《數字經濟伙伴關系協定》的內涵、特征與中國參與國際數字治理的政策建議

摘要：《數字經濟伙伴關系協定》為中國參與區域和全球數字治理帶來了新的路徑、模式和機遇。與《美墨加協定》《美日數字貿易協定》為代表的美式數字貿易模版和《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》等區域貿易協定電子商務章節相比，DEPA更具開放和包容性。著眼于國際最新規則和全球數字治理的發展趨勢，中國有必要以申請加入DEPA為契機，在妥善處理數字主權、國家安全和跨境數據自由流動關系的同時，對數字產品的非歧視待遇、源代碼和算法、交互式計算機服務、計算設施和金融服務設施的位置、公開政府數據、數字服務稅、知識產權與數字資產保護、數字貿易爭端解決機制等新議題、新條款和人工智能、金融科技等新技術領域的規則適應問題作出通盤考慮、整體設計，為后續中國參與更大規模、更高水平的區域貿易協定、數字貿易協定談判和全球數字治理創造有利條件。

關鍵詞：DEPA 數字貿易協定 數字治理

作者簡介：王金波，中國社會科學院亞太與全球戰略研究院經濟外交研究室主任、副研究員。

2021年10月30日，國家主席習近平在出席二十國集團領導人第十六次峰會第一階段會議發表重要講話時強調，中國已經決定申請加入《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）。

新華社：《習近平主席在二十國集團領導人第十六次峰會第一階段會議上的重要講話要點速覽》，新華網，2021年10月30日，http：//www.xinhuanet.com/2021-10/30/c_1128013856.htm。2021年11月1日，中國向DEPA交存方新西蘭正式提出申請加入DEPA。作為世界第二數字經濟大國、據中國信息通信研究院發布的報告，2020年中國數字經濟規模達5.4萬億美元，約占全球數字經濟規模（32.6萬億美元）的16.6%，居世界第二位。數據來源：《全球數字經濟白皮書——疫情沖擊下的復蘇新曙光》，http：//www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202108/P020210913403798893557.pdf。全球第一貨物貿易和第二服務貿易大國，

據商務部發布的報告，2020年中國服務進出口總額達6617.2億美元，連續七年居全球第二位。數據來源：《中國服務貿易發展報告2020》，http：//images.mofcom.gov.cn/fms/202109/20210914144408338.pdf。中國的加入將為亞太國家間數字經濟合作的深化注入新的活力，也將為中國參與推動區域和全球數字治理帶來新的路徑、模式和機遇。

一、DEPA的內涵與特征

DEPA是由新加坡、新西蘭和智利三國于2020年6月簽署的一個數字貿易協定。協定文本由初始條款和一般定義、商業和貿易便利化、數字產品待遇及相關問題、數據問題、更廣泛的信任環境、商業和消費者信任、數字身份認證、新興趨勢和技術、創新與數字經濟、中小企業合作、數字包容性、聯合委員會和聯絡點、透明度、爭端解決、例外和最后條款等16個模塊構成（見表1）。

Digital Economy Partnership Agreement，https：//www.mti.gov.sg/-/media/MTI/Microsites/DEAs/Digital-Economy-Partnership-Agreement/Digital-Economy-Partnership-Agreement.pdf.DEPA具有三個顯著特征：一是所涉議題范圍廣;二是開放、包容;三是更具靈活性和前沿性。

其一，在數字貿易和貿易便利化領域，模塊2的“商業和貿易便利化”就無紙貿易、電子發票、電子支付和海關程序的簡化做出了具體承諾，要求各方及時公布與電子支付相關的法規，考慮國際公認的電子支付標準;模塊3的“數字產品的待遇及相關問題”則要求締約各方不得對電子傳輸及電子傳輸的內容征收關稅，不得對來自任何一方的任何數字產品（廣播除外）給予優于另一方的待遇。

其二，在數據問題方面，模塊4在《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）（新加坡、新西蘭、智利三國均為CPTPP成員）的基礎上，要求任何締約方不得將數據本地化要求（限制數據的收集、處理和/或存儲）作為一方在另一方境內開展業務的前提/條件，確保跨境數據的自由流動;模塊9“創新與數字經濟”還要求締約方應努力確保以開放數據方式向公眾提供政府信息。

其三，在數據和網絡安全領域，模塊5“更廣泛的信任環境”要求締約方加強網絡安全合作、網上安全和保障;模塊6“商業和消費者信任”則要求締約方加強線上消費者保護和消費者個人信息保護，要求對非應邀商業電子信息采取或維持措施，并向不遵守該條款的非應邀商業電子信息的提供者行使追索權。

