我國環境影響評價審批存在的問題及對策思考

李芳

摘要：環境影響評價本質上是一種針對環境問題的控制制度，其在降低環境污染、保障生態平衡層面起到關鍵作用;規范開展環境影響評價審批工作，能真正地將環境影響評價落到實處，促進人與自然、社會經濟與生態的和諧發展。本文在闡述環境影響評價內涵、現狀的基礎上，就其審批的意義價值和主要問題展開分析，并指出新時期環境影響評價審批問題的應對措施。期望能規范環境影響評價審批流程，發揮環境影響評價積極作用，進而在滿足生產要求的同時，減少環境污染問題，促進經濟、生態的協調、可持續發展。

關鍵詞：環境影響評價;審批工作;問題對策

雙循環經濟格局下，我國市場經濟獲得進一步發展，人民群眾生活水平不斷提高。在追求更加富裕的物質生活的同時，人們對于周圍的居住環境、生態環境提出了更高要求;實現社會經濟發展與生態環境保護相統一已經成為可持續發展的內在要求。在社會生態環境保護層面，我國已經初步形成了環境影響評價制度，該評價制度具有一定的導向作用，其能從社會生產的各個要素出發，分析這些要素、生產環節對周圍環境的影響，這在降低工程建設影響、控制污染治理成本中起到關鍵作用。但結合環境影響評價制度實施過程來看，其在審批環節上存在一定缺陷，如環評審批效率不高，未批先建現象明顯，同時當前在環境影響評價時缺乏宣傳，環評部門缺乏監管，這些問題不僅影響了環評審批的規范性，而且降低了環境影響評價的最終質量。故而有必要深層探究、處理環境影響評價審批中的問題，為新時期的環境影響評價創造良好條件。

一、環境影響評價的內涵現狀

（一）基本內涵

環境影響評價是基于環境保護和可持續發展理念要求而產生的一項全新工作，從本質上講，其是以環境要素為主體而實施的控制制度，對于生態環境的保護和治理具有積極作用。生態可持續發展理念下，開展環境影響評價的主要目的在于嚴控項目開發造成的環境污染，進而在保證生態平衡的基礎上，促進人與自然的協調發展。從環境影響評價過程來看，先要評價可能對環境產生不利影響的因素，若該因素對項目建設區域的環境影響較大，則需在項目建設的同時，設計必要的環境控制措施，且該措施的實施需得到當地居民以及地方政府的同意，隨后在意見統一后，才能進行后續工程項目的評價。作為一種導向性評價，環境影響評價的作用體現在事前預防控制、事中追蹤監管、事后改進優化等層面，雖然會給工程項目設計、開工日期、投資等要素造成直接或間接影響;但是經環境影響評價后，工程項目建設對周圍環境的影響能降至最低程度，減少了環境污染治理的成本，實現了工程經濟效益、生態效益的有機統一[1]。

（二）評價現狀

實施可持續發展戰略以來，我國在經濟發展的同時，高度重視生態環境的保護和治理工作，這為環境影響評價工作的開展創造了良好的社會環境。在《環境影響評價法》的支撐下，我國環境影響評價工作有序開展開來，通過環境評價工作開展，有效地預防了因規劃和建設項目實施對環境造成的不良影響，促進了經濟、社會、環境的協調發展。但不可否認的是，現階段，我國環境影響評價工作尚有諸多不足：一方面，環境影響評價是一種導向性評價，其要求在項目規劃、建設初期進行評價，分析、預測和評估項目建設可能對環境造成的影響。通常建設項目未開展環境影響評價，或環境影響評價未經規定審批部門審查批準，則項目不得開工。但現實中環境影響評價存在滯后性嚴重的問題，導致未評先建問題較為明顯。另一方面，環境影響評價受評價隊伍的影響，但在市場經濟體系下，環境影響評價市場出現一批環評“皮包公司”，這些公司多考慮自身的經濟利益，缺乏必要的環評資質、能力，降低了環評的整體質量。此外，環境工作開展情況對于建設項目的整體質量和綜合效益具有較大影響，一些項目環境影響評價的時間較長，且環評過程收費偏高，這降低了環境影響評價的價值，致使環境影響評價淪為形式，并對項目建設效益和生態環境效益造成負面影響。

