殘疾人靈活就業存在的問題及對策分析
——以廣西為例

聶楨海 包學雄

（廣西民族大學政治與公共管理學院 廣西南寧 530006）

一、引言

就業是人民生計的基礎，是國民經濟的“晴雨表”，同時也是社會穩定的“壓艙石”。殘疾人由于自身的缺陷，長期以來在社會活動中處于弱勢，需要政府與社會各界人士的扶持，使其能夠融入社會。近年來，隨著我國互聯網經濟的快速發展與產業結構的優化調整，就業形式更加多元，特別是2020年新冠肺炎疫情爆發以來，世界經濟一直處于低迷狀態，工作崗位急劇減少，非正規就業為穩定就業和恢復經濟提供了更多機會，靈活用工模式受到政府和學者們的普遍關注。

在國家層面，國務院從殘疾人群體就業現狀出發，出臺了《“十三五”加快殘疾人小康進程規劃綱要》，強調堅持市場引領和政府引導并重，到《“十四五”殘疾人保障和發展規劃》再次提出強化就業優先政策，實現殘疾人充分高質量就業，從頂層規范了我國殘疾人靈活就業的發展。在地方層面，各地紛紛出臺相關政策支持互聯網平臺的發展，完善殘疾人靈活就業扶持政策，探索建立適合殘疾人靈活就業的社會保障體系。政府頒布的這些政策立竿見影，取得了一定的效果，殘疾人的生存和發展空間得到了明顯改善，但仍有許多問題亟需解決。

根據第二次全國殘疾人抽樣調查數據顯示，廣西現有337.5萬殘疾人，占總人口的7.23%。與其它各省相比較，廣西的殘疾發生率偏高，居于全國第二位。然而，廣西作為邊疆少數民族地區，區內經濟發展不平衡不充分，政府所提供的財政資金有限，實現殘疾人高質量就業有不小的難度。因此，研究殘疾人靈活就業對于切實保障殘疾人平等就業權利，推動殘疾人靈活就業再上新的臺階，廣西經濟發展和社會的全面進步都具有很強的實踐意義和實用價值。

二、文獻回顧

從20世紀70年代初開始，在國際勞工組織的大力推動下，非正規就業逐漸成為許多國家重要的就業方式，并創造了大量的就業機會。[1]從1978至2018年，我國城鎮地區的靈活就業人數已由15萬人上升至2.4億人，靈活就業所占比重也由0.16%上升至56.18%，非正規就業在創造就業領域展示出巨大潛力，已成為我國不可或缺的就業模式。[2]

究竟何為非正規就業或靈活就業？我國學者們從不同的研究視角予以關注。劉根榮發現，云計算、移動互聯網和大數據技術的出現和運用，催生了新的經濟形態，對傳統經濟產生了顛覆性影響，進而推動了靈活就業的產生。[3]然而我國現行的勞動法律制度側重于關注勞動合同形式的用工，確立的是工業化雇傭制所形成的標準勞動關系①，靈活就業所形成的非標準勞動關系給傳統的勞動法體系造成了沖擊和挑戰。[4]因此，我國現行的靈活就業法律制度和政策規范亟需完善，要在立法上準確區分傳統就業和靈活就業，建立與靈活就業相適應的多層次社會保障體系，彌補在靈活就業中存在的問題。[5]張成剛認為，為了實現公共政策的制定適應勞動力市場的變化，在新就業形態發展中，還需要重視公共政策研究。[6]那么，如何推動靈活就業高質量發展呢？匡亞林等提出，完善我國社會保障及相關勞動法律法規，探索新業態靈活就業人員勞動關系的靈活認定方式，加快勞動立法，將靈活就業人員勞動關系納入《中華人民共和國勞動法》、《勞動合同法》的約束范圍，建立靈活就業人員的勞動保障制度。[7]而落到具體實施層面上，王立劍闡釋了靈活就業人員的社會保障模式和社會保障政策完善思路，同時還介紹了我國社會保險權益與用工關系的關聯性。[8]也有學者認為，我國已經存在城鄉二元分割的社會保障體系，從現階段實際情況出發，應單獨建立靈活就業者的社會保障體系，改革現行的社會保障制度，形成靈活就業人員社會保險、社會救助體系。[9]已有的研究注重從宏觀角度分析我國靈活就業政策和改進措施，從地方層面和不同身份的靈活就業群體的研究較少。本文從地方層面和特定群體作為研究的出發點，探究廣西殘疾人靈活就業的現狀，總結出廣西殘疾人靈活就業存在的問題，以期更好地為管理者制定相關政策提供參考依據。

