莆田市涵江區排污許可制度實施情況及對策建議

王鳳珍

(莆田市涵江區環境應急與信息中心，福建 莆田 351100)

全面實施排污許可制度是近年國家深化環境治理、打好污染防治攻堅戰的一項重要部署。當前我國以排污許可制度為核心的管理體系已基本形成，全國排污許可證管理信息平臺(以下簡稱“信息平臺”)基本建成，排污許可全覆蓋已基本實現[1-2]。本文梳理以排污許可制度為核心的固定污染源制度體系的建立過程，結合筆者在排污許可證核發工作中的實際經驗，分析總結排污許可制度在實施過程中存在的問題，并針對這些問題提出相應的對策建議，以推進在基層建立以排污許可證為核心的“一證式”管理模式，為不斷發揮排污許可證的核心作用，促進企業按證排污、依法排污、自覺守法提供參考。

1 以排污許可制度為核心的固定污染源監管制度體系的建立

1.1 以排污許可制度為核心的固定污染源監管制度的建立

《環境保護法》《大氣污染防治法》及《水污染防治法》等法律法規明確污染物要素排放實施排污許可管理。2015年，《生態文明體制改革總體方案》印發，要求完善污染物排放許可制度，禁止無證排污或不按證排污。黨的十九屆四中、五中全會均提出構建以排污許可制度為核心的固定污染源監管制度體系，全面實行排污許可證。

1.2 固定污染源排污許可實現全覆蓋

2016年，《控制污染物排放許可制實施方案》要求到2020年底，完成所有固定污染源的排污許可證核發工作，實現排污企業“一企一證”[3]。2018年，《排污許可管理辦法(試行)》規定了排污許可證申請、核發、復核、執行、監管、執法的內容和流程。2019年，《關于做好固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發證登記工作的通知》發布，為固定污染源清理整頓、2020年排污許可發證和登記制定了任務時間表、分類處置辦法、任務完成保障措施。截至2020年底，共計273.44萬家固定污染源已納入排污許可管理，其中大氣污染物排放口172.9萬個、水污染物排放口128.3萬個，基本實現了固定污染源排污許可的全覆蓋[1]。

1.3 排污許可證“一證式”管理模式的確立

2021年3月1日，《排污許可管理條例》開始施行。《條例》為規范制度、加強監管、強化責任提供了法律依據，全面實行排污許可制有了法律保障。排污許可制讓企業從被動守法變為主動守法，環保部門從全面監管轉變為分級監管，公眾和媒體可以更好地監督企業排污行為。固定污染源排污許可全覆蓋的實現和《排污許可管理條例》的實施，使排污許可“一證式”管理走進了新時代。

2 莆田市涵江區排污許可制度實施情況

莆田市涵江區位于福建省東南沿海、莆田市北部。作為莆田市的工業重區，涵江區工業經濟較為發達，擁有莆田市唯一的國家級高新園區，另有莆田市新涵工業集中區、城北工業園區、板梁工業園區、濱海產業新區等市區級工業園。經過多年發展，涵江形成了以電子信息、食品加工、機械設備、鞋服為主導的產業集群，另有數量眾多的中小型企業。

2017年，涵江區核發第一張造紙行業國版排污許可證。截至2021年底，涵江區共核發排污許可證129家，排污登記1426家，做到《固定污染源排污許可分類管理名錄》(2019年版)規定的所有行業排污單位“應發盡發、應登盡登”，基本實現了排污許可全覆蓋。

涵江區持排污許可證的企業共涉及行業30多個，大小規模不一。簡化管理和重點管理的企業主要是制鞋業、電子信息、金屬制品、紙制品制造等行業。登記管理企業主要是制鞋業、塑料制造業、金屬制品、家具制造、服飾制造、電子信息、金屬制品制造等行業。

3 涵江區排污許可制度實施存在的問題

3.1 環境影響評價制度和排污許可制度銜接不充分

環評制度已經發展三十多年，不同時期的環評及批復詳略不一、水平不一、要求不一[4]。2016年根據原環保部的要求，在全區范圍內開展了環保違法違規建設項目的環保備案工作，備案意見亦作為發放排污證的依據。早期的環評及環保備案文件內容簡單，不能很好地支撐排污許可證的申請和核發。比如，1998年編制的電鍍企業環評，原輔料缺失，生產工藝和產污環節描述簡略，設施設備漏報，污染因子不明確，都為排污許可證的核發帶來困難。