二、環境影響評價審批的價值

環境影響評價審批是環評質量控制的重要手段，可持續發展理念下，我國高度重視工程項目建設中的環境保護工作，對于環境影響評價提出了較高的要求，在環境影響評價中，積極開展審批工作，有助于發揮環境影響評價積極作用，實現項目建設經濟效益、生態效益的統一。一方面，我國《環境影響評價法》明確指出，新建工程項目未經環境影響評價，或者環境影響評價未經過審核，則禁止進行建設。這是因為通過環境影響評價能實現項目建設經濟效益、環境效益的有機統一，而環境影響評價審批在此項工作中起把關控制作用，開展環境影響評價審批工作，能充分保證環評的標準性與規范性，最大限度地降低了項目建設對環境造成的負面影響，保證項目建設綜合效益。另一方面，現階段的環境影響評價中存在較多的問題，如環評滯后、環評企業資質不良、環評質量水平低下等。在完成環境影響評價后，通過規范、有序的審批工作，能有效地避免這些問題，真正發揮環境影響評價的積極作用。此外，從長遠發展效益來看，規范開展環境影響評價審批工作，能形成良好的環評市場秩序，在一定程度上，其發揮了環境影響評價預防為主的作用，真正地將環境保護融入到了項目建設實際當中，同時其在社會上形成了良好的環境保護氛圍，這協調經濟與生態之間的關系，促進了可持續發展目標的實現[2]。

三、環境影響評價審批問題分析

（一）環評審批效率較低

在項目建設初期開展環評工作，能最大限度地減少項目建設中的環境污染問題，協調項目建設效益、質量與生態環境的關系。在開展環境影響評價時，需嚴格控制環評工作時間，這是因為環評工作占用時間對項目建設工期具有較大影響。在一定程度上，環評工作時間受環評方案審批時間的影響?，F階段，環評審批工作存在效率低下的問題。一方面，在辦理環評審批工作時，辦理人員所提交的項目雖然符合法律規范，但其所遞交的申請材料不夠全面，這延長了環評審批的時間。另一方面，環評文件的編寫對于后期審批具有較大影響，即當環評文件編寫程序不規范、編寫內容較為拖沓混亂時，也會間接性地降低環評審批工作的效率。此外，審批人員專業素養、職業素養也會對建設項目環評審批的進度造成影響，故而在環評審批中，還應選擇具有較高專業能力和職業素養的人員負責審批工作，為合規項目高效建設提供支撐。

（二）未批先建問題較為明顯

預防建設項目產生不良環境影響是環境影響評價的主要目的;而環評審批是確保這一目標實現的重要手段[3]。在環評審批階段，若審批工作尚未結束，或環評審批文件未通過，則建設企業不得開工建設，避免造成較大環境污染。但現實情況是，當前工程項目的建設工期較緊，一些工程建設企業為避免工期延誤造成經濟損失，在項目建設中存在未開展環境影響評價或環境影響評價報告未經備案審批就直接開工建設的問題，這種違法建設的行為不僅給工程項目建設企業帶來較大負面影響，而且對工程建設區域的環境造成較大污染，損害了項目建設的綜合效益。