其四，在新興技術領域，模塊8“新興趨勢和技術”要求締約方在金融科技、人工智能（AI）等領域加強合作，推動人工智能治理框架的構建和在各國司法管轄區內AI技術的合理采用與使用;模塊9“創新與數字經濟”則要求締約方應在數據共享機制（如可信的數據共享框架和開放許可協議）、數據沙盒等領域加強合作，促進數據驅動創新。

其五，在數字包容性方面，模塊10“中小企業合作”鼓勵各方在海關程序、與數據流動和數據隱私相關的法規、數據沙盒、與數字貿易有關的技術法規標準或合格評估程序、數字貿易促進方案、政府采購機會、針對中小企業的融資方案、數字中小企業對話等領域加強合作，以增強中小企業在數字經濟中的貿易和投資機會;模塊11的“數字包容性”則鼓勵各方消除數字鴻溝，以確保所有人和企業擁有參與數字經濟、為其做出貢獻并從中受益的機會和條件。

最后，在其他領域，模塊12就聯合委員會的設立、職能、決策與議事規則，模塊13就透明度的定義、與協定相關的法律法規的公布和相關行政訴訟程序，模塊14則就爭端解決的定義、目標、范圍、斡旋和調解、調停、仲裁程序與例外等作出了詳細規定。

二、DEPA與亞太地區主要數字貿易協定的比較分析

據世界貿易組織（WTO）統計，截至2020年6月，全球共有185個區域貿易協定（RTA）含有數字貿易條款，其中110個含有“特定的電子商務條款”、80個含有電子商務（數字貿易）章節。

WTO.Regional Trade Agreements Database， http：//rtais.wto.org/UI/PublicMaintainRTAHome.aspx.而在亞太地區，以《美墨加協定》（USMCA）、CPTPP、《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）和《美日數字貿易協定》（UJDTA）、DEPA為代表的貿易協定數字貿易（電子商務）章節或數字貿易協定正在成為新一輪區域或全球數字治理的重要載體。不過，與以USMCA為代表的美式數字貿易模版和CPTPP、RCEP等區域貿易協定數字貿易章節相比，DEPA無論是協定覆蓋范圍、協定深度，還是文本相似度，均存在一定差異，與同為數字貿易協定的UJDTA也存在一定差異（見表2）。

（一）協定覆蓋范圍

在協定覆蓋范圍方面，DEPA與USMCA和CPTPP等亞太主要區域貿易協定數字貿易/電子商務章節存在一定差異。從條款數來看，DEPA的65條要多于UJDTA的22條、USMCA的19條、CPTPP的18條和RCEP的17條;從協定文本字數來看，DEPA的10887字也多于USMCA、CPTPP、RCEP和UJDTA。與USMCA相比，DEPA協定未涵蓋UCMCA禁止源代碼和算法的披露與轉讓、交互式計算機服務、數字平臺豁免權（數字平臺不對第三方發布的內容負責、數字平臺可自由刪除第三方發布的內容）、禁止征收數字服務稅等美式數字貿易協定核心條款;與USMCA相比，DEPA新增了電子發票、電子支付、使用密碼技術的信息和通信技術產品、金融科技合作、人工智能、數據沙盒等新興前沿技術條款和審慎例外及貨幣、匯率政策例外等條款，將協定范圍由數字貿易擴大至數字經濟領域。

（二）協定深度

在協定深度方面，DEPA的約束性、條款的可預測性和可執行性要低于USMCA、UJDTA等美式數字貿易模版。DEPA在CPTPP數字產品非歧視待遇、跨境數據自由流動、禁止計算設施的本地化、禁止征收關稅等核心條款基礎上，進一步細化了消費者保護、消費者個人信息保護和爭端解決等條款，進一步提高了與數字貿易相關法律、法規、條款的透明度。但DEPA并未將CPTPP禁止源代碼轉讓條款（第14.17條第1款）納入協定之中，也未對USMCA數字平臺免責條款、禁止征收數字服務稅、交互式計算機服務、電子認證和電子簽名、與電子商務相關的電信服務、與電子商務相關的金融服務、金融工具的數字化表示等作出任何承諾，未就UJDTA金融服務跨境數據流動和金融服務計算設施的位置作出任何安排，從而削弱了DEPA在標準與規則方面與美式數字貿易模版的可比性。以USMCA為基準的Python文本相似度分析也發現，DEPA與USMCA的文本相似度只有16.27%，低于CPTPP的60.63%和UJDTA的46.22%，一定程度上也反映了DEPA與美式數字模版的差異。