雖然《建設項目環境影響評價分類管理名錄》(2021年版)(以下簡稱《環評名錄》)和《固定污染源排污許可分類管理名錄》(2019年版)(以下簡稱《排污名錄》)經過調整近年才開始實施，但是兩者之間仍然存在銜接不充分的情況。比如，集成電路制造屬于電子器件制造，在《環評名錄》中為報告表項目，但《排污名錄》規定“年使用10噸及以上溶劑型涂料(含稀釋劑)”的集成電路制造企業才是簡化管理，涵江區有10余家廢水排放量較大且涉及鎳、銅金屬排放的集成電路制造企業因涂料使用量未達10噸，僅需排污登記。又如，廢舊輪胎收集破碎項目《環評名錄》中為報告表項目，《排污名錄》則需重點管理，企業實際僅排放少量顆粒物。

3.2 排污單位主體責任意識不強

涵江區大部分企業屬于中小微企業，管理水平粗放、環保意識薄弱。排污許可制度實施以來，排污單位存在諸多問題。一是排污單位的主體責任意識淡薄，沒有將排污許可工作列為重要工作，在核發和登記階段不積極主動，甚至不配合。二是企業存在一定技術障礙，在不依靠第三方的情況下，企業難以獨立完成排污證的填報申領工作，自行填報的排污證質量不高。三是證后管理存在問題，排污證證后管理過程的臺賬記錄、自行監測、信息公開、執行報告等要求不符合規定。

3.3 第三方服務機構水平參差不齊

一是本地區缺少規范化、規模化第三方服務機構。目前，技術力量強、具備一定規模、運作規范的環保第三方機構十分緊缺，沒有示范性的第三方機構。二是缺少專業技術力量。第三方機構多存在人員年輕、流動性大、中高級環境類技術人員短缺的問題，排污許可相關技術規范多、更新快，技術人員需步步緊跟新技術、新指南。三是缺乏行業自律。部分第三方機構采取低價競爭、承諾拿證等手段惡性競爭，或沒有提出符合技術規范、切實可行的污染防治方案，或沒有告知企業做好排污證核發后要求的環境管理、自行監測、執行報告，不能引導企業發揮主體作用，忽略了核發排污許可證的本質和意義，傷害了企業的積極性，造成不良影響。

3.4 排污許可證核發工作質量亟待提高

排污許可證的核發質量不僅關系轄區內固定污染源的底數是否清晰，還關系到總量控制、環境統計、排污稅征收、污染源監測、事中事后執法監管的準確性。全區排污許可證的核發審核和排污登記表的填報指導由2個人完成，除此之外，他們還需完成有環評審批、排污權核定、環境統計等工作。排污許可審核人員需要掌握最新的環保法律法規、污染物排放標準、監測標準、排污許可核發技術規范、污染源核算方法、行業污染物治理可行技術、數據分析評價等系統、全面的專業知識[5-7]，才能確保核發質量。在人員緊、時間緊、任務重、涉及面廣、技術要求高等情況下，排污證核發工作質量可能存在一些短板。

3.5 證后監管有待加強

隨著固定污染源排污許可核發工作全覆蓋工作的基本完成，排污許可工作重心逐步由核發和質量審核轉向證后執法監管。目前排污許可制度處于初期發展階段，在工作規程、管理體系、執法指南等方面均存在不少薄弱之處，而《排污許可管理條例》自2021年3月才開始實施，初始階段的證后執法缺乏法律支撐。環境執法人員未接受排污許可技術性培訓、前期未參與排污許可審核、缺乏排污許可執法相關經驗，基層普遍存在執法人員少、執法相關工作任務重等情況，這導致排污許可證后監管能力不足。

