縣域城鄉要素市場化配置問題與對策研究

李紅娟

摘要

縣域經濟的高質量發展，對暢通城鄉要素流動和產業融合至關重要?？h域是農業農村發展的主要承載空間，產業融合是實現城鄉融合的經濟基礎，生產要素的自由平等雙向流動是城鄉融合的重要前提。當前縣域城鄉要素平等交換和自由流動還存在諸多限制，在土地、人才、資本、技術、數據等要素配置方面嚴重不均、二元結構體制壁壘多、基礎設施和公共服務短板依然突出、城鄉產業融合發展斷點多、創新創業基礎環境薄弱等，亟需以縣域為切入點，以破解城鄉融合體制機制障礙改革為著力點，以產業融合強化城鄉融合支撐，推動共同富裕目標落實。

關鍵詞

縣域城鄉要素;市場化配置;平等交換;自由流動;城鄉融合

黨的十八大以來，我國在城鄉關系調整、統籌城鄉發展、推進城鄉要素市場化、縮小城鄉差距方面進行了諸多的改革和探索，并把縣域作為改革的抓手，將城鄉融合賦能高質量發展擺在了更為突出的位置。2021年《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，提出加快縣域內城鄉融合發展。這意味著以縣域為基點，推進城鄉要素平等交換、自由流通、城鄉產業立體對接、城鄉融合發展的時代歷史重任被提到了新高度。

一、縣域城鄉要素流動和產業融合存在的主要問題

縣域產業融合涉及城市人才入鄉、工商資本入鄉促進機制、科技成果入鄉轉化、數據智慧信息入鄉服務等核心要素，當前還有大量的體制機制障礙阻隔了生產要素自由流動，包括縣域經濟基礎薄弱要素集聚力不強，城鄉公共資源配置效率不高、土地要素流動城鄉有別、勞動力要素雙向流動梗阻、資本要素雙向流動動力不足以及數據信息要素交換傳遞不暢等。

（一）縣域經濟基礎薄弱和要素聚集力弱

縣域經濟發展中還存在“小、散、弱”問題，縣域工業基礎偏弱，產業鏈不全，對地區生產總值的貢獻偏少。縣域經濟發展不平衡，產業規模小、鏈條短，特色主導產業不突出、競爭優勢不明顯;政府債務風險防控能力有待提高，財政大多只能保運轉和保民生等;縣域內要素聚集能力欠佳。發展縣域產業涉及的技術、人才、資本、數據、管理、知識等核心要素的活力未能充分釋放。

（二）城鄉要素的單向流動問題依然突出

城鄉要素合理流動的體制機制障礙還沒有被完全破除，渠道還沒有全面打通，城鄉要素雙向流動成本較高，更多表現的是向城市一極流動，城鄉要素流通渠道還未完全打通，要素錯配現象還比較多，雙向流通受阻。一方面，勞動力趨向城市發展，農業農村所需專業人才匱乏。另一方面，農村要素未能有效盤活，大量要素流入城市，資金、人才、信息等要素無法向農村匯聚，造成農業生產率長期不高。

（三）城鄉土地要素市場化配置效率不高

集體土地入市仍存在諸多政策堵點。農地社會保障職能壓縮了農地市場化的制度空間。農村土地市場化程度低，不能市場化運營。缺乏統一規范的就地入市與異地調整入市操作細則，缺乏地上構建筑物房地一體、分割轉讓、一并轉讓登記等相關配套政策，土地整備制度的托管、低效閑置用地收儲利用機制、用地節余指標調劑、農村宅基地三權分置等方面指導意見還不夠完善;土地二級市場交易不夠活躍，存量建設用地有待進一步盤活。縣域土地規劃制度和用途管制制度改革滯后，在建設用地指標管制下，集體建設用地量大大縮減，在許多縣市，能分配到的建設用地指標數量極少，難以滿足縣域產業發展需求。

（四）城鄉產業要素對接不暢，協同性不足

目前城市與農村在產業融合上效果較弱，產業聯結不深入，城鄉產業轉移和產業融合發展還面臨諸多障礙，產業關聯效應和融合水平不高。部分制造業和新興產業向鄉村布局時，大多面臨要素保障不足的難題。城市物流、金融、信息等專業服務，由于農村服務成本高、信息不對稱等，向農村拓展滲透并不順暢;縣城產業配套設施普遍不足，缺乏承接適宜產業轉移和服務帶動鄉村的能力，聯動城鄉經濟的紐帶作用發揮不充分;鄉村產業承載能力較低，產業園區和特色小鎮缺少配套設施，尤其是剛起步的物聯網產業園區明顯存在配套缺失問題，不利于吸引人才和支撐當地農民就地城鎮化，也不利于產業鏈拓展和形成產業集群。