三、廣西殘疾人靈活就業現狀分析

（一）殘疾人靈活就業情況較為穩定。從近四年統計②數據可以看到，廣西城鄉之間持證殘疾人③的就業人數差距不大。按比例就業，2020年與2017年相比增長25.9%，增長幅度較大；集中就業2020年與2017年相比減少18.1%；廣西持證殘疾人個體就業2020年與2017年相比減少13.3%；廣西持證殘疾人靈活就業、從事農業“種養加”四年來漲幅不大，較為穩定（見表1）。綜上而言，集中就業、個體就業的傳統就業模式受到了嚴重的挑戰，隨著互聯網經濟的快速發展，靈活就業、輔助就業等新的就業模式引起了社會各界的關注。此外，分析表明，廣西殘疾人就業呈現出“城鄉二元化”，農村殘疾人主要以小農經濟為主，超過70%的殘疾人從事農業生產和養殖業，基本上依靠家庭贍養，城鎮殘疾人以靈活就業、按比例就業、集中就業為主。

表1 2017—2020年廣西殘疾人就業形式(人)

（二）殘疾人靈活就業保障力度加強。近年來，黨和國家不斷完善與殘疾人就業有關的法律政策，廣西結合自身實際情況，努力做好“十三五”規劃和推進小康進程的工作，開展許多特色的殘疾人就業援助活動和項目，取得一定的效果。為完善殘疾人就業支持政策，保障殘疾人靈活就業的權利。2014年，廣西出臺了《廣西壯族自治區貧困殘疾人個體戶和靈活就業人員參加基本養老保險補貼暫行辦法》，對貧困的殘疾人個體戶和靈活就業進行補貼，但是受益的群體具有明確的限制；2018年，發布了《關于扶持殘疾人自主就業創業的實施意見》，向自主就業、創業的殘疾人提供稅收減免、創業和就業補貼；同年頒布《廣西壯族自治區個體工商戶和靈活就業殘疾人參加企業職工基本養老保險補貼辦法》，對所有從事個體經營或通過靈活就業方式實現就業并以個人身份繳納養老保險的殘疾人予以補貼。但是上述政策對殘疾人靈活就業、繳納社會保險和享受各種補貼均存在一定的限制。例如，根據要求必須是本地戶口才能享有照顧性政策，將流動人口和農村人口排除在政策外，并不利于殘疾人為了尋求更好的就業機會進行跨區域流動。

（三）殘疾人靈活就業補貼范圍擴大。殘疾人彈性就業的補貼，可按不同的分類標準，分為繳費式的和非繳費式的補貼。繳費式的補貼主要是政府對靈活就業的殘疾人所繳納的社會保險給予部分補助；非繳費式補貼是不需要基于個人繳費為前提，具有普惠性，主要表現為政府對靈活就業的殘疾人直接進行財政補貼。選擇何種類型的福利體系與一個地區經濟發展、方針政策密切相關，廣西殘疾人靈活就業補貼已經實現從選擇型向普惠性轉變，覆蓋范圍也在不斷擴大。2014年，《廣西壯族自治區貧困殘疾人個體戶和靈活就業人員參加基本養老保險補貼暫行辦法》規定，對從事個體經營或靈活就業的貧困殘疾人予以養老保險補貼，補貼標準為縣（縣級市）每年不低于1200元/人，市轄區不低于800元/人。2018年，廣西多部門聯合出臺了《廣西壯族自治區個體工商戶和靈活就業殘疾人參加企業職工基本養老保險補貼辦法》，受惠群體覆蓋面擴大，將所有靈活就業殘疾人納入保障之列，并加大了殘疾人靈活就業的養老補貼力度，調動受助的殘疾對象參保的積極性。以南寧市為例，2021年靈活就業養老保險最低繳費下限為591.1元/月，根據規定，一名殘疾人作為個體工商戶或靈活就業人員，在繳納12個月的養老保險費后，到當地殘聯申請補貼，最終可以獲得補貼4728.84元。

四、廣西殘疾人靈活就業存在的問題

（一）殘疾人整體就業質量有待進一步提升。殘疾人在身心方面存在功能性障礙，平等參與社會生活的機會和權利受到很大的限制，勞動力市場供大于求導致適合殘疾人就業崗位少等問題依舊存在，伴隨著產業結構調整和市場經濟體制的激烈競爭，殘疾人就業形勢嚴峻。據官方統計，截止2020年底，有337.5萬殘疾人，但只有135.3萬人自愿登記為殘疾人，其中持證殘疾人就業人數為321680人，超過70%以上的殘疾勞動者仍然從事農業、種植業和養殖業；殘疾人按比例就業人數為9457人，僅有千分之六的殘疾人實現了按比例就業[10]，實際就業人數占廣西殘疾人總數的8.9%。由于政府資助的官方慈善組織無法滿足眾多殘疾人的需求，主要通過殘疾人自力更生或者依靠家庭贍養，因此，政府承諾的與殘疾人實際得到的之間存在一定差距[11]。網絡信息平臺建設也存在缺陷造成供需不匹配，企業用人需求和殘疾人求職的信息不通暢[12]，殘疾人整體就業質量不高，殘疾人就業市場還有很大的增長空間。

