處罰類行政非訴案件的實踐檢視與優化

陳飛　程潔

摘 要：行政非訴案件既包括行政非訴審查案件，也包括行政非訴執行案件，均是檢察機關行政非訴執行監督的范圍。實踐中往往因行政機關怠于申請強制執行、“加處罰款”適用不統一、違規減免罰款本金、強制執行措施不到位等原因，造成行政處罰目的無法有效實現。因此，有必要從規范統一“加處罰款”的執法司法標準、依法糾正減免罰款實踐做法、全面提升依法行政能力水平、深化內外部執法司法監督等方面予以完善。

關鍵詞：行政非訴 行政強制執行 加處罰款 減免罰款

一、處罰類行政非訴案件基本情況及存在的主要問題——以Q市為例

從Q市市縣兩級145家具有行政處罰權的行政機關反饋的2017年至2019年間數據看，共有49家未作出過行政處罰，40家作出過行政處罰但當事人均在法定履行期內自覺履行完畢，56家存在行政處罰作出后當事人未在法定履行期內自覺履行的情況，上述未履行的案件共計743件（不含交警處罰案件[1]），涉及罰款金額3590余萬元，行政機關依法對其中復議訴訟期滿后當事人仍不履行的437件案件向人民法院申請強制執行，涉及金額2370余萬元，目前實際執行到位780萬元。

（一）行政機關怠于申請人民法院強制執行

沒有行政強制執行權的行政機關在法定期限內申請人民法院強制執行是確保其行政處罰執行到位的保障，一旦超過法定期限將無法得到國家強制力的保證。但自2012年《行政強制法》實施以來，仍有少數行政機關怠于向人民法院申請強制執行。從Q市調研數據來看，743件逾期未履行的案件中共有45件未在規定期限內向人民法院申請強制執行，使其喪失國家強制力保障。如B區人社局共作出8起行政處罰，當事人均未在規定期限內履行，其中7起該局以行政相對人下落不明催告書無法送達為由未向法院申請強制執行，現已超出法定申請期限。依法按期申請人民法院強制執行，是行政強制法賦予行政機關的法定職責，行政機關怠于申請將嚴重影響行政處罰的執行，客觀上縱容了行政相對人的違法行為，同時其損害的社會公共利益也難以得到法律救濟。

（二）行政機關“加處罰款”條款適用不統一且實施率低

《行政處罰法》賦予行政機關在當事人不按期履行行政處罰決定時進行“加處罰款”的權利，意在督促當事人積極履行義務，實現處罰與教育相結合的目的。但從調研數據以及與有關行政機關座談交流情況看，Q市行政機關“加處罰款”條款適用存在不統一且執行率低。如，多數行政機關采用確定性表述在《行政處罰決定書》中載明“自收到本決定書之日起15日內繳至……。逾期不繳納的，每日按罰款數額的3%加處罰款”。部分行政機關采用裁量性表述在行政處罰決定書載明“將”或者“可以”每日按罰款數額的3%加處罰款。而生態環境部門、應急管理部門因加處罰款難以執行、更新處罰文書模板等原因，從2019年始未在《行政處罰決定書》中載明“加處罰款”。同時，從“加處罰款”的實施情況看，全市僅有1起案件是由行政機關單獨作出的加處罰款決定書，占比0.13%。有80起案件就“加處罰款”申請法院強制執行，占全部逾期案件的10.8%。當事人超過規定期限（一般為15天）但在行政機關申請法院強制執行前繳納罰款的，全部未收繳“加處罰款”。可見，《行政強制法》《行政處罰法》授予行政機關加處罰款的權利未得到有效行使，一定程度上助長了當事人“早繳晚繳一個樣”的心態，不利于誠信社會建設。

（三）人民法院對“加處罰款”是否準予強制執行不一致

調研中發現，《行政處罰決定書》中附加“加處罰款”條款，催告中亦有“加處罰款”的內容，當事人逾期不申請行政復議、不提起行政訴訟又不履行的，行政機關申請人民法院強制執行罰款本金及加處罰款，該市6個縣（市、區）法院對該類案件是否準予強制執行裁定不一致，實際執行中做法不一。如J市法院對罰款本金及加處罰款一并裁定準予執行;A區、B區法院認為，《行政處罰決定書》中“加處罰款”條款系一種警示或提醒，不屬于“加處罰款”決定，故對申請強制執行“加處罰款”的請求不準予強制執行。L縣法院認為，上述“加處罰款”不屬于發生法律效力處罰決定的具體內容，只是對被處罰人不履行發生法律效力的處罰決定的一種制裁措施，行政機關申請人民法院執行只能是執行行政處罰有具體內容的行政行為，故對“加處罰款”不準予強制執行;C縣、K縣法院在該類案件的裁定中，對“加處罰款”沒有明確闡述，僅裁定“準予強制執行行政處罰決定書”。執行過程中，C縣法院執行局在執行通知書中部分案件載明執行加處罰款，部分案件僅載明執行罰款本金。K縣法院執行過程中則不執行“加處罰款”。法院對此類案件“類案不同裁”，一定程度上導致對行政相對人“類案不同罰”，影響法律適用的統一性。

