《內蒙古自治區邊境管理條例》修正案解讀及啟示

劉鐵峰

(中國人民警察大學 河北 廊坊 065000)

《內蒙古自治區邊境管理條例》(以下簡稱《條例》)于1998年11月27日經內蒙古自治區第九屆人民代表大會常務委員會第六次會議通過并頒布實施，后于2012年3月31日、2020年11月26日由內蒙古自治區第十一屆、第十三屆人民代表大會常務委員會予以第一次、第二次修正。《條例》以地方性法規的形式對內蒙古自治區邊境管理工作進行了明確和規范，與法律法規、部門規章及公安部規范文件一同為打擊涉邊違法犯罪工作提供了堅強法治保障。《條例》的第二次修正，進一步適應了當前自治區經濟社會發展需求、推動了邊境管理工作的法制化、規范化、科學化進程。

一、《條例》修正案的價值底蘊

(一)《條例》的修正及時適應了內蒙古自治區當前邊境管理工作形勢

《條例》實施二十余年來，國際國內經濟社會發展日新月異，制定之初依據的國際關系、毗鄰國家外交政策、國家邊境管理政策法規及立法理念、內蒙古自治區邊境管理區工作形勢均發生了巨大的變化，特別是當前隨著中國“一帶一路”倡議及中蒙俄經濟走廊的逐步推進，內蒙古自治區作為祖國向北開發開放的橋頭堡，邊境口岸人員往來、經貿合作、信息交流等更加活躍，2012年3月31日由內蒙古自治區第十三屆人民代表大會常務委員會第一次修正的《條例》(以下簡稱：第一次修正的《條例》)管理為主、服務為輔的立法理念痕跡較重，與當前全面開放、管理服務并重的時代要求不相適應。2020年11月26日《條例》的第二次修正主動服務和跟進內蒙古自治區經濟社會發展、聚焦邊境管理任務形勢發展變化，及時對不相適應的條款及規定做出相應的修改及完善，使其更加科學合理并逐步形成具有自治區地域特點的邊境管理工作規范。

(二)《條例》的修正對應調整了國家機構改革后的執法主體名稱

按照2018年3月，中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》，作為邊境管理執法主體的公安邊防部隊不再列武警部隊序列，全部退出現役。2019年1月1日，中華人民共和國內蒙古出入境邊防檢查總站正式掛牌運行，公安邊防總隊官兵集體轉制為國家移民管理機構的邊境管理警察。雖然體制和身份已經轉變，但原執法權限及職責任務依然未改，依據《條例》以公安邊境管理部門名義做出的相應行政處罰法律效力也不受影響。身份轉換后的邊境管理警察依據《條例》開展邊境管理工作尤其辦理涉邊行政案件時，難免有不了解公安邊防部隊改制轉隸情況的群眾對邊境管理警察執法行為及管理權限心存疑惑、異議，甚至出現違反《條例》的行為人因不服處罰決定而以執法主體不適格為由蓄意提起行政復議及訴訟。此次《條例》修正及時將執法主體由“公安邊防部門”對應調整為改革轉隸后的“公安邊境管理部門”，實現了《條例》規定與實際執法部門名稱一致性，及時消除了群眾可能存在的誤解與疑惑。

(三)《條例》的修正全面落實了內蒙古自治區“兩個屏障”戰略思想

長期以來，邊境管理在國家安全和發展戰略全局中始終占有重要的地位，一直受到黨和國家的高度重視。習近平總書記對加強邊海防建設做出了一系列重要論述，先后提出“治國先治邊”“努力建設強大穩固的現代邊海防”等戰略思想，2014年更是明確提出要將內蒙古自治區打造成中國北方重要的生態安全屏障和祖國北疆安全穩定屏障。內蒙古自治區含有中蒙、中俄邊境線，約長4222公里，是全國邊境線最長、管理形勢最為復雜的省區之一，邊境管理區占自治區總面積的三分之一，戰略地位突出，邊管任務繁重。《條例》的修正進一步健全了邊境管理工作領導機構，明確了邊境職能部門職責任務，構建了黨政軍警民“五位一體”合力強邊固防工作機制，在推動內蒙古自治區“兩個屏障”戰略思想貫徹落實的同時，有效維護了國家主權、領土完整及邊疆民族地區社會穩定。

