面向精細化實施的城市更新區域控規編制方法探索

文/孫憶敏

一、研究背景

盤活存量土地資源、實施區域城市更新已經日益成為全國各大城市的主要發展趨勢與工作重點。2021 年8 月21 日，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發《北京市城市更新行動計劃（2021-2025 年）》；2021 年8 月25 日，《上海市城市更新條例》由上海市十五屆人大常委會第三十四次會議表決通過，并于2021 年9 月1 日起正式施行。上海“十四五”規劃中明確提出實施城市更新行動，城市更新首次被寫入政府工作報告。透過這些舉措不難看出，區域城市更新將成為未來城市發展的主要空間載體和經濟發展的重要抓手。

面對新的時代背景與發展趨勢，城市建設應更契合市場端的工作理念與更為精細化的實施要求。作為城市土地資源配置與城市建設重要工具的城市規劃，也需要在工作理念與編制技術等方面進行適應性的創新與優化。本文試圖對筆者自身參與的城市更新區域的控規編制案例進行剖析，根據既有的控規編制方法進行初步的創新性探索。

二、既有控規編制方法與城市更新項目需求的匹配性分析

在過去很長一段時間里，無論是規劃設計編制單位既有的工作實踐，還是高校教學傳授的編制方法，大多針對城市大規模新建區域，由于面臨的問題較為簡單，編制方法具有很強的適用性。而在當前背景下的城市更新項目中，規劃編制既要兼顧剛性管控與彈性預留，充分凸顯土地價值，激發市場參與城市更新的活力，又要根據區域復雜的現狀合理確定規劃指標，并協調處理規劃用地與周邊大量保留用地之間的邊界關系，從而確保后續的土地出讓。因此，既有的控規編制方法在應對城市更新項目的復雜情況時，可能存在一定程度上的匹配性問題，需要予以重視并加以優化。

（一）政府端主導編制的控規越來越難以契合市場端的實際需求

近一兩年來，全國范圍內掛牌出讓土地流拍的情況頻頻發生。據統計，2021 年三季度，全國出現600 余幅土地流拍。即使在上海，2021 年第二批次土地拍賣的25 幅住宅用地中，也有7 幅土地因流拍而中止出讓，這在上海的土地市場交易歷史上是較為罕見的。

當然，這一情況的發生受到許多因素的綜合影響，包括房地產市場整體形勢不佳、房地產企業的資金周轉出現困難等。控規編制方面的問題主要是既有的控規編制工作組織方與決策者是各級政府，在開發、建設、招商、運營等方面有更多實際操盤經驗的市場化開發主體則少有直接參與規劃編制的機會。

（二）部分規劃指標的設定缺乏充分、細致的綜合研判作為支撐

在以新建方式為主的區域開發中，規劃容積率指標的設定較為簡單，可通過一定的經驗判斷，確定相對合理的指標參數。在過去房地產市場形勢全面向好的階段，企業大多追求極致的容積率，建設量越大，銷售額越高，利潤率越佳。然而，在當前房地產整體形勢不如過去的情況下，企業對于容積率的激進追求已沒有較強的動力，轉而希望獲取更為穩妥的指標參數以確保投資的安全邊際。

實際上，許多既有規劃成果中，容積率指標的設定往往缺乏必要的、充分的、細致的綜合研判作為支撐。例如指標設定過高，導致綜合考慮周邊現狀日照條件限制后可能出現潛在的開發容量損失風險；又如為強調區域地標形象的效果與促進土地的節約集約利用，部分地塊規劃要求房地產企業建設超高層辦公建筑以實現超高的開發強度，導致開發建安成本大幅上升，投資回報水平難以達到市場化標準。

某存量工業用地轉型的單宗用地更新開發上（見圖1），根據相關的政策規定，轉型開發后的商業辦公建筑，部分可對市場端銷售，部分需由開發主體持有運營。在此背景下，規劃設計咨詢單位提供了兩個容積率指標略有差異的方案，其中一個方案較另一個的建設規模大約4000 平方米。按照過去常規的開發建設思路，大多數企業可能傾向于選擇容積率更高的方案。然而實際上，考慮到較為穩妥的安全邊際以及各棟建筑獨立布局的方式更有利于保障“部分銷售、部分持有運營”模式下良好的物業管理和產品品質，容積率較低的方案成為企業的首選。

圖1 某存量工業用地轉型開發項目方案對比示意

（三）現行的控規編制彈性預留略有欠缺

過去很長一段時期內，控規編制都以剛性管控作為核心目標，功能容量、建筑限高、混合用地比例等指標多以單幅地塊作為剛性指標設定單元，其目的都是為了合理管控具體的開發建設行為。然而，當下無論是商業、辦公，還是文化娛樂等持有型產品，規劃實施都越來越強調與項目招商、運營緊密結合的思路，這需要在規劃中預留合理的彈性，為項目實施階段根據企業的招商與運營需求進行適應性優化、調整提供空間。

從這個角度看，目前大部分控規成果，尤其是成片、成規模的城市更新區域，仍以規劃范圍內的單幅地塊為對象實行嚴格的、剛性的指標管控，缺乏合理的彈性預留，與項目的實際運營需求有所脫節，反過來也在一定程度上制約了項目運營的預期效果以及土地價值的最大化顯現。

（四）既有控規成果與更新區域的非正式轉型行為不匹配

城市更新區域在正式轉型更新前，可能已經自發經歷了一次非正式的更新行為。現實中，許多存量工業用地第一輪不屬于正式更新的改造與建設行為，往往與既有法定規劃存在沖突，導致存量土地轉型無法按規劃予以實施（孫憶敏，2021）。