（四）強制執行過程中行政機關減免罰款本金的法律依據不足

根據《行政處罰法》《行政強制法》規定，行政機關可以允許當事人延期或分期繳納罰款本金，但對罰款本金予以減免并無法律依據。從本次調研來看，在申請法院強制執行的437起案件中，有21起案件行政機關減免了罰款本金，金額共計23萬余元，占原處罰本金的54.2%。如K縣森林公安對19起案件減免罰款本金，且多為減半收取，案卷中亦無相關減免事由證明材料。A區、B區農業農村局因當事人家庭條件困難、患病等原因，經集體討論后減免罰款本金，法院予以執行結案。實踐中，上述做法雖有一定現實合理性，但缺乏明確的法律依據，容易導致國有財產流失。

（五）強制執行措施運用不充分、到位率不高

本次調研中2017年-2019年申請法院強制執行的437件案件，申請執行總額為2370余萬元，實際執行到位780萬元，到位率為32.9%。除企業破產、當事人確無履行能力等客觀執行不能的原因，到位率不高也與強制執行措施運用不充分有關。如在B區衛生和計劃生育局與紀某行政非訴執行一案，B區法院未待車輛查詢情況反饋即作出終結本次執行程序裁定，行政機關亦未提出異議。A區法院對極個別案件被執行人未納入失信被執行人及限制消費人員名單庫等。5BE75264-77AA-49C3-B38B-67EBBC4032E7

二、處罰類行政非訴案件的實踐檢視

（一）“加處罰款”的裁量基準、程序、形式存在空白

《行政處罰法》第51條、《行政強制法》第45條均規定，當事人逾期不履行金錢給付義務的行政決定，行政機關可以依法加處罰款，這就賦予了行政機關對“加處罰款”自由裁量的權力，但現行法律、法規、規章、規范性文件均未對何種情形下應當加處、何種情形下可以不加處作出裁量規范，亦未對“加處罰款”是否需要單獨制作決定書、程序如何進行、是否賦予當事人復議訴訟權利、法律文書樣式等作出明確詳細的規定，據了解目前僅原國家安全監管總局2016年出臺的《安全生產執法程序規定》中略有涉及。[2]

（二）行政非訴案件執行程序缺少單獨規范

根據《行政訴訟法》規定，目前行政機關申請人民法院強制執行的案件，執行程序適用民事執行的相關規定。但不同于民事案件中當事人權利可以自由處分，行政案件涉及國家公權力，關系到國家利益和社會公共利益，人民法院是否可以依照行政機關的放棄權利聲明準許行政機關撤回執行申請，是否對行政機關減免罰款本金行為負有合法性審查義務等存在爭議。

（三）行政機關與人民法院在法律適用方面存在分歧

法律制度規范等頂層設計的缺乏，必然帶來實踐層面的困惑。當前，行政機關與人民法院以及不同法院之間對“加處罰款”的理解與適用均有不同理解。如，行政機關認為在行政決定中一并明確了作出“加處罰款”的條件及計算標準，就“加處罰款”部分而言，是一個附條件生效的具體行政行為。當條件成就時，可以一并申請法院強制執行，人民法院應當一并準予并執行。而一些法院認為“加處罰款”是獨立于原行政處罰決定的另一行政行為，應當另行單獨作出，再申請強制執行。認識上的不統一直接導致目前該市近90%的逾期案件實際未加處罰款。

（四）被執行人缺乏履行能力其他原因

專題調研中發現，減免罰款的案件被執行人多為社會底層百姓，缺少履行能力，雖無法律依據，但具有一定的現實合理性。如B區農業局對杜某良的罰款本金從5萬減至5千，即考慮了其年事已高、生豬養殖虧損、患病、家庭貧困、違法行為社會危害不大等因素。對于這些案件，行政機關、人民法院基于結案等因素的考量，往往就進行了減免。對于執行到位率不高，除去客觀因素，個別公職人員責任心不強也是重要因素，如對于有財產而違法終結本次執行的案件，無論是執行員亦或者行政機關人員認真負責都能夠有效避免。