(四)《條例》的修正有力遏制了邊境管理區違法犯罪上升態勢

隨著內蒙古自治區邊境經濟快速發展及旅游、礦產資源的開發，每年吸引了大量游客及外來務工人員涌入。受利益驅使及法律法規欠缺，誤越國境、越界捕魚、外趕內盜牲畜、邊境前沿非法狩獵等違反邊境管理問題久治不絕，不斷引發邊境涉外事件，偷越國邊境、走私、販槍、販毒、搶劫等跨國犯罪和境外民族分裂活動安全隱患也不同程度存在。邊防無小事、事事通中央，涉邊違法犯罪活動在危害國家、邊境安全同時，極有可能給我國帶來國際負面影響。《條例》的修正進一步明確了政府、外事部門、公安邊境管理機關及解放軍邊防連隊等部門的責任和權力，對國界管理、邊境地區管理、口岸通道管理等方面工作進行了細化，對個人和單位在邊境上的活動、應當遵守及履行的義務以及違反邊境管理的行為應承擔的法律責任進行了較為明確的規定，通過多種管控措施的制定及落實，有效從源頭上遏制和減少了邊境地區涉外事件發生。

二、《條例》修正案內容調整特點

此次修訂，突出了精細化與實效性兩個特點，主要有以下四個方面的內容調整：

(一)對相關法律概念予以專門闡述，使之更為嚴謹、細致

法律是一種概括、普遍、嚴謹的行為規范。受當時歷史條件影響及立法水平制約，第一次修正的《條例》一定程度存有相關規定不全面、不系統、不具體等問題。例如：第一次修正的《條例》盡管包含了邊境管理地區的相關管理規定以及多種在邊境前沿地帶嚴禁實施的行為，但始終未對邊境地區及前沿概念予以解釋，從而造成部分群眾雖然對《條例》及邊境管理規定有所了解，卻在認識上及執行上存在偏差。第二次修正后的《條例》第六章附則中專門增加了該項解釋：1.邊境地區，是指自治區與毗鄰國家接壤的旗(市)級行政區域；2.邊境前沿地帶，是指陸地國界線我側2公里以內、水域從國界線延伸至岸上起2公里以內的地域。通過增加權威、詳細、準確的解釋，避免了因群眾可能存在的認知誤區而實施違反邊境管理的行為。

(二)對執法主體及范圍予以詳細界定，使之更加具體、明確

執法管理的最大底氣是法律明確授權。第二次修正的《條例》對各邊境管理部門職責分工劃分更加明確，對邊境地區的執法主體、執法范圍、執法準則界定更為詳實。例如健全了邊境管理領導體制：“邊境地區旗縣級以上人民政府應當加強對邊境管理工作的領導，公安邊境管理、外事等部門和邊防部隊，按照各自職責，分工負責，互相配合，共同做好邊境管理工作”，厘清了不同單位部門在邊境管理工作中所應當發揮的作用，消除了角色模糊的不穩定感，明確了公安邊境管理部門的執法主體地位，及時將第一次修正的《條例》中的公安邊防部門調整為改革轉隸后的公安邊境管理部門，實現了規定及實際的一致。在第五章法律責任中，對違反《條例》相關規定單位、個人的行政處罰，專門明確由公安邊境管理部門予以實施，不僅使治理主體從根本上消除思想顧慮、增強執法底氣，同時長期存在的多個邊境管理部門職責不清、職能交叉、管理空檔等問題得到有效解決。

(三)對行政處罰力度予以適度加大，使之更具威懾、有效

違法成本明顯低于違法收益是各類違法犯罪發生的最大誘因之一。近年來，隨著內蒙古自治區經濟的飛速發展，群眾收入水平普遍大幅增加，但第一次修正的《條例》中的處罰金額依舊沿用多年前的處罰標準，違法行為帶來的巨大收益與需承擔的違法成本過低進一步誘發了邊境違法行為的發生。鑒于此情況，第二次修正的《條例》對違反邊境管理行為的處罰力度有所增加，例如第一次的修正《條例》規定“對于進出邊境管理區，拒絕公安邊防部門或者邊防部隊檢查；不跟群放牧造成牲畜越界等違反條例行為之一的，處以警告或者200元以下罰款”，第二次修正的《條例》則規定由公安邊境管理部門處警告或者500元以下罰款。又如第一次修正的《條例》“擅自在國界線我側2公里內鳴槍、爆破的；擅自使役、宰殺、藏匿、出賣、私分越入我國境內牲畜的等違反條例行為之一的，處200元以上1000元以下罰款”，第二次修正的《條例》則規定由公安邊境管理部門處500元以上3000元以下罰款。通過處罰力度的適當上調，有效改善了目前違法違規成本過低問題，讓《條例》真正成為高懸的“達摩克利斯之劍”，令有違法念頭的單位、個人有所忌憚，從而不敢擅越雷池、觸碰紅線。