（二）殘疾人就業過程中排斥現象依舊存在。就業歧視是殘疾人在就業過程中常會遇到的問題之一，用人單位常常習慣性地認為殘疾人素質低下、技能欠缺，企業從經濟效益、企業形象、勞動安全等方面考慮，對殘疾人實施不合理的考評標準，甚至同工不同酬，忽視殘疾人平等就業的權利。國家雖已出臺了扶持殘疾人就業的相關政策，然而，缺乏法律執行的制裁機制。“事實證明，實施法律比實施其他法律更困難，因為對殘疾人的根深蒂固的偏見仍然存在”[11]。大多數用人單位及政府部門在招聘公告中，時常發生取消殘疾人群體的報名資格，認為殘疾人只能從事一些低層次、低工資、低技術的工作，殘疾人被辭退現象頻頻發生。在2017年廣西公務員考試中，廣西殘疾人聯合會才面向社會定向招錄1名殘疾人，距離《關于促進殘疾人按比例就業的實施意見》的出臺，已經過去3年，整個社會也在不同程度上歧視殘疾人，認為他們對社會的貢獻微乎其微，只能依靠社會的幫助和救濟，從而忽視了殘疾人自身所擁有的人力資源的價值和能力。

（三）靈活就業服務體系難以滿足殘疾人需求。靈活就業者在職業發展上略遜于全日制就業者，雖然殘疾人可以免費進行職業培訓，但是基層政府缺少相關的就業服務。一方面，我國在為殘疾人提供相關服務上的社會組織非常少，大家所熟悉的就是各級殘疾人聯合會；另一方面，各地區殘疾人聯合會“行政化”“官僚化”傾向日益突出，造成組織能力低下[13]。雖然他們極力爭取更多的政府權力，但非政府組織的性質決定了他們在政府部門中處于弱勢地位，所提供的就業服務十分有限。此外，靈活就業市場缺乏統一、可信的誠信數據體系和監管系統。靈活就業目前已經創造了大量就業的機會，給更多中低技能、殘疾人群體快速就業的可能，但在具體的擇業過程中，對就業信息真實性的甄別，以及殘疾人職位匹配的體系建設需持續完善。政府就業服務不到位，政府部門職業介紹關注重點在全日制用工方面，沒有切實考慮到殘疾人的能力需求。

（四）靈活就業法律法規落后于社會發展需要。上層建筑的建設對經濟基礎有著重要的影響，隨著就業觀念的轉變和靈活就業人員數量的增加，我國采取了一系列措施，為靈活就業人員提供更多的政策支持和法律保障。然而，這些法律的保護效果還遠遠不夠，由于我國勞動法和社會保險法的調整是以正規就業員工為中心的，因此在靈活就業的背景下，存在著一定的制度差距和缺陷。靈活就業者社保繳納問題面臨兩大痛點：第一，由于戶籍限制，靈活就業人員在沒有與企業簽訂勞動合同的情況下，外地戶口是不能在就業地繳納社保；第二，靈活就業者不能單獨繳納工傷保險，大多數沒有雇主的靈活就業人員通常被排除在失業和工傷保險計劃之外，這些保險只能由雇主提供。即使在正常情況下，靈活就業人員也容易面臨巨大的失業和工傷風險，而弱勢群體面臨的失業風險更大。此外，如果政策鼓勵靈活就業，而沒有及時改善法律保護，用工單位為了利益最大化與減少用工風險的需要，進而會采取與靈活就業的殘疾人不簽合同或者簽訂短期合同的行為，甚至外包給第三方人力資源公司來負責，在一定程度上壓榨了殘疾人的報酬。殘疾人就業一方面是賦能，另一方面是剝削。[14]

五、完善廣西殘疾人靈活就業的建議

（一）積極拓寬殘疾人的就業渠道。殘疾人就業是一項復雜的系統性工作，政府在為殘疾人提供就業方面應當發揮主導作用，為殘疾人創造更多的靈活就業機會。一是要推動落實“互聯網+助殘”的就業模式，現如今眾多工作崗位從傳統的線下模式轉向線上模式，給殘疾人提供了更多的就業機會，政府應加強對殘疾人互聯網知識的培訓，根據崗位需求開發課程，通過線上線下培訓的形式，提升殘疾靈活就業人員職業技能和就業能力。二是大力扶持共享經濟平臺，例如“好活”用工模式，通過互聯網、大數據技術進行智能匹配，借助平臺助推殘疾人就業，將殘疾人靈活就業納入政府監管范圍。三是充分發揮社區的作用，廣西作為民族地區，擁有諸多國家級非物質文化遺產，當地政府和社區可以支持與鼓勵殘疾人非物質文化遺產就業，不僅能夠實現殘疾人穩定就業，促進個人的職業發展，還能在一定程度上推動非物質文化遺產的傳承與保護，實現政府、社會、企業的多方共贏。

