長三角一體化背景下區域自然資源領域科創共享路徑與建議

文/張曉蕾 金志豐 李文龍

實施長三角區域一體化發展戰略，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是落實新發展理念、更高起點深化改革和更高水平對外開放、實現高質量發展、提升國家競爭力的重大戰略舉措。2018 年長三角一體化發展上升為國家戰略后，國內諸多學者圍繞發展動力、機制、示范區建設、融合發展等多個角度開展研究，成果涵蓋經濟、城市建設、交通水利、水資源、鄉村振興等諸多方面[1-4]，為推動長三角一體化實現更高質量的發展貢獻了諸多智慧成果。

長三角一體化發展取得了明顯成效，經濟社會發展走在全國前列，但也面臨著國土空間開發失衡、產業同構現象突出、資源匱乏能源短缺、生態環境約束趨緊等挑戰。從自然資源管理領域來看，既有研究重點聚焦生態補償機制、增減掛鉤政策、國土空間治理、自然資源績效管理及考核等方面[5-8]，尚缺乏針對自然資源管理領域科創共享方面的研究。本文從剖析長三角自然資源特征及科技創新現狀入手，分析長三角更高質量一體化背景下自然資源領域的新內涵和面臨的挑戰，嘗試提出自然資源領域科創共享的思路與建議，形成科技創新合力，破解區域發展難題，以期為實現長三角更高質量一體化發展提供強有力的自然資源保障。

一、長三角自然資源現狀

（一）長三角自然資源特征及短板

一是自然資源有限性。長三角地區以占全國3.7%的土地面積，承載了全國16%的人口和24%的經濟總量，人口、經濟密度較高。資源承載壓力大，土地開發強度近17%，部分城市土地開發強度超過30%。水資源嚴重匱乏，人均可利用水資源不到全國的二分之一（2017 年為2069立方米），約為世界水平的15%，其中，上海市和江蘇省水資源供需失衡現象較為突出。能源匱乏對外依賴性強，上海市能源供應三分之二來源于外省。

二是空間發展協同性。《長三角城市協同發展能力指數（2018）》顯示，上海、南京、杭州、合肥等城市對周邊地區的輻射帶動作用較強，江蘇北部、安徽西部、浙江西南部有22 座城市帶動周邊地區協同發展的能力較為薄弱，目前尚未形成生態與經濟發展的良性互動。

三是生態環境敏感性。經濟快速發展，導致自然環境發生重大變化，環境質量急劇惡化，長三角地區地面沉降嚴重，工業集中區域大氣污染嚴重，江河湖海等水系污染、土壤污染明顯，水質型缺水嚴重，這些問題均具有顯著的跨區域、跨流域特性。

（二）長三角自然資源領域科創作用及成就

科技創新是發展的不竭動力。新中國成立以來，長三角地區一直致力于自然資源領域科技創新工作，取得矚目成就。圍繞國家“深空、深海、深地、深藍”科創戰略，長三角三省一市原國土、海洋、測繪、林業等部門積極探索，創新成果不斷涌現。上海市在深海探測、國土空間優化管控、市場配置改革等方面優勢突出；江蘇省側重于礦地融合、陸海統籌、鹽堿地開發利用、自然資源調查監測等方面的探索；浙江省和安徽省由于山體較多，在國土綜合整治和生態修復、生態產品價值實現等方面優勢明顯。

長三角區域合作數十年，已經形成較為成熟的“統分結合、三級運作”的合作機制。因長三角地區地質環境脆弱，自1999 年起，遵循“統一規劃、統一標準、統一網絡、統一平臺”的原則，合作開展長三角地區地面沉降聯防聯控實踐，為區域重大基礎設施建設、城市減災防災等提供參考。另外，三省一市自然資源稟賦相似，各地依托自然資源部重點實驗室建設，聚焦海岸帶開發保護、調查監測、地裂縫、黏土礦物等關鍵科技問題開展研究，為合作共享奠定了基礎。