（三）環評審批質量有待提升

規范開展環評審批工作，能確保環評方案的科學性、可行性，為后期工程項目建設中的環境保護和污染控制奠定良好基礎?，F階段，工程項目建設中環境影響評價工作已廣泛開展開來，但環評審批的質量不夠理想。一方面，僅從環評文件本身來看，當前環評文件模板套用的現象較為明顯，即在部分項目建設及環境評價中，其環評文件只是在既有模板的基礎上進行地址修改，這種環評文件設計缺乏創新，難以對項目建設中的環境影響作出正確預測和分析，并且環評文件提出的污染控制措施多有理論有余，實踐不足的缺陷，但是對于環評審批人員而言，其很少能到項目建設區域進行實地考察，對于項目建設實際情況認識不到位，未能有效地發現項目環評文件中存在的缺陷，降低了環評審批的科學性、合理性。另一方面，新時期，環保部門對環評文件的審批提出了較高的要求，但是不可否認的是，當前環評審批過程中還缺乏健全的監管機制，一是對環評審批過程缺乏監督，這使得部分環評審批中存在“人情審批”“利益審批”的風險;二是在完成環評審批后，對環評文件后續的執行情況缺乏監管，這使得環境影響評價和審批工作流于形式，未能實現工程項目建設過程環境問題的有效控制，對項目生態效益造成較大影響。

（四）環評審批基礎環境有待優化

良好的外部環境能促進環評審批工作的開展?？沙掷m發展理念下，我國高度重視工程項目建設中的環境保護工作，但仍有企業受傳統建設理念影響，他們將項目建設控制的重點放在了質量控制和經濟效益控制層面，對項目施工環境控制的認識不足。同時在項目建設中，國家及社會層面對環境影響評價和環評審批的宣傳力度不足，這使得項目管理者對環評及環評審批工作的重視程度不夠，尤其是一些工程建設管理人員未能認識到環境影響評價對本企業的積極作用，這阻礙了環境影響評價工作的開展，并降低了環評審批的效率性、規范性。此外，當前環評審批還多采用申報人員到審批部門窗口辦理的方式開展業務，對于信息技術的應用不足，新時期，有必要在計算機、互聯網等現代技術的支撐下，創新優化環評審批工作模式，提升環評審批的效率與質量。

四、環境影響評價審批問題的應對措施

（一）從基礎層面做好環評影響評價

環評審批是環境影響評價控制的重要手段，其直接關系著環評工作的后續影響力，對于工程項目生態環境效益控制效果具有較大影響?？沙掷m發展理念下，要解決環評審批中的問題，發揮環評審批的積極作用，首先應注重環境影響評價自身的管理。一方面，當前環評市場建設尚不規范，對于各級環境保護部門而言，其需要積極發揮自身職能，加強對環境影響評價市場的管理，以此來營造開放、有序、競爭、高效的環評氛圍，為環評工作的開展奠定良好基礎。該環節中，要求嚴厲打擊環評市場上的“皮包公司”，這樣能使整個環境影響評價市場健康有序，促進環評工作的高效開展。另一方面，工程項目環境影響評價的效率、質量受環評隊伍專業素養的影響，對此現要求進行環評企業部門的資質審核，要求環評企業具有開展環境影響評價的相應能力。同時應對環評企業工作人員的專業素養和職業道德進行檢查，要求環評工作者通過專業的考試，且具有一定的資格證書，這樣能為后期環評工作開展提供智力支撐，從源頭上保證環評工作質量。另外，在環境影響評價中，還在考慮其整體性、區域性、變動性和資源性的基礎上，注重具體評價要素的把控。目前，除大氣、水、聲環境外，土壤環境、生物環境、生態環境和美學環境等都是其評價的重要內容。應做好這些要素的具體評價，真正地將環境影響評價落到實處，為工程建設階段的環境保護奠定良好基礎[4]。

（二）以流程規范控制提升環境審批效率

傳統管理模式下，工程項目環境影響因素平評價審批具有效率緩慢的特征。新時期，想要解決這一問題，提升環境影響因素審批流程，首先在進行環評審批過程中，應積極推進“放管服”改革的持續深化，通過嚴格執行一次性告知制度，構建“陽光審批”環境，為環評審批工作的開展奠定良好基礎。其次為避免因環評審批資料不完善影響審批進度和效率，要求重視環評文件的審批依據、受理條件、審批流程、審批時限的歸納和總結，要求經這些內容編制成告知書，將這些告知書放在行政服務中心環保窗口顯眼位置，為辦事單位和或人員的查閱提供便利。若情況允許，還可將這些告知內容以書面材料的形式發送到前來咨詢的建設單位手中，為建設單位的環境影響因素審批資料準備提供依據，同時對于建筑工程企業而言，在環評文件編制階段，其需要嚴格按照環評標準的要求，進行環境影響評價文件的編寫，要求建設單位所編寫的環評文件規范、有序，且符合相關法律程序，方便審批人員的審查。最后，在優化環評審批流程層面，還能在提升審評人員專業素養的基礎上，推進環評審批服務的便利化發展，如環評登記表備案平臺設在市環保局的官方網站，這樣能方便辦事單位或人員自行進行環評登記表備案。

