關于國土空間規劃設計與城市改造的探討

王紹煊 (滄州市規劃設計研究院有限公司 河北 滄州 061000)

近些年來,我國各行各業取得了前所未有的發展,但大部分經濟都集中于城鎮建設以及工業行業,很多城市對于周邊地區形成了人才虹吸效應,大量的人口流入給城市的發展帶來了巨大壓力。國土空間規劃設計主要是對城市資源進行整合利用,將有限的城市空間資源進行戰略性部署,以此實現城市的可持續化發展。因此,我們要對國土空間規劃現狀進行深入分析,重新認識城市改造的意義以及影響。

一、我國的國土空間規劃設計現狀分析

(一)側重區域性的城市格局發展

我國城市發展經歷了數個不同時期,尤其是改革開放以來根據不同的區域定位進行不同的城市發展,一般而言沿海地區的經濟較為發達,而內陸地區的經濟相對緩慢。同時在發展過程中形成了不同的功能定位,例如,北京是我國的政治文化中心,上海是我國的金融服務中心,而珠三角和長三角則是我國加工產業中心。在進行國土空間規劃過程中,必須考慮不同區域的現階段經濟層次,才能更好地進行發展定位和布局。目前我國劃分了若干不同區域的發展城市群,包括但不限于津京冀城市群、城成渝市群、中原城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區等。

(二)國土空間規劃缺少時效性

我國的城市規劃發展體現了我國的未來戰略布局以及發展指標,同時需要建立相應的考核方案,對各城市的發展進行動態評定。目前的國土空間規劃缺少指標時效性,在考察層面沒有硬性標準,尤其是土地利用方面無法對其進行完全分解。例如我國雖然有保證耕地紅線的標準,但在基本農田管控和基本農田評價指標方面只是單獨強調不能越過紅線,卻缺乏彈性的土地空間利用落實措施,甚至出現地方決策與國土空間規劃產生矛盾的現象。

(三)城鄉國土規劃缺少銜接性

我國以往的經濟發展更注重對經濟目標的實現,過分強調經濟卻忽略了過程對于環境的影響,造成了部分地區出現環境問題。當前我國經濟體量已經躍居世界第二位置,未來的發展必須注重人與自然的和諧性趨勢,習近平總書記多次強調“青山綠水就是金山銀山,實現生態經濟發展是我國未來堅定不移的政策方向”。目前城市人口較多,而鄉村存在著土地資源浪費情況,沒有讓土地資源價值得到最大限度地利用與發揮,尤其在城鄉土地規劃上缺少銜接性,未能讓空間布局更加科學有序。

二、國土規劃設計與城市改造的概述

(一)國土規劃設計的內容

區域性的經濟發展不可能覆蓋所有行業,因此注重曲線的國土規劃設計更有利于不同區域的協同發展,也更符合未來共同富裕建設目標。而國土規劃設計是指一定區范圍內按照經濟發展規劃以及前景需求進行長期性的國土安排,尤其要在空間和時間兩條線上,符合國家對于土地資源的保護以及發展需求。我國以往的經濟發展模式比較粗獷,缺少對國土規劃的科學設計,因此導致了國土資源利用不合理以及影響環境等問題,而部分地區單純追求經濟效益,大規模的建設工業生產區域而產生的污染物,危害人們的身體健康。隨著當前綠色生態理念逐步深入人心,國土規劃設計需要以國家未來的經濟發展目標為主要基礎,有效調配土地資源、實現合理的產業布局并完善對國土的開發與利用。

(二)城市改造的含義

我國經濟發展速度不斷攀升,城市化的進程非常迅猛,但是由于前期的城市國土規劃缺少長遠性,因此已不能滿足現代化城市以及未來國家的發展需求,必須通過城市改造來提高國土資源利用效率。首先,一個城市中的住宅區占絕大部分,為了更好地方便居民,需要配套商業區以及金融區,這樣才能平衡城市中不同區域功能。也要考慮城市的交通壓力,需要將不同區進行合理分散,防止部分區域交通壓力過大造成的阻塞,影響經濟發展。其次,當前的房價是社會關注的焦點,為了實現城市的可持續發展需要,將商業區分散在住宅區周邊,既要給居民合理的生活出行空間,又要有效利用土地資源,更重要的是要將工業區與居民及商業區安排在合理的距離,以免造成影響。在空間有限的城市當中要注重對老舊房屋的改造,充分利用空間緩解用地壓力。對于實體經濟要大力扶持,有效提高土地利用資源,不斷增強我國的綜合實力。