以某城市更新開發項目為例，在其按相關政策條件啟動正式轉型前，原權利人已自發通過改造加層的方式對部分現狀建筑資產賦予產業辦公功能，而改造建設的區域又恰好占用了既有規劃中的公共綠地及社區配套設施用地，導致正式的轉型行為無法按既有規劃實施，必須調整控規，才能繼續推動正式轉型。由于已改造區域開發強度過低，為不損失既有規劃中明確的開發建設規模，控規調整時還面臨局部地塊容積率過高、已改造區域單層建筑高度過高情況下的建筑面積核定等諸多需要研究解決的問題。此類情況在未來的城市更新進程中可能會普遍存在，將成為廣大規劃師在未來不得不以更為精細化的方式去應對解決的難題。

圖2 某城市更新開發項目自行改造建設范圍與控規疊加示意

（五）控規編制過程中對城市更新區域的現狀情況考慮不足

如上文所述，城市更新區域大多不是“一張白紙”，區域周邊往往分布較多保留用地。無論什么功能的土地，都存在既有權利人。在以往傳統的控規編制過程中，往往對這一情況考慮不足，規劃用地邊界與既有地籍邊界線存在矛盾的情況時有發生。

例如，某城市更新地塊，其北側為現狀道路，南側為現狀住宅區，控規劃定更新地塊用地邊界線時，沒有充分考慮周邊現狀地塊的地籍邊界線，導致規劃用地與周邊既有權利人的地籍范圍存在局部的重疊，無法據此范圍完成供地，須通過控規調整的路徑予以解決，這在很大程度上影響了規劃實施與土地出讓的進度。

三、控規編制方法適應性優化的初步建議

（一）提升市場主體參與度，加強控規成果與市場開發訴求的契合度

《上海市城市更新條例》明確提出：更新區域內的城市更新活動，由更新統籌主體統籌開展；由更新區域內物業權利人實施的，應當在更新統籌主體的統籌組織下進行；由物業權利人實施更新的，可以采取與市場主體合作方式。可以發現，當前的政策趨勢已越來越強調提升控規編制階段市場主體的參與度。

但條例中提及的統籌主體，多為各級、各類國資功能性平臺企業，其對市場化開發訴求的熟悉程度，與完全市場化的房地產開發企業尚有一定的差距。因此，建議進一步放開市場化房地產企業參與控規編制研究的程度和范圍。如在上海中心城舊區改造項目的控規編制階段，公開邀請部分標桿市場化房企，根據一定的規劃條件，開展規劃實施方案的研究工作，并將部分較好的思路與規劃設想納入控規法定文件，從而較好地加強控規成果與市場開發訴求的契合程度。同時，還可創新性地摸索出一條“場所聯動”的招商合作機制，通過方案征集評分以及商務報價的方式綜合遴選合作開發企業，既將控規中考慮的市場開發訴求一以貫之地加以延續，又實質性地在招商合作過程中確定“好方案”，找到“好人家”。

（二）多維度考量，綜合研判，合理確定地塊規劃指標

在控規編制過程中，規劃師應充分考慮城市更新區域周邊現狀，并可從城市形象、建設成本、可實施性、投資回報等多個維度進行綜合的考量與研判，合理確定地塊的容積率、建筑高度等規劃指標，確保控規可實施、可落地。

例如，在上文提及的某存量工業用地轉型的控規編制階段，充分考慮地塊周邊分布較多現狀保留住宅的實際情況，由專業咨詢機構基于地塊周邊住宅高度、房型等因素，根據日照情況，反推轉型地塊內可建的建筑高度，并據此開展城市設計研究，推敲建筑形態，合理確定地塊的建筑限高以及對應的容積率指標。這既能保證控規指標的合理性，又能保障地塊周邊居民的日照條件不受地塊轉型的影響。

（三）收放結合，為未來的項目運營創造合理空間

面對城市更新區域及項目，控規編制需要轉變思路。對于保障民生類的公益性設施，需要嚴格明確規模、數量、布局等底線要求；對于區域的開發總量、建筑高度控制、功能混合、公共綠地等，建議在合理確定剛性控制參數的前提下，適當預留彈性空間，兼顧剛性控制與彈性預留的結合。

如在某城市更新項目的控規中，創新性地探索了彈性控制的管理手段，提出了功能容量可在一定范圍內的地塊間進行指標統籌騰挪、居住功能可分類混合設置、商業用地邊界可根據未來開發主體的運營需要進行適當的調整、公共綠地在保障總量的情況下可調整邊界或分片設置等彈性管理的條款，最大化地提升了土地的市場開發價值，并為未來建成后的項目實際運營創造了合理的方案優化空間。

（四）充分考慮區域實際情況，開展精細化的控規編制

客觀來看，對于城市更新區域的控規編制而言，細致詳實的現狀踏勘與調研對于好規劃的形成影響巨大。因此，在此類控規的編制中，應充分重視對現狀的調研，充分考慮區域的實際情況。例如，區域周邊已建成土地的功能、建筑高度、日照限制、權籍邊界等。

四、結語

城市更新是我國未來城市發展的總體趨勢，對于城市更新區域的控規編制，需要綜合考慮現狀情況、投資回報、彈性控制、項目運營等綜合因素。筆者以自身參與的若干城市更新項目作為案例，對城市更新區域與項目的控規編制提出若干建議，以期能對未來此類項目的控規編制提供一定的借鑒。