新《檔案法》頒布后社會檔案服務(wù)機構(gòu)如何規(guī)范發(fā)展

摘 要：2021年1月1日開始實施新修訂的《中華人民共和國檔案法》對社會力量參與檔案事業(yè)的合法性給予充分肯定，并對具體實施與監(jiān)管做出明確的法律規(guī)定。這對社會檔案服務(wù)機構(gòu)的規(guī)范發(fā)展將起到有力的促進作用。文章在此背景下，結(jié)合社會檔案服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，探索其今后規(guī)范發(fā)展的有效途徑。

關(guān)鍵詞：《檔案法》;社會檔案服務(wù)機構(gòu);規(guī)范發(fā)展

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們對檔案的重要性日益重視，檔案行政管理部門對檔案規(guī)范性要求日益嚴格，社會對檔案保管、利用的需求日益增加。由于專職檔案部門數(shù)量和人員有限，并不能完全滿足檔案保管的大量需求，因此，近年以來社會力量越來越多地參與到檔案管理的各個環(huán)節(jié)當中。目前，社會力量參與檔案工作包括公益服務(wù)和有償服務(wù)兩種方式。公益服務(wù)是指個人或團體無償參加有關(guān)檔案工作的志愿服務(wù)類活動，如檔案部門或相關(guān)社會組織舉辦展覽及其他臨時性大型活動時，可以使用志愿者服務(wù)參加輔助工作。有償服務(wù)是指民營機構(gòu)從事檔案外包、檔案咨詢等方面的檔案業(yè)務(wù)、中介類具體工作。本文討論內(nèi)容集中在有償服務(wù)類的社會檔案服務(wù)機構(gòu)如何有序、規(guī)范發(fā)展。

1 社會檔案服務(wù)機構(gòu)的構(gòu)成

目前實際承擔(dān)檔案業(yè)務(wù)的主體包括檔案管理機構(gòu)、各級各類檔案館和檔案室、大型企事業(yè)單位的檔案信息中心，還包括為數(shù)眾多的社會檔案服務(wù)機構(gòu)，比如檔案數(shù)字化公司、檔案咨詢公司、私營的檔案寄存機構(gòu)等。一般稱之為檔案中介公司和檔案外包公司。我國檔案中介業(yè)務(wù)開展已近30年歷史。1992年，浙江省建德、湖州兩市相繼成立檔案事務(wù)所，揭開我國檔案中介機構(gòu)建設(shè)的序幕。20世紀90年代以后，檔案中介機構(gòu)蓬勃發(fā)展，出現(xiàn)檔案咨詢服務(wù)中心、檔案寄存中心、檔案科技服務(wù)中心等眾多檔案中介服務(wù)機構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國有類似的檔案社會服務(wù)機構(gòu)超過10萬家。在“天眼查”網(wǎng)站上以“檔案管理”為關(guān)鍵字檢索，檔案企事業(yè)單位有10萬多家，包括大的集團、品牌、族群公司14家，如集美檔案（沈陽）、中泰德信（北京）。上海市有1685家，其中外包企業(yè)性質(zhì)的有1493家?？梢姡瑱n案外包業(yè)務(wù)近年來發(fā)展迅速，規(guī)模龐大。因此，對這塊領(lǐng)域規(guī)范管理，加強引導(dǎo)非常必要。

2 社會檔案服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)階段我國社會檔案服務(wù)機構(gòu)，尤其是外包服務(wù)機構(gòu)存在著服務(wù)質(zhì)量較低，技術(shù)較為落后，人力等各項成本過高等許多現(xiàn)實問題，嚴重地制約著我國檔案服務(wù)行業(yè)的進一步良性發(fā)展和檔案外包服務(wù)機構(gòu)的規(guī)范化管理。

