釋義書中，指出需要審查以下內容：（1）行政機關是否有行政主體資格;（2）行政機關是否有法律授權的強制執行權;（3）行政機關適用法律法規是否正確;（4）是否存在超越職權或濫用職權的情形;（5）是否屬于本院管轄;（6）行政行為的證據是否充分可靠;（7）被執行人是否存在不申請復議、不提起訴訟又不履行的情況;（8）被執行人在法定期限內不起訴或者不復議的原因;（9）其他涉及被執行人合法權益的事項，包括被申請執行的行政行為是否已經對相對人發生效力（9.1）、被申請執行人是否為行政行為所確定的行政相對人（9.2）、被執行人的合法權益是否受到行政行為影響（9.3）以及在行政程序中是否受到公平對待（9.4）、被執行人不履行行政行為所確定的行政義務的理由（9.5）。[7]其中，第1、4項對應行政主體資格要求，第3項對應法律依據，第6項對應事實依據、第9.4項對應是否畸輕畸重，這屬于行政行為合法性審查內容。但其中第2項對應行政機關是否有專屬強制執行權，第5項對應管轄，第7、8、9.5三項對應不履行義務且不起訴期限屆滿，第9.1、9.3項對應行政行為生效，第9.2項對應被申請人資格，這屬于非訴執行申請條件的判斷內容。所以，司法實務中的法院審查不僅包括行政行為合法性審查內容，也包括判斷是否應該受理非訴執行的內容。這是超出《行訴解釋》第160條所規定的合法性審查范圍的。這可能出現這樣一個問題：對于審查階段發現不該受理的，應如何處理？本部分開篇的問題就屬于該種情形。在訴訟審查中，發現受理了不符合受理條件的案件，法院采用的是駁回起訴的方式，但在非訴執行中并沒有法律規定。

筆者曾就此問題開展實務調研，發現有不少法院適用《行訴解釋》第161條，作出不予執行的裁定。這種做法是不正確的。原因如下：（1）第161條明確表述是“被申請執行的行政行為有下列情形之一”，主語是“被申請執行的行政行為”，規定的是符合下述情形的行政行為將不會被執行，而非針對行政機關申請條件;（2）法院裁判具有既判力。如果允許適用該條，即意味著行政行為的合法性已經過法院判斷，已經被認定為無效行政行為，不能再申請執行。但實際上法院并未審查行政行為合法性問題，只是判斷是否應該受理執行該行政行為而已。實務中，也有的法院適用《行訴解釋》第101條第（15）“其他需要裁定的事項”，裁定駁回申請。這是一種比較合適的處理方式。因此，對于法院就該類情形適用第161條作出不予執行裁定的，應該進行檢察監督。5BE75264-77AA-49C3-B38B-67EBBC4032E7