（三）文本相似度

在文本相似度方面，DEPA與UJDTA的相似度最高，而CPTPP電子商務章節與USMCA數字貿易章節重合度最高（見表3）。基于Python的文本分析發現，亞太地區主要區域貿易協定或數字貿易協定中，UJDTA（41.21%）、RCEP（32.49%）與DEPA的文本相似度要高于CPTPP（28.97%）、USMCA（25.37%）與DEPA的文本相似度;CPTPP（60.63%）、UJDTA（46.22%）與USMCA的文本相似度要高于RCEP（22.68%）、DEPA（16.27%）與USMCA的文本相似度。

而在中國已經簽署的含有電子商務章節的自由貿易協定中，升級版中國—新西蘭FTA與DEPA、USMCA和RCEP的文本相似度較高，分別達31.65%、15.68%和49.65%。中韓FTA（43.10%）、升級版中國—智利FTA（41.10%）與USMCA的數字貿易章節相似度最高，升級版中國—智利FTA（52.23%）、中韓FTA（50.32%）與CPTPP的電子商務章節文本相似度最高。由于韓國、智利均與美國簽有FTA，中韓、升級版中國—智利FTA與USMCA的文本相似度較高，一定程度上也反映了美式數字貿易模版、規則與規范在亞太地區的擴散和滲透。

（四）例外條款

DEPA、USMCA、CPTPP和RCEP均以“國家安全”“公共政策”等為由設置了大量例外條款。就其共同特征而言：一是國家安全例外條款高于電子商務章節或數字貿易協定其他承諾;二是《服務貿易總協定》（GATS）第14條規定的例外情況可以優先于電子商務章節或數字貿易協定條款規定;三是政府采購均不在電子商務章節或數字貿易協定條款承諾之列;四是在條款存在沖突的情況下，與投資、服務貿易和金融服務相關的條款優先于數字條款承諾。

以DEPA為例，模塊15就一般例外、國家安全例外、《懷唐伊條約》、審慎例外和貨幣與匯率政策例外、稅收措施、保障國際收支的限制措施等作出了一系列規定。模塊14的爭端解決也將數字產品的非歧視待遇（第3.3條）、使用密碼技術的信息和通信產品（第3.4條）、電子信息的跨境傳輸（第4.3條）和計算設施的位置（第4.4條）等核心條款排除在外，在大幅限制爭端解決適用范圍的同時，也削弱了爭端解決機制的法律效力。

三、中國已簽署自由貿易協定數字條款與DEPA的比較分析

其一，中國與DEPA成員簽署的自由貿易協定（含升級版）均含有電子商務章節、數字貿易條款。目前，在中國已簽署（含升級版）的19個自由貿易協定中，有8個（中韓、中澳、中國—毛里求斯、中國—柬埔寨、RCEP、升級版中國—新加坡、升級版中國—新西蘭、升級版中國—智利FTA）含有電子商務章節;

數據來源：中國自由貿易區服務網，http：//fta.mofcom.gov.cn。其中，同日生效的中韓、中澳自貿協定是中國最早含有電子商務章節的自由貿易協定。DEPA成員中，中國與新西蘭、新加坡、智利的自由貿易協定（含升級版）均含有電子商務章節;與正在申請加入DEPA的韓國也已簽有包含電子商務章節的自由貿易協定。

其二，DEPA的覆蓋范圍要高于中國已簽署的自由貿易協定電子商務章節。與DEPA相比，RCEP、中韓、中澳、中國—新加坡、中國—新西蘭、中國—智利FTA均未就電子發票、電子支付、數字產品的非歧視待遇、使用密碼技術的信息和通信技術產品、數字貿易訪問和使用互聯網的原則、數字身份、金融科技合作、人工智能、數字領域競爭政策合作、數字公共領域、數據創新、政府數據公開、審慎例外及貨幣和匯率政策例外、稅收措施、國際收支例外等議題作出具體承諾，均將電子商務章節排除在爭端解決之外（見表4）。相比而言，在中國已經簽署的含有電子商務章節的自由貿易協定中，RCEP的覆蓋范圍要高于其他中國已簽署的自由貿易協定——對電子信息的跨境傳輸、計算設施的位置、網絡安全、非應邀商業電子信息、安全例外等DEPA覆蓋條款作出了具體承諾。RCEP也是迄今為止中國第一個就計算設施的位置（數據本地化要求）作出具體承諾的自由貿易協定。