（二）營造良好的殘疾人就業觀念。黨和政府要通過加大宣傳力度，提高社會扶殘助殘的意識，政府部門應積極落實《關于促進殘疾人按比例就業的實施意見》，努力消除對殘疾人的觀念排斥、就業排斥、社會排斥的現象，以及在企業中逐漸消除殘疾人工作能力低下的錯誤觀念，創造有利于殘疾人就業的社會環境，使社會認識到殘疾人只是因為某種生理殘疾而無法參與一些特殊而繁重的工作，并非喪失了勞動能力，進而提升殘疾人社會地位與身份認同感。現階段，在靈活就業大背景下，“科技助殘”也為諸多殘疾人提供就業機會，比如外賣平臺使用智能化的調度系統，根據殘障騎手的身體情況進行數據匹配，此外，平臺還上線無障礙溝通系統，來方便騎手與用戶溝通。

（三）優化靈活就業的政策服務體系。政府應當充分意識到，靈活就業將是未來就業的重要形式，同時也是拓寬殘疾人就業的重要渠道。第一，要將就業促進政策和服務落到實處，推動形成共享經濟平臺靈活就業人員互聯網管理與服務指南，在產業監管、靈活就業、社會保險等方面進行配套性和系統化支持，消除對殘疾人就業的不合理限制，將各種就業保障支持政策轉變為多種形式的就業促進政策。第二，在殘疾人就業需求上，政府部門、各級殘疾人聯合會要做好摸底摸查工作，對有就業意愿的人員，要提供個性化的指導、崗位推薦等服務，各類行業協會向殘疾人提供就業援助、職業技能培訓等服務，幫助其實現靈活就業或全日制就業的，按規定給予服務補助。第三，發揮人力資源服務公司的效能，以協議的方式確立勞務關系，將殘疾靈活就業人員組織起來，幫助其實現靈活就業或穩定就業的，政府可以給予相應的補貼。第四，為殘疾人靈活就業提供法律援助通道，自治區總工會要加快組建廣西各地市殘疾人靈活就業工會組織，確保互助保障、困難職工認定等項目對靈活就業的殘疾人員無差別落實。

（四）健全靈活就業的社會保障制度。雖然殘疾人靈活就業早就先行一步，但是相關社會保障制度尚未健全。社會保障權是每個人應該享有的權利，社會保障應確保對弱勢群體和有特殊需求的群體進行傾斜。一是鑒于殘疾靈活就業人員的收入不穩定，地方社保部門應制定合理的基本養老金和醫療保險繳款水平以及處理暫停繳款的方法，繳款周期可適當延長。二是優化靈活就業的繳費制度，調整只有存在勞動關系才可以繳納失業、工傷保險的規定，從制度層面明確工傷保險繳納責任主體，探索一種單獨繳款、計算或者在不止一個雇主的情況下合并繳納的制度，并建立一個適合靈活就業的殘疾人員就業統計制度，為其登記、繳費、核查和待遇領取提供基礎信息。三是針對一些靈活就業的殘疾人沒有經濟能力和不愿意參加社保的情況，需要進一步推進社會保險從制度全覆蓋到人員全覆蓋，對于那些困難的殘疾靈活就業者，給予一定的社會救助，逐步建立起以社會保險為主、社會救助為輔的覆蓋全體殘疾靈活就業人員的社會保障體系。

六、結語

總體而言，在“靈活就業”大背景下，政府要從整體觀出發，深刻把握新業態經濟和互聯網經濟發展規律、特征及其動態演變趨勢，系統的對傳統就業模式的基本經驗進行總結，準確定位新時代下靈活就業面臨的難點、痛點，努力搭建新時代適合殘疾人靈活就業的綜合保障制度，推進殘疾人就業保障體系再上新的臺階。

注釋：

①標準勞動關系是指以用人單位與勞動者之間建立一種勞動關系、8小時全日制勞動、遵守一個雇主的指揮、工作場所固定、獲取全薪、簽訂勞動合同等為特征的勞動關系。

②廣西壯族自治區殘疾人聯合會在2013年第一次將殘疾人靈活就業納入殘疾人事業統計分析報告，2016年之前的就業統計數據采取的是非實名制，因此沒有進行統計。

③持證殘疾人指擁有殘疾證的殘疾人，鑒定為殘疾人，不一定擁有殘疾人證；殘疾人就業歸屬地是廣西，但是其中可能包括了非廣西戶籍的殘疾人。