(四)對部分不適用條款予以修改刪除，使之更加規范、權威

上位法優先于下位法原則是指在效力較高的規范性法律文件與效力較低的規范性法律文件相沖突的情況下，應當適用效力較高的規范性法律文件。隨著我國法律體系的健全、完善以及部分法律法規的出臺、修訂，第一次修正的《條例》中許多違反邊境管理的行為及其處罰逐步包含于上位法中，部分行為的行政處罰標準與上位法相關規定不一致甚至相沖突，此次修正則將該類問題予以解決。例如第一次修正的《條例》第三十三條“違反本條例有下列行為之一的處200元以上1000元以下罰款：損毀或者擅自移動、拆除國界標志及其方位物以及邊境管理區內用于邊防執勤、國土保護、森林草原防火、環境保護、測量測繪等設施和標志或者修建影響國界線清晰設施的”。而上位法《中華人民共和國治安管理處罰法》第三十三條則規定“移動、損毀國家邊境的界碑、界樁以及其他邊境標志、邊境設施或者領土、領海標志設施的；非法進行影響國(邊)界線走向的活動或者修建有礙國(邊)境管理的設施的，處10日以上15日以下拘留”。 第一次修正的《條例》處罰規定明顯與上位法不一致并存有降格處理問題。除此之外，第一次修正的《條例》還不同程度存在與當前社會主義法治精神相違背的規定。例如第一次修正的《條例》第三十二條：“違反本條例有下列行為之一的，處以警告或者200元以下罰款：發現人員、車輛、船艇越境不及時報告的；發現森林草原火災不及時撲救又不報告的”。當前該兩項規定中的主動報告已經轉變為群眾的自覺行為而非必須強制遵守的法定義務，因太寬泛的“不作為”而對當事人予以行政處罰明顯不恰當。正因如此，此次《條例》修正，將已經包含于上位法或者與上位法規定不一致的內容全部予以刪除。

三、《條例》在邊境管理實際運用中存在的問題

(一)邊境治理相關法律法規較多，《條例》應用邊緣化嚴重

長期以來，邊境地區的管理呈現出多系統、多部門、多層次的特征，具有管理職能的主體包含國家移民管理機關、公安出入境管理、外事、海關等不同性質的機構。執法主體的多樣化、復雜性也導致邊境地區治理的法律、法規、條文、政策數量眾多。目前，國家治理層面上的法律法規幾乎包含了所有違反邊境管理行為的條款，作為地方治理層面的《條例》涉及到的違反邊境管理行為規定屈指可數，此次修正將涉及與上位法相重合或相突的部分條款予以刪除后，可以運用《條例》給與行政處罰的行為僅剩第三十一條及第三十二條共6個，處罰范圍的進一步縮水，加上部分單位自身對《條例》重視不足、掌握不夠或者對情節輕微的違反邊境管理行為盲目教育為主、降格處理，極大地影響了《條例》實際工作中的運用頻率，逐漸降低了《條例》的嚴肅性及權威性。

(二)邊境地區群眾法治水平有待提升，《條例》了解不夠全面

熟知法律法規是群眾遵守并運用的前提。通過對呼倫貝爾某邊境地區隨機抽取的群眾問卷調查及現場走訪統計數據(表1)可知，邊境地區群眾的法律意識普遍不高，對邊境地區經濟生產發展有關的《草原法》《土地法》《森林法》等經濟類法律以及與日常生活息息相關的規章制度了解程度仍處于較低水平。走訪過程中只有少部分群眾能說出《憲法》《刑法》《草原法》《婚姻法》等有限的幾部法律名稱，但是對這些法律規定的內容和解決的問題并不能一一對應，有的甚至張冠李戴，而對于《條例》及此次修正更是高達43%人員表示完全不了解(表2)。