（三）通過法制教育解決未評先建問題

“未評先建”是工程項目環境影響因素評價中的主要問題，同時也是環評審批工作中的主要缺陷。結合現行環境保護法律規范可知，未評先建本身屬于環境違法行為，其不僅影響了工程項目建設的環境效益，而且會給建設企業帶來較大的法律風險。在未評先建問題分析中，首先應注重法律法規的補充完善，如應對我國《環保法》《環評法》進行進一步的完善，為“未批先建”等環境違法行為的處理提供法律依據。其次從大范圍來看，環境主管部門應在管轄區域內進行環境評價法制教育，確保轄區內的工程建設單位認識到環境影響評價的重要性，積極開展環境影響評價工作，并進行環評審批。同時在開展環評審批的基礎上，要求加強相關部門的聯系，例如發改委、國土規劃部門、住建部門等加強聯系，積極開展施工現場踏勘工作，然后通過聯合審批、提前介入的方式，對工程建設中的環境問題進行評價，減少工程建設環境污染問題。最后應做好環境影響評價制度執行情況的監督，在實際檢測中，若發現未評先建問題，應嚴格按照法律規范進行懲治，這樣才能營造良好的工程建設環境，真正地將環境影響評價和環評審批落到實處[5]。

（四）重視環評審批基礎建設，提升環評質量

為科學解決環評審批中的問題，提升環評工作開展質量，還應重視環評審批基礎建設。一方面，在當前工程項目建設中，要求積極開展環境影響評價的宣傳，在宣傳途徑層面，應通過“傳統宣傳+新媒體”宣傳的方式，擴大環境影響評價宣傳的范圍，深化人們對環評價值的認知，營造良好的環評環境。另一方面，在環評過程中，還應注重環評機構管理，要求環評機構通過專業培訓與定期考核的方式，不斷提升自身工作人員專業能力和職業素養，消除環評人員不負責任、弄虛作假致使環評失實等問題。此外，要求深化信息技術在環境影響評價及環評審批中的應用，提升環評審批的效率和質量。值得注意的是，為提升環評審批整體效益，還要求重視環評報告書的管理，消除環評報告書模板套用問題。另外要求深化對通過環評審批項目的監督和管理，通過事后監管，真正地將環境影響評價文件中的防護措施落到實處，實現項目建設過程污染控制，提升項目的生態環境效益。

五、結束語

環境影響評價在工程項目建設中起到關鍵作用，結合工程項目生態建設目標，積極開展環境影響評價的審批工作，能發揮環評工作的積極作用，控制項目建設污染，保證項目建設生態效益。新時期，工程建設及管理人員只有充分認識到環境影響評價的內涵，了解環評審批的積極作用，并在分析當前環評現狀及環評審批問題的同時，從基礎層面做好環境影響評價工作，對環評工作實施全過程、全要素的審批管理和審批方法創新，這樣才能確保環境影響評價的規范性，協調工程項目建設經濟效益與生態效益之間的關系，進而提升項目建設綜合效益，促進社會經濟、生態的健康、可持續發展。

參考文獻：

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[2]趙積開，楊美臨.城市規劃環境影響評價現存問題及對策措施淺析[J].環境科學導刊，2021，40 （02）：82-84.

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[4]蔣睿.環境影響評價審批制度改革思路探索[J].大科技，2020 （28）：255-256.

[5]孟聰會.建設項目環境影響評價審批流程對比——以成都、重慶為例[J].中國房地產（下旬刊），2020 （09）：42-47.