2.1 人力資源結(jié)構(gòu)失衡

現(xiàn)階段檔案外包服務(wù)機構(gòu)人員構(gòu)成中主要成分是具有本科學(xué)歷和大專學(xué)歷的人員，其中大專學(xué)歷人才占比接近總體人員的一半，并且存在較大流動性。企業(yè)人才流失現(xiàn)象嚴重，團隊穩(wěn)定性較差，一般員工的個人發(fā)展期望值較低，未形成有效的激勵機制和合理的晉升空間。根本原因在于行業(yè)發(fā)展處于上升階段面臨的問題比較多，重業(yè)務(wù)，輕管理。對人力資源的管理不成熟、不規(guī)范。

2.2 外包檔案的安全及保密性風(fēng)險大

檔案外包企業(yè)偏重業(yè)務(wù)和效益，為節(jié)省成本，存在庫房不符合安全標準等硬件問題，帶來檔案安全隱患。另外，服務(wù)人員素質(zhì)參差不齊，對于檔案保密重要性認識不強，缺乏保密意識，增加了檔案信息泄露的風(fēng)險。這些都可能帶來檔案服務(wù)外包服務(wù)不到位引起的檔案實體受損后果，造成國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私被泄露的風(fēng)險。

2.3 行業(yè)監(jiān)管存在漏洞

盡管國家已經(jīng)在不斷進行檔案外包服務(wù)行業(yè)從業(yè)規(guī)范的完善，但政府部門沒有過多精力將監(jiān)管落實到位，眾多小型檔案外包企業(yè)游走于灰色地帶。檔案外包行業(yè)發(fā)展不成熟，沒有完善統(tǒng)一的行業(yè)管理規(guī)范，過于分散的發(fā)展狀態(tài)導(dǎo)致發(fā)展水平參差不齊，漏洞很大。

3 上位法對社會檔案服務(wù)機構(gòu)參與檔案事業(yè)給出法律依據(jù)

近年來，隨著檔案社會化服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，國家出臺一系列法律、法規(guī)。2014年，國家檔案局政策法規(guī)研究司將《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》列入檔案行業(yè)標準制訂計劃。2016年，國家檔案局發(fā)布《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，明確提出：“鼓勵檔案社會化服務(wù)，加快檔案服務(wù)外包系統(tǒng)標準規(guī)范的制訂。”

2017年國家檔案局審批發(fā)布《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》（DA/T68），內(nèi)容包括檔案服務(wù)的業(yè)務(wù)類型、發(fā)包方工作規(guī)范、承包方檔案服務(wù)管理體系建設(shè)要求、第三方機構(gòu)工作規(guī)范等。該規(guī)范成為國家機關(guān)檔案外包業(yè)務(wù)的強制規(guī)定。2020年國家檔案局進一步完善該規(guī)范，以原DA/T68-2017《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》為第一部分總則，另外增加兩個部分，發(fā)布《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》總則、檔案數(shù)字化服務(wù)、檔案管理咨詢服務(wù)三項行業(yè)標準。

2021年1月1日開始實施的新《檔案法》中第一章第七條規(guī)定：國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展。該條文明確表述國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展，此舉具有里程碑式的意義。新《檔案法》首次把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為立法目的之一，有利于進一步發(fā)揮法律制度的引領(lǐng)作用，有利于進一步發(fā)揮檔案主管部門在推進檔案治理體系現(xiàn)代化中的主管作用，必將對推進檔案治理體系現(xiàn)代化產(chǎn)生重大而深遠的影響。

新《檔案法》新增第五章“檔案信息化建設(shè)”，要求各級人民政府應(yīng)當將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃，檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織應(yīng)當加強檔案信息化建設(shè)，并采取措施保障檔案信息安全。新《檔案法》第三十八條國家鼓勵和支持檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織推進傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化。已經(jīng)實現(xiàn)數(shù)字化的，應(yīng)當對檔案原件妥善保管。因此，檔案數(shù)字化的需求也非常巨大，目前各單位檔案數(shù)字化工作主要由外包公司承擔(dān)。對此，新《檔案法》第二十四條專門規(guī)定：檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織委托檔案整理、寄存、開發(fā)利用和數(shù)字化等服務(wù)的，應(yīng)當與符合條件的檔案服務(wù)企業(yè)簽訂委托協(xié)議，約定服務(wù)的范圍、質(zhì)量和技術(shù)標準等內(nèi)容，并對受托方進行監(jiān)督。受托方應(yīng)當建立檔案服務(wù)管理制度，遵守有關(guān)安全保密規(guī)定，確保檔案的安全。