表1 您是否了解以下法律？

表2 您對《條例》及修正案了解多少？

(三)職能部門普法方式較為單一，《條例》宣傳效果不夠明顯

內蒙古自治區邊境管理區面積為38萬多平方公里，地廣人稀、居住高度分散成為普法工作的難點。雖然每年多個部門深入邊境管理區開展普法宣傳，但仍局限于宣傳本單位、本部門法律規章，且多數法律普及工作形式大于實質、程序大于內容，收效甚微。在邊境管理區，目前對《條例》的宣傳活動主要依靠公安邊境管理部門的邊境派出所民警，多數采取掛橫幅、發傳單、貼標語等這些常見的法制教育形式，受活動時間短、次數少、范圍小、形式單一等因素制約，效果不盡如人意。

(四)邊境管理結構仍顯分散，齊抓共管合力尚未真正形成

《條例》中規定：“邊境地區旗縣級以上人民政府應當加強對邊境管理工作的領導。公安邊境管理、外事等部門和邊防部隊，按照各自職責，分工負責，互相配合，共同做好邊境管理工作”。雖然目前在駐地政府的領導下部分領域、部分部門實現了數據共享、信息互通、情況通報，但是在具體操作過程中，還缺乏一套自上而下的政策、制度和措施來積極推動該項工作，各部門依舊習慣從各自的角度出發去實施治理，各守“自留地”的問題依然存在，邊境管理的整體性和協調性還是略顯不足，難于達到理想的治理效果。尤其在防范和處置邊境地區新問題、新情況或者各類重大風險面前，各職能部門仍然不斷陷入“資源不夠”、“獨力難支”的困境。

四、《條例》修正對邊境管理工作的啟示

(一)應牢固樹立依法管邊治邊理念，用系統思維、法治思維謀劃邊境管理

全面依法治國是實現國家長治久安的重要保證，治國如此，治邊亦如此。《條例》的修正進一步樹立了依法治邊的法治理念，完善了邊境治理的法規體系，實現了各類違反邊境管理行為處罰以及行政人員執法過錯責任追究的有法可依、有法必依，邊境管理法制化、規范化、科學化程度進一步提升，邊境管理區涉邊案件逐年下降。以筆者所在單位案件辦理為例，近年來長期以來占據涉邊案件絕大比例的群眾不跟群放牧而導致的牲畜越境情況幾近清零。事實證明，只有堅持從依法治國高度思考依法治邊、在依法治國全局下加強依法治邊，才能真正讓相關部門及轄區群眾對邊境管理高度重視，才能確保各類邊境地區違法犯罪活動受到嚴厲打擊，才能更加有效確保我國邊境地區的安全、穩定、發展。

(二)應積極創新法制宣傳工作形式，營造邊境地區遵紀守法良好環境氛圍

宣傳內容切實走進群眾的心田、遵紀守法成為群眾的日常習慣是普法工作的最終任務及目的。邊境管理部門應當在持續深入開展“110宣傳日”“法制宣傳固邊防”“全國法制宣傳日”等系列活動基礎上，進一步總結、固化、升級現有的法制宣傳工作機制，采取因地制宜、靈活多樣的普法方式，讓法制宣傳內容更加通俗易懂、宣傳范圍進一步擴大；逐步完善制度規定，從官方層面規定把《條例》等法律宣傳工作從一個單位的“獨角戲”轉變為各職能部門的“大合唱”，推動邊境法律法規進入千家萬戶，逐步培養群眾學法、懂法、用法的思想觀念，實現邊境管理區違法活動的標本兼治及源頭治理。

(三)應注重執法人員業務能力的提升，助推邊境執法規范化建設

執法隊伍自身能力素質過硬是邊境管理合法、合規、合理的重要保障。“執法者首先要成為知法者”，針對執法主體公安邊境管理部門的部分部隊轉隸民警業務技能不熟悉、文化水平有待提高等問題實際，本著貼近實戰、注重實效的原則，著重以執法能力、群眾工作、邊境管理等基礎業務知識為重點，適時進行系統的法律知識教育學習和培訓，形成長效機制，打牢執法基礎，練好基本功。要強化工作指導、督導，確保一線執法民警嚴格執行《條例》規定，對違反邊境管理的行為根據情節輕重，合理合規予以相應的處罰，嚴防過度強調“教育為主”而不予處理、降格處理的不作為、亂作為、假作為，真正發揮《條例》的懲治作用，嚴厲打擊邊境管理區各類違法行為，真正讓鐵規發力、禁令生威。