其三，在中國已簽署的含有電子商務章節的自由貿易協定中，RCEP和升級版中國—新西蘭FTA與DEPA的重合度最高。以DEPA為基準的Python文本相似度分析發現，RCEP、升級版中國—新西蘭FTA與DEPA的文本相似度要明顯高于升級版中國—智利、升級版中國—新加坡、中韓、中澳FTA，也高于CPTPP、USMCA與DEPA的文本相似度（見圖1）。以USMCA為基準的文本相似度分析則發現，中韓FTA、中智FTA、RCEP與USMCA的文本相似度要比中國—新西蘭、中國—新加坡、中澳FTA與USMCA的文本相似度高，也高于DEPA與USMCA的文本相似度。客觀而言，中國已簽署的含有電子商務章節的自由貿易協定與以DEPA為代表的數字貿易協定和以USMCA為代表的美式數字貿易模版均存在較大差異。

四、中國參與國際數字治理的政策建議

一是盡快啟動DEPA談判進程，避免出現從P4（TPP的前身）到TPP，美國意圖主導亞太區域合作進程并將中國排除在TPP之外的被動局面。目前，除了中國、韓國已經正式提交加入申請之外，美國和加拿大也有意加入DEPA，有意主導亞太地區數字經濟合作與數字規則制定進程。由于DEPA的現有三個成員均為P4發起國、CPTPP成員，且DEPA與CPTPP電子商務章節有著直接聯系，如果中國能在美國申請加入之前啟動DEPA談判進程，不僅可以有效避免從P4到TPP的被動局面，有效降低DEPA談判的難度和成本，還可以緩解數字規則之爭，為中國加入CPTPP創造更加有利的條件。

二是以申請加入DEPA、CPTPP為契機，以RCEP為基礎，在妥善處理數字主權、國家安全與跨境數據自由流動關系的同時，盡快完成更高標準的自貿區戰略布局、更加平衡包容的數字治理格局。著眼于全球數字經濟、數字規則的最新發展趨勢，中國有必要對數字產品的非歧視待遇、源代碼和算法、交互式計算機服務與平臺免責、政府數據的公開、數字服務稅、知識產權與數字資產保護、數字貿易爭端解決等新議題和新條款，以及人工智能、金融科技等新技術的規則適應問題，作出通盤考慮、整體設計，為后續參與更大規模、更高水平的區域貿易協定、數字貿易協定談判和全球數字治理奠定基礎、創造條件。

三是以RCEP、中韓FTA和中澳FTA為基礎，以DEPA、CPTPP為模版，參考USMCA、UJDTA、歐盟—日本EPA等“美式”或“歐式”（數字）貿易協定，盡快制定、公開符合中國未來發展趨勢的統一的區域貿易協定、數字貿易協定模版及范本，在有效提高中國的區域貿易協定、數字貿易談判效率和透明度的同時，主動塑造、有效提高相關國家對中國長期、穩定的政策預期。

四是在繼續加大自貿港區先行先試力度、深化國內改革的基礎上，盡快摸清中國與國際最新規則尤其是數字貿易規則的差異、差距。在加大反壟斷、反不正當競爭、國家安全、網絡安全、關鍵基礎設施和個人信息保護、數據知識產權保護力度的同時，繼續深化改革、繼續擴大對外開放。即便中國在短期內加入不了DEPA或CPTPP，只要改革開放不停步，中國完全可以實現與國際最新標準及規則的同步甚至超越，“內化”而非“顛覆”現有國際規則與規范，“融入”而非“加入”DEPA、CPTPP，也可以實現中國深化改革、擴大開放的戰略目標。

五是在加快“數字絲綢之路”建設的同時，加快構建更高水平的自貿區網絡、數字貿易網絡布局。鑒于DEPA、CPTPP成員中有許多國家已與中國簽有“一帶一路”合作文件或第三方市場合作文件，“一帶一路”框架下的貿易自由化、投資便利化進程，同樣也會對中國和“一帶一路”相關國家間產業鏈、供應鏈和區域生產網絡的完善與重構、貿易和數字要素的自由流動起到積極的促進作用。而“數字絲綢之路”框架下中國與相關國家在數字經濟、數字貿易、數字基礎設施、人工智能、大數據、云計算等領域的合作，與DEPA等數字貿易協定一起，也會對“數字鴻溝”的彌合、全球數字治理體系的完善起到值得期待的正向作用。

最后，要正確認識中美兩國在全球數字經濟、數字科技領域競爭的復雜性和在全球數字規則制定領域的分歧。全球數字經濟初步形成了中美領先、中美歐三方競爭格局。中美在跨境數據自由流動（數據本地化要求）、源代碼和算法的披露、交互式計算機服務（平臺免責）、數字知識產權保護等美式數字貿易模版關鍵核心條款方面的分歧和在WTO電子商務談判中的博弈，不僅會對中國參與全球數字治理的路徑、模式產生系列影響，還會對全球數字治理體系的完善和多邊框架的形成產生深刻影響。

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責任編輯：郭 霞