新《檔案法》新增第六章“監(jiān)督檢查”，對檔案主管部門開展監(jiān)督檢查的內(nèi)容范圍、程序方法、違法行為線索處置和紀律要求等作出具體規(guī)定。第四十二條規(guī)定檔案主管部門依照法律、行政法規(guī)有關(guān)檔案管理的規(guī)定，對各類檔案組織進行檢查。第四十九條細化檔案行政處罰的規(guī)定，并新增對檔案服務(wù)企業(yè)違法行為的處罰規(guī)定。

上述新規(guī)定，有利于檔案行政管理部門加強和改進執(zhí)法監(jiān)督工作，健全執(zhí)法監(jiān)督機制，有效發(fā)現(xiàn)和查處檔案違法行為，增強法律執(zhí)行的剛性，切實把檔案治理制度轉(zhuǎn)化為檔案治理效能。

新《檔案法》進一步提高對檔案管理的重視程度，加大管理力度。如要求國有企業(yè)建立、健全檔案機構(gòu)等。而隨著信息社會的高速發(fā)展，人們對檔案數(shù)據(jù)的信息重要性有了更高的認識和需求。這些都促使檔案事業(yè)需要加快社會化發(fā)展。

4 社會檔案服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展方向

4.1 強化政府在檔案社會化服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)和管理職責(zé)

新《檔案法》第三條規(guī)定：堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)。各級人民政府應(yīng)當加強檔案工作，把檔案事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將檔案事業(yè)發(fā)展經(jīng)費列入政府預(yù)算，確保檔案事業(yè)發(fā)展與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應(yīng)。根據(jù)這條原則，社會力量參與檔案工作必須遵守黨的領(lǐng)導(dǎo);政府在檔案工作管理中，要將社會性檔案機構(gòu)納入管理范圍，建立檢查、監(jiān)督機制;確保檔案事業(yè)發(fā)展與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，要求經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)首先大力發(fā)展檔案事業(yè)。在北上廣深等大城市首先試點社會檔案服務(wù)機構(gòu)的規(guī)范發(fā)展。政府肩負宏觀管理職責(zé)，包括制定管理規(guī)定，起草行業(yè)章程，提供指導(dǎo)、培訓(xùn)，定期檢查、監(jiān)督，違規(guī)處理等職責(zé)。

4.1.1 各地檔案管理機關(guān)加強檔案社會化相關(guān)法規(guī)、指導(dǎo)意見的頒布。以上海市為例，上海市委辦、市政府辦頒布《關(guān)于加強和改進新形勢下本市檔案工作的實施意見》，積極支持和規(guī)范社會力量參與檔案事務(wù)。上海市檔案局印發(fā)《關(guān)于加強檔案業(yè)務(wù)外包和中介服務(wù)管理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）、《上海市檔案寄存托管規(guī)范（試行）》和《上海市檔案數(shù)字化外包和中介服務(wù)規(guī)范（試行）》?！吨笇?dǎo)意見》明確提出“支持規(guī)范檔案業(yè)務(wù)外包和中介服務(wù)”，并要求“積極引導(dǎo)、強化管理，努力營造公平有序的檔案中介服務(wù)市場環(huán)境”“穩(wěn)妥推進檔案業(yè)務(wù)外包和中介服務(wù)發(fā)展”?！吨笇?dǎo)意見》還提出，緊密結(jié)合檔案業(yè)務(wù)外包和中介服務(wù)的特點，嚴格落實檔案行政管理部門、檔案業(yè)務(wù)外包單位、檔案中介機構(gòu)的三方責(zé)任。