4 對策建議

4.1 加強排污許可制度與環評制度的銜接融合

一是進一步完善《環評名錄》和《排污名錄》。結合省市大氣、水、土壤重點監管名單，合理確定項目的環評類別和排污證類別，使分類管理標準盡量統一。二是統一環評與排污許可表單。推動形成環評和排污證使用一套標準、一套表單、一個平臺、一套數據，形成環評管準入、許可管排污的環境管理體系[8]，簡化申報流程。目前，報告表的編制已基本實現和排污許可表單統一，應進一步推動報告書項目與排污許可表單內容統一。三是不斷修訂完善相關的標準和技術規范、填報系統。根據實際執行情況進一步優化、簡化技術規范、指南和填報系統，更加合理地確認填報內容、格式、臺賬內容、執行報告等要求，更好地服務中小企業發展，并為事中事后監管提供科學保障。

4.2 落實排污單位的主體責任

全面實施排污許可制度是新形勢下深化生態環境保護工作的重要舉措，排污許可制度將污染物排放治理的責任回歸到企業本身。排污單位應盡快熟悉排污許可制度，從思想、技術、管理上主動緊跟步伐。一是規范建立環境管理制度。持證單位應對排污口規范化設置并樹立標志牌，設置可供采用監測的平臺。二是落實自行監測方案。持證單位應按照排污許可證的規定開展自行監測，并保存原始監測記錄，沒有監測能力的可以委托第三方監測公司開展監測。三是建立環境管理臺賬記錄制度。持證單位應按照行業技術規范規定的格式、排污證要求的內容和頻次要求，如實記錄基礎信息、主要設施運行情況、污染物監測情況、排放量等信息。四是及時、準確、完整地上傳執行報告。持證單位應當按信息平臺對污染物排放濃度、排放量、落實環境管理要求等提交年度、季度、月度執行報告。五是信息公開要求。持證單位應在信息平臺上如實公開企業基本情況、污染物排放濃度等信息。

4.3 規范第三方服務市場

出臺加強排污許可第三方技術機構管理的文件，規范第三方技術機構管理。可在信息平臺設置第三方信息公開模塊，加強信用信息公示，依法依規實施獎懲。生態環境部門在定期開展排污許可證質量復核工作中，發現因第三方技術機構原因出現嚴重質量問題的，應在信用信息模塊予以公開。

4.4 提高排污許可核發質量

一是核發工作人員應提升自身業務能力和專業知識水平，積極參加上級生態環境部門組織的各項技術培訓，及時主動學習新發布的法律法規、技術規范、排放標準等。此外，核發人員須以實事求是、認真負責、公平公正的態度處理核發中的各項爭議。二是建立聯合審查制度，水、大氣、總量、固體廢物等有關科室，環境監測部門、環境執法部門派專業人員參加聯合審查會，結合各自領域專業工作對申請材料相關部分提出意見和合理要求。三是落實固定污染源排污許可“雙百”任務目標。“雙百”是指自2021年起3年內排污許可證質量審核率100%，1年內執行報告審核率100%。嚴格落實上級生態環境部門核查、同地區兄弟生態環境部門交叉核查發現的質量問題，引導排污單位自查自糾，建立自檢制度。四是推進排污許可證核發現場審核工作。必要情況下，對申請材料中存在疑問的，排污許可證審批部門可組織相關部門人員、技術專家前往現場開展審核，從源頭把控排污許可證核發質量。

4.5 加強排污許可證后執法監管

一是加強執法人員隊伍建設。定期開展排污許可證后管理培訓，學習相關法律法規，加強依證監管意識和能力。重點學習證后企業環境管理要求，學習如何通過現場檢測、核查臺賬、查閱執行報告等手段督促排污單位按證排污。二是建立以排污許可證為核心的日常執法監管體系。按照不同行業編制操作性強的日常執法監督程序、指南等，更好指導基層執法。三是提升排污證后監管信息化水平，將排污許可數據與在線監控數據、移動執法系統數據相銜接，實現自動預警、自動計算總量等功能，提升證后監管能力。四是按照《排污許可管理條例》，加大排污許可證的證后執法工作，打擊各類排污許可違法行為，公開執法信息。五是加強宣傳，及時曝光一批典型違法案例，有效督促企事業單位增強持證排污、按證排污意識。