二、長三角自然資源領域面臨的形勢與挑戰

（一）長三角更高質量一體化賦予自然資源新內涵

美國著名經濟學家巴拉薩認為，經濟一體化要經歷貿易一體化、要素一體化、政策一體化和完全一體化四個階段，從城市層面來看，表現為城市群的形成和城市間的一體化[9]。

長三角區域，經歷了一體化發展、高質量一體化發展、更高質量一體化發展三個階段，經濟地理空間從密度、距離和分割等維度得到了重塑。當前，長三角一體化進入了經濟發展高質量、空間結構更優化、市場機制高效率、區域發展更包容、環境治理更綜合的高水平發展階段，更加注重要素一體化、政策一體化和城市一體化，對自然資源承載能力、資源配置水平和國土空間品質均提出了更高要求。因此，從自然資源保障供給的角度看，長三角更高質量一體化發展可以被理解為構建高協同度的戰略空間、高感知度的國土空間、高保障度的資源空間、高包容度的生態空間、高分享度的知識空間和高融合度的政策空間，這些都離不開自然資源領域科創政策的推進和區域間共享。

（二）自然資源領域科創共享面臨的挑戰

從科技創新支撐及共享等方面來看，自然資源領域仍存在一些亟待解決的問題：一是自然資源科技創新支撐能力不足。基礎理論研究特別是地球系統科學理論研究短板突出，與自然資源管理體制相適應的新能源開發、調查監測、國土空間優化管理、國土綜合整治和生態修復等關鍵技術體系還不健全，科技成果轉化成效不夠顯著。二是自然資源領域科創共享不夠深入。囿于行政區劃限制和機構改革部門職能轉變，長三角各項資源要素和創新要素在省內外均未能達到最優配置；在自然資源科創領域，區域間尚缺乏有力的協調機制，信息、政策共享的廣度、深度不足。

三、自然資源領域科創共享思路與建議

要實現長三角更高質量發展，“一體化”是一種關鍵手段，蘊含著高質量發展的內在動力[10]。在此過程中，要素是關鍵因素，只有切實打破要素壁壘、促進要素流動，才能豐富經濟培育的土壤。而在諸多要素中，自然資源要素流動是關鍵，因此，需要進一步推進區域各領域協作，特別是要聚焦自然資源領域要素一體化和政策一體化，助力長三角完全一體化的實現。

（一）明確共享目標和思路

堅持目標導向和問題導向，圍繞六個“高”，打造高協同度的戰略空間、高感知度的國土空間、高保障度的資源空間、高包容度的生態空間、高分享度的知識空間和高融合度的政策空間，推進自然資源領域科創共享，推動長三角更高質量一體化發展。

圖1 長三角區域自然資源領域科創共享目標與思路圖

（二）提出共享路徑和建議

1. 明確共同目標，打造高協同度的戰略空間。不斷強化“一體化”意識，自覺樹立“一盤棋”思想，對標長三角打造“一級三區一高地”的戰略定位，緊扣“一體化”和“高質量”兩個關鍵，針對問題、立足特點、發揮所長，圍繞新發展理念積極思考、主動作為，站在長三角是一個整體的高度，統一戰略目標。根據目標導向、問題導向，從保障發展空間、保障項目建設、盤活存量土地、推動鄉村戰略、促進新舊動能轉換、推動綠色發展等方面入手，確立自然資源科技創新的發力點。借力戰略引導，在全區域形成支持一體化、參與一體化、共建一體化的自然資源領域科創合力。