4.1.2 檔案中介機構(gòu)的檔案安全治理。這項治理包括兩個方面：一是依法對檔案中介機構(gòu)進行監(jiān)管，也就是依據(jù)檔案中介機構(gòu)管理辦法，采用備案、網(wǎng)站公布、檢查、投訴和舉報調(diào)查，以及建立信用檔案等方式，對其進行依法監(jiān)管;二是通過提供人員培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方式，對檔案中介機構(gòu)進行依法指導(dǎo)。依據(jù)檔案中介機構(gòu)管理辦法對其進行檔案安全治理，可為其業(yè)務(wù)工作的開展提供人員培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提升其服務(wù)能力與水平。同時，監(jiān)管活動還可預(yù)防和制止相關(guān)的業(yè)務(wù)問題或不法行為，維護國家檔案安全。

4.1.3 違法行為的懲處問題。檔案中介機構(gòu)的檔案活動直接影響到國家檔案資源的完整與安全，對其進行依法治理，就是要采取各種監(jiān)管和指導(dǎo)方式，維護其運營的規(guī)范性。為此，要對檔案中介機構(gòu)在檔案整理、保護、鑒定、評估、寄存、數(shù)字化等檔案活動中出現(xiàn)的問題進行懲處，以維護國家檔案資源的完整與安全。

4.2 托管方肩負主體職責(zé)

4.2.1 受托方的主體責(zé)任。新《檔案法》第二十四條規(guī)定：“檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織委托檔案整理、寄存、開發(fā)利用和數(shù)字化等服務(wù)的，應(yīng)當與符合條件的檔案服務(wù)企業(yè)簽訂委托協(xié)議，約定服務(wù)的范圍、質(zhì)量和技術(shù)標準等內(nèi)容，并對受托方進行監(jiān)督?！笔芡蟹綉?yīng)當建立檔案服務(wù)管理制度，遵守有關(guān)安全保密規(guī)定，確保檔案的安全。由于檔案的特殊屬性和重要作用，要求檔案保管必須遵循保密原則，外包機構(gòu)首先要簽署保密協(xié)議，并且發(fā)包方要制定監(jiān)督機制。國有檔案以及涉及國家秘密的檔案的管理和利用，更應(yīng)慎重處理。禁止擅自運送、郵寄、攜帶出境或者通過互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境。嚴禁出賣、贈送給外國人或者外國組織。

4.2.2 發(fā)包方的主體職責(zé)。根據(jù)國家檔案局2020年5月發(fā)布的《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》規(guī)定，發(fā)包方應(yīng)制定檔案服務(wù)外包工作規(guī)劃，明確責(zé)任部門和責(zé)任人，實行責(zé)任制。發(fā)包方應(yīng)當對合同的執(zhí)行情況進行全過程、全方位的監(jiān)控。在綜合考慮國家法律法規(guī)的規(guī)定、自身發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)需要、檔案的特點及其管理要求、自身資源和風(fēng)險控制能力、費用等各種因素的基礎(chǔ)上，分析檔案服務(wù)外包的必要性與可行性，確定檔案服務(wù)外包的范圍與方式。

發(fā)包方應(yīng)根據(jù)國家檔案法律法規(guī)，結(jié)合自身戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)的需要、檔案的特點及管理要求，明確對承包方的基本要求：（1）承包方應(yīng)為依法注冊的法人，具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力;（2）承包方具有履行合同所必需的經(jīng)營執(zhí)照和相關(guān)資質(zhì)、許可證明;（3）承包方應(yīng)具有履行合同所必需的服務(wù)能力、經(jīng)驗和信譽等。檔案外包過程中，托管方要始終肩負管理、監(jiān)督、檢查、驗收等職責(zé)，不能當甩手掌柜，自始至終要擔(dān)當檔案的第一責(zé)任人。

4.3 社會檔案服務(wù)機構(gòu)的運作模式

4.3.1 社會檔案服務(wù)機構(gòu)的良性發(fā)展不外乎政府主導(dǎo)與市場引導(dǎo)相結(jié)合。政府主導(dǎo)是通過采用政