三、處罰類行政非訴案件的優化

（一）規范統一“加處罰款”執法司法標準

就“加處罰款”的適用原則、實施程序、法律救濟、文書式樣等進行統一規范，率先在市域范圍內實現“類案同罰”“類案同裁”。一是應明確加處罰款的適用原則。行政機關要綜合考慮違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度以及當事人主觀過錯等因素，按照“以加處為常態，不加處為例外”的原則自由裁量決定是否需要“加處罰款”，以確保立法目的不落空。二是完善“加處罰款”的實施程序。通過告知、催告、聽取意見、作出“加處罰款”決定、再次催告、強制執行等正當的行政程序設置規范行政權，為當事人提供一個必要的程序正義。三是厘清“加處罰款”的法律救濟。加處罰款是維護國家與社會秩序所必不可少的手段，但它的違法或不慎使用會對當事人的合法權益帶來不利的后果。因此，如果當事人對“加處罰款”不服，應當賦予當事人對“加處罰款”決定的復議、訴訟、執行異議等權利，保障其法律救濟途徑。

（二）依法糾正違規減免罰款的行為

嚴格執行作出的罰款決定，切實糾正違規減免罰款本金行為，有利于更好實現行政管理目的，確保公權力依法規范行使。一是要監督糾正行政機關違規減免罰款本金。基于行政法律關系穩定的考慮，行政機關在行政行為效力存續期間原則上不得再行作出變更、撤銷、廢止等行為。同時，依據現行法律規定，當事人確有經濟困難的，經當事人申請和行政機關批準，可以暫緩或者分期繳納，此外，并無任何罰款減免的法律規定。調研中發現的部分行政機關基于當事人經濟困難等事由，減免罰款本金并要求人民法院執行結案的做法，既突破了法律底線，破壞法律實施的統一性、嚴肅性，也容易產生“破窗效應”，引來執行不公的詬病，因此有必要加以糾正。檢察機關可以針對此類問題開展專項監督提出檢察建議，實現系統治理、源頭治理。二是監督糾正人民法院違規執行結案。行政案件執行并不完全等同于民事案件執行，行政罰款在某種程度上屬于尚未收入國庫的國有財產，是有國家利益和公共利益屬性，在行政機關超越職權要求就違規減免罰款執行結案的情況下，人民法院不應簡單套用民事執行程序執行結案，而應加以審查，區別對待。因此，對于調研中發現的人民法院在強制執行過程中違規減免罰款的執結案件，檢察機關應當依據《人民檢察院行政訴訟監督規則》第109條的規定向同級人民法院提出檢察建議。

（三）全面提升依法行政能力水平

一是加強執法人員隊伍素質建設。各行政機關及工作人員要牢固樹立法治思維，通過加強崗位培訓、以案釋法等方式，全面提高依法行政意識、執法業務能力和實務操作水平。二是深化執法司法規范化建設。全面落實行政執法事項告知、執法全過程記錄、執法決定法制審核等流程，嚴格遵守法律規定的條件和程序。加大行政處罰中查封、扣押涉案財物的力度，規范強制執行中財產查控、信用懲戒等重點環節，健全完善行政非訴案件終結本次執行前信息告知制度，提升案件執行到位率。三是要強化責任追究。完善法治建設考核評價體系，加大對行政非訴案件不予執行情況在法治建設考核中的比重，對因行政不作為、亂作為導致行政非訴案件被裁定不予執行或違規減免罰款、放棄行使權利等導致國有資產流失無法追回的，依法啟動追責機制。

（四）持續深化內外部執法司法監督

一是加大內部監督力度。各行政機關要建立健全執法案件全流程監管，形成從立案到執行的閉環。市依法治市辦、依法行政辦、市司法局等要常態化開展行政執法監督，及時糾正違法、不當行政執法行為，切實提升規范執法水平。人民法院要通過案件質量評查等方式，進一步規范行政非訴案件的審查、執行工作。二是加強檢察機關法律監督。充分發揮檢察機關法律監督機關職能作用，暢通行政執法監管等平臺信息數據共享協作，深化黨委集中統一領導下的政法委執法監督與檢察監督的銜接配合，切實提升檢察監督效能和作用。探索行政檢察年度報告制度，對履職中發現的苗頭性、傾向性、普遍性問題，提出系統治理、源頭治理、依法治理的工作建議。三是積極引入社會監督。認真落實行政處罰信息公開、特殊行業“黑名單”等制度，充分發揮社會輿論監督作用，倒逼涉案當事人尊法守法，及時糾正違法行為。探索建立行政非訴案件懸賞獎勵機制，鼓勵群眾積極舉報違法企業、個人財產線索，依法打擊規避執行行為，確保行政處罰有效執行到位。5BE75264-77AA-49C3-B38B-67EBBC4032E7