(四)應不斷完善多元協同共治體系，形成黨政軍警民合力強邊固防工作合力

黨政軍警民“五位一體”合力強邊固防，是新中國邊海防工作的獨特優勢。邊境管理除了進一步完善由各級黨委政府主導、解放軍邊防部隊、公安邊境管理部門主抓的管邊治邊格局外，還應積極調動邊境群眾的積極參與。內蒙古自治區邊境管理區大多數群眾一線前沿世代居住，邊境環境熟悉、民族語言相通、家國情懷深厚。近年來，各級政府及邊境管理部門充分發揮群眾駐邊、愛邊、守邊優勢，先后組建了呼倫貝爾“蒙古包哨所”“邊疆紅色堡壘戶”、興安盟“雪城義警”、阿拉善盟“都貴楞”(蒙語意為巡防隊)等一批邊境管理群眾聯防組織，讓每名沿邊群眾成為邊境管理部門部署在邊境線上的“哨卡”和“監控器”，逐步形成“祖國北疆的每一座蒙古包就是一座哨所，守衛著千里邊防；每一個牧民就是一個哨兵，為偉大祖國站崗”的維護邊疆穩定戰略構想，開創了警民聯防、合力控邊的良好局面。

(五)應逐步加大智慧邊防系統建設，提升科技化管邊控邊能力

依靠智能設備管邊控邊是當前各個國家普遍認可以及廣泛采用的重要手段。地廣人稀、點多線長面廣的邊境地理特點使管理人員無法時刻覆蓋一線重點管控地段，加之目前邊境轄區人口“空心化”問題嚴重，造成邊境前沿重點地段涉邊隱患持續加大。目前，我國內陸“智慧城市”技防建設已經接近成熟，成為平安建設的重要組成部分。邊境管理可充分借鑒城市“天網”視頻監控系統在案件預防、人員管控等方面經驗及優勢，將主要核心功能平移到邊境管理工作中，努力推動邊境技防設施的全面升級，讓邊境管理工作插上科技翅膀，注入科技因子，從而實現邊境重點部位的全時可視化巡查、動態化管控、自動化報警，進一步提升邊境管理技防技偵水平及打擊違法犯罪能力。

(六)應持續深化中俄蒙國際警務合作，努力構建邊境地區“安全共同體”

周邊地緣安全是保障我國邊境一線安全穩定的重要因素之一。2022年1月1日起施行的《中華人民共和國陸地國界法》五十二條規定：“公安、海關、移民等部門可以與陸地鄰國相關部門建立合作機制，交流信息，開展執法合作，共同防范和打擊跨界違法犯罪活動。”為進一步強化毗鄰國家邊境管理部門雙邊、多邊警務合作提供了法律依據。各級邊境管理部門在強化邊境安全管控措施、提高自身應對安全風險能力的同時，應在國際組織和一體化組織框架下，積極探索和持續深化與毗鄰邊境管理部門的雙邊和多邊合作，建立和完善雙邊、多邊的會談會晤、聯合執法、信息通報及邊境反恐演練等國際合作交流機制，切實形成合力，共同維護毗鄰地區社會安定。

結語

邊境管理法規條例是維護國家主權與領土完整，確保邊境安全穩定及全方位對外開放的重要法律保障，是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。內蒙古自治區人大常委會對《條例》的及時修正，一方面，完善了我國的邊境管理法治體系，通過與上位法相結合，使邊境管理機關有法可依；另一方面，為其他邊境省區的邊境管理條例修正提供有益的參考和借鑒。法律永遠具有滯后性，由于經濟社會發展的快速性、邊境地區的復雜性、管理對象的特殊性、法律法規的龐雜性以及管理主體主觀性等原因，地方性法規、規章依然會存有法律規范不科學、不統一部分，實際運用中也依舊會存有不完善、不適應問題，相信隨著全面依法治國的穩步推進及社會主義法治體系的不斷完善，該類問題必然迎刃而解。