三、城市改造對于國土規劃的影響

(一)環境影響

隨著人們物質生活水平的不斷提高,廣大市民對于居住環境和居住質量也有了更高要求,城市改造要關注對國土規劃的環境影響,在節約土地資源成本的同時要對城市進行保養性建設,這種保養性建設包括對建筑景觀以及城市交通的美化,同時也包括對綠化建設、林業建設的覆蓋。在全新的生態發展理念下,要打造人與自然和諧相處的城市改造模式,保證城市內的綠化率,同時要建立相應的動態監督機制,不僅要對土地開發行為進行監督,還要對城市生態建設進行透明監控,保證城市建設有序進行、防止資源被破壞和浪費。另外值得注意的是,當前城市建設規模逐漸增大,場地硬化已經成為城市排水中的重要問題,尤其遇到惡劣性天氣時很容易造成城市大范圍內積水,因此要在土地空間規劃過程中考慮海綿型城市的建設發展理念,有效利用天然土壤對降水吸收的特點,防止硬化面積過大造成排水困難。

(二)服務影響

為人民服務一直以來都是我黨自身的發展目標,城市改造就是服務于人民的重要工作環節,而城市改造則需要根據經濟發展狀況進行不斷優化,部分城市老舊小區已不能滿足當前人們的居住需求,因此應適當的進行城市設施完善和更換。但是大拆大建已經不符合我國的現代經濟發展特點,而是需要針對老舊小區進行合理規劃以及遷移,要秉承科學態度控制高層建筑,對老舊小區進行修繕和修復,讓城市既體現出現代感又要表現出歷史發展變遷的風貌,要考慮減少使用者的負擔,可以通過修繕方式延長建筑物的使用壽命,防止資源被浪費。同時可以根據區性特點,建成具有特色的改造型老舊小區。

四、國土空間規劃設計的城市改造思考

(一)加速融合化頂層設計,實現國土資源合理配置

我國正處于深化改革的重要階段,國土空間規劃設計必須秉承高瞻遠矚、科學謹慎的態度。首先,通過加速融合化定向設計實現國土資源的合理配置,包括穩固經濟板塊下的頂層設計,要將農業、工業、生態的城鄉內三個區域進行融合統一管控,實現集中空間管理和分層基本權限劃分。既要注重基礎工業對于國民經濟發展的影響,也要考慮生態環境對于有害排放物的容納底線,通過建設國土空間信息化數據平臺,早日實現我國碳達峰和碳中和的重要發展目標。其次,不同城市有著不同的空間地理特征,因此要基于本地化的空間特點進行合理布局,讓城市建筑物適應地形條件并設定建設邊界線,以保證城鎮建設的空間效果。要考慮建筑方案與生態環境建設進行統一融合,體現人與自然和諧發展理念。另外,要注重目前城市土地資源的共同合理規劃,確保資源分配能最大程度地保證民生,將人民群眾對幸福生活的向往作為工作目標。

(二)完善國土規劃管理體系,科學合理布局城市設施

國土規劃設計是一項較為復雜的系統性工程,需結合我國的法律法規,針對不同城市的發展特點,需要不同部門進行協同合作,防止出現互相推諉現象。首先,各地區應根據自身的城市發展目標優化層級管理體系,針對國土空間規劃設計實施程序劃分編制職能、修改職能、審批職能以及監管職能等,各職能部門要對上級的要求內容和約束指標進行嚴格落實,同時要發揮自身的管理職能進行工作內容創新,要讓各職能部門各司其職,同時針對后期可能存在的問題要做到有責可追、有人可查。其次,綠色經濟是我國未來整體經濟發展的必然方向,因此各地區要充分發揮區域特色制定國土規劃指標,以滿足當地生態文明發展需求,尤其要利用數據化信息網絡平臺,對國土空間規劃設計中的自然資源和地形地貌進行數據收集和分析,實現國土空間規劃的智能化以及數據化目標。最后,城市總體改造環節要考慮土地使用情況和建筑使用情況,注重土地使用和建筑使用之間的空間關系,在保護土地資源基礎上發揮城市改造優勢,調動城市周邊協同經濟發展,必要時可結合地區性的政策傾斜方式對生態建設提供支持。