2.重塑空間格局，打造高感知度的國土空間。堅持以人為本的理念，統一思路、統一技術標準、統一規劃協調機制，以空間協同推動區域一體化發展，實現自然資源高質量供給和國土空間支撐。一是構建高效城市空間格局。堅持“一盤棋”謀劃思路，加強南京都市圈與合肥都市圈協同發展，推進蘇錫常都市圈一體化發展，加快徐州淮海經濟區中心城市建設，落實“一體化”區域協調發展新格局的各項要求。二是強化國土空間規劃引導。協同推進“三省一市”各級國土空間規劃編制工作，強化規劃戰略引導作用。三是推動基礎設施互聯互通。打造高品質交通水利等基礎設施網絡格局，推動公路、鐵路、港口、碼頭等空間協同性布局。四是助力提升空間格局品質。加快推進蘇北農民居住條件改善工作，優化蘇北城鄉空間格局，探索高質量的新型城鎮化路徑與鄉村振興戰略實施、生態網絡構架、歷史文化保護聯動推進，以環太湖、大運河為主線，助力長三角國土空間實現空間格局高品質、歷史文化高品質、特色發展高品質。

3.推動科技創新，打造高保障度的資源空間。一是聚焦自然資源領域關鍵問題，圍繞自然資源要素調查和監管、國土空間規劃及用途管制、國土空間綜合整治和生態修復治理、海岸帶保護修復、測繪地理信息科技、林草科創等自然資源科技創新關鍵問題，通過發展技術裝備并擴大應用范圍（利用InSAR 開展長三角地區高頻次地表形變遙感監測）、研究方法體系聯合攻關，實現關鍵技術、重大科技工程的一體化推進。二是聚焦長三角地區自然資源和能源匱乏、地面沉降、生態環境脆弱等區域發展短板問題，積極開展自然資源集約利用技術、節能技術研發，推動綠色低碳發展，提升自然資源保障和支撐能力，提高能源保障與經濟發展的匹配度。

4.推進環境共治，打造高包容度的生態空間。一是摸清長三角地區資源環境承載力。開展整體承載力評價，摸清資源承載能力底線和開發利用上限，統籌協調“三省一市”生態保護紅線劃定，推動構建一體化安全生態格局，整體推進生態敏感區域生態環境共治。二是加強長三角城市間協作。可以項目為載體，協同推進水資源保護、水污染防治、水生態修復“三水共治”和大氣污染聯防聯治。以長江、太湖、大運河等湖泊流域為核心，合力開展國土空間整治和生態修復項目，共同修復生態環境，打造綠色美麗長三角。

5. 加強基礎研究，打造高分享度的知識空間。一是推進重大項目聯合攻關，形成研究共同體。圍繞長三角共性問題和需求，聚焦地球系統科學理論、山水林田湖草生命共同體基礎理論以及海洋、土地、礦產資源系統科學理論開展協同研究，探索統一組織、統一申請、統一評審、統一立項、統一管理的“五統一”模式，構建協同研究、協同管理、信息互通、成果共享等機制，打破管理機制的條塊分割，共同營建區域自然資源領域原始創新的“朋友圈”。二是強化平臺共建共享。發揮好自然資源部國土衛星遙感中心、江蘇省和浙江省應用技術中心的作用，共建技術轉移服務平臺、科技資源共享服務平臺、科學儀器設備協作共用平臺，整合自然資源領域多源數據，實現長三角區域遙感衛星數據共享，以及實現自然資源領域調查、規劃等數據資源的共建共享。

6. 推動制度創新，打造高融合度的政策空間。依托長三角一體化示范區建設，探索推動跨行政區域范圍人流、物流、資金流、技術流、信息流等要素的雙向流動機制。一是加強規劃體系標準制定。針對規劃標準不統一、空間不協調等關鍵問題，探索制定長三角地區統一的規劃標準。二是創新指標管理辦法。立足自然資源統籌使用管控，針對指標跨區域統籌等問題，探索制定指標統籌使用辦法、指標周轉機制等。三是推動其他制度創新。圍繞跨區域規劃協調、存量空間資源盤活、城鄉建設用地增減掛鉤、城鎮低效用地再開發、農村土地制度改革、生態產品價值實現等方面開展探索，推動城鄉統一土地市場政策完善和創新，推動區域政策一體化，為更好地推動長三角自然資源領域科創共享提供政策保障。