二、縣域城鄉要素平等交換自由流動和產業融合發展對策建議

以深化體制機制改革破除城鄉二元分割制度障礙，加快推進城鄉土地、勞動力、資本、技術和數據等核心要素市場化配置改革，暢通城鄉要素流動通道，促進要素平等交換和自由有序流動。暢通城鄉要素雙向流動通道和整優化布局產業結構調，促進縣域城鄉要素平等交換和自由流動，構建良好的城鄉融合產業生態環境。

（一）深化城鄉要素配置體制機制改革，暢通城鄉要素流動

促進城鄉要素流動方式的轉變。進一步完善縣域內制度銜接機制，以體制機制改革促使創新突破，提高土地要素配置效率、加快城鄉戶籍制度改革、推進城鄉勞動力結構的改變、完善縣域公共服務供給機制。拓展城鄉要素范圍，賦能管理、技術和數據等新要素的粘合力和融通作用，例如重視和發揮數據成為新要素并對其他要素的再配置產生催化作用。出臺政策支持農村家庭農場等新型主體發育壯大，促進農村土地流轉和規?；洜I、農村三大產業融合發展，以農村特色產業優勢和專項政策支持引導城市要素流向農村，進一步促進城鄉要素的雙向流動和配置。

（二）創新城鄉要素融合發展模式，推動縣域產業融合發展

首先，以生產和加工環節的縱向一體化推動產業融合發展。用工業化方式經營現代農業，改變農業作為種植業的傳統面貌，提升在產業價值鏈上的位置，通過規模經濟提高資本回報率。其次，積極為產業融合發展提供空間一體化基礎。與城市相比，農村具有土地資源豐富、生態環境好的優勢?？梢愿鶕^位狀況選擇發展具有比較優勢的產業。通過范圍經濟提高資本回報率。再次，以新型農業經營主體帶動產業融合發展。通過發揮企業家才能提高人力資本回報率，使更多鄉村人才有動力留在農業，從事農業及延伸產業，更好實現鄉村人才振興。第四，以融合發展模式創新推動產業融合發展。以產業發展模式的創新，增強農業在產業價值分配上的談判能力。第五，繼續出臺和完善支持縣域特色優勢產業建設發展的配套政策。

（三）完善城鄉要素平等交換制度保障，促進城鄉要素對流

弱化城鄉要素屬性、市場化程度差異，特別是農村土地等要素承載的就業和社會保障功能，建立一體化制度設計標準體系，拓寬城鄉要素市場化配置范圍，健全的要素市場功能。形成健全的要素市場運行機制和收益分配機制，推動城鄉要素配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。建立城市人才入鄉激勵機制。加大財政對人才的支出比例、金融機構對人才創業的放貸力度、做好社會保障等，為那些熱愛農村、愿意建設農村的城市人口提供下鄉創業機會;在職稱評定、工資待遇方面對城鄉工作者給予不同的考核制度;加強各環節考評監督機制。一方面，加快出臺各產業進入的門檻標準，統籌安排、規范資金管理方式，明確考核的內容和方式，加強績效管理，將農村發展作為各縣政府工作考核的重要指標;另一方面，堅持政府領導責任、社會參與責任、城鄉居民主體責任，明確各自職責，深化居民監督。

（四） 整合優化平臺載體建設，健全城鄉產業協同發展機制

圍繞產業鏈延伸、價值鏈提升和供應鏈優化，積極創設有利于城鄉產業轉移和產業融合發展的良好生態，建立適應城鄉產業分布規律、新產業新業態特點的政府引導和管理機制。推進特色小鎮、農業園區等規范健康發展，搭建城鄉產業協同發展平臺，打造集聚特色產業的創新創業生態圈。健全城鄉產業融合公共服務平臺，積極培育產業融合社會化服務組織，強化人才培訓、投資融資、技術創新、管理咨詢、市場開拓等服務功能。強化技術創新對農村一二三產業融合的賦能作用，提升融合層次和水平。加強新技術推廣應用，強化產業鏈內各環節的技術銜接與配套，推動大數據、人工智能、區塊鏈與工農業深度融合，提高供給體系的質量和效率。面向城鄉居民消費，支持企業開發適合于休閑農業的新品種新技術以及適用于農村電商、餐飲、娛樂等新業態的信息化新技術等。B552A111-5CD8-4D26-897A-5ACD9C6FFCA0