(三)明確國土規劃設計利用指標,注重區域責任落實

國家的宏觀國土規劃是各地區國土設計利用的重要指示方向,但是各地區的國土規劃還應結合區域性的發展特點,以彈性方式進行優化調整,尤其要明確國土規劃設計利用指標的構建,將土地資源利用、經濟發展需求、新增土地開發、耕地農田復墾等作為重要的指標內容。在具體工作中要進行逐層分解、并選取各部門管控方式通過制定土地年度規劃和轉用方式,對各個地塊進行跟蹤調查,同時也鼓勵各地區的土地規劃報批以及流轉實行透明型公示方式,接受廣大社會的輿論監督,進一步促進土地規劃利用指標的落實。另外,值得注意的是隨著當前國際形勢暗流涌動,城市的規劃發展不僅要考慮將經濟進行外部延伸,還要考慮擴大自身的內需發展,各地區應根據自身的經濟發展特點及階段需求,制定城市的主要發展目標,明確內部優勢、調整區域規劃空間以及布局,通過與周邊城市的協同發展提升整體的國家競爭實力。例如我國長三角地區是重要的工業生產基地,因此應建立更加密集的交通運輸網絡、輻射周邊城市,形成省、市、縣三級條規劃制度,促進內需經濟循環發展,注重區域性的土地規劃、逐步形成全產業經濟鏈條。

(四)城市改造不斷探索開放形式,構建合理建筑布局

我國在改革開放初期以計劃國有經濟體制為主,因此大多需要政府財政進行撥款實現城市改造,到隨著當前我國市場化經濟結構已經成型,傳統的融資方式已不能滿足現代化社會發展需求,因此也出現了政府合作組織、社會組織以及多方協同開發的城市改造局面,為城市改造多元化發展提供了契機,因此相關部門及人員也應該注重城市改造中不斷探索新的開放形式。首先,自從工業革命以來人類社會發生了翻天覆地的變化,但是我國進入工業時代的時間較晚,相較于歐美國家還有很長的路要走,因此可以注重其他發達國家的前期發展經驗,但是不能完全的照搬與復制,而是要結合我國的區域性發展特點進行綜合考慮,實現具有中國特色的社會主義發展道路。其次,在城市改造過程中要注重多方面、多層次、多角度的相關建議,制定長遠性的戰略目標,并分析外部環境因素和內部發展需求因素,以城市合理接受能力做基礎,制定出考慮現實和未來的改造方案,強調城市改造的合理性、科學性以及可持續性。最后,城市改造還要考慮不同城市發展需求的微觀布局,包括居民區的延伸范圍、城市的交通軌道鋪設以及綠化建設覆蓋程度等。例如部分北方地區由于氣候較為干旱,尤其是春季和秋季的風沙較大,可以沿著城市外沿進行綠化種植,以此鞏固水土、防風固沙,而在城市內部則應注重水源的疏通利用,可以參考海綿城市的建設理念,利用城市改造提高居民的幸福指數。另外在城市改造過程中,還要注重政府與社會資金的有效融合,包括BOT、PPP以及TOT 等產業發展模式,注重林地建設、綠地建設與城市建設的合理規劃,打造生態型的全新城市框架。

結語

國土空間規劃設計所涉及的內容較為龐雜,需要相關人員針對我國的國土空間現狀進行分析,并強調參考國土規劃設計以及城市改造互相影響范圍,從改造環境、提升服務兩方面作為切入點,加速融合化頂層設計,實現國土資源合理配置、完善國土規劃管理體系,科學合理布局城市設施、明確國土規劃設計利用指標,注重區域責任落實、城市改造不斷探索開放形式,構建合理建筑布局。統籌不同地區的城市空間資源,探索全新的國土空間編制規劃方法,以政策為產業發展導向,實現全產業鏈條的協同進步,并根據人口聚集特點進行城市建設空間分配,堅持生態發展底線,促進我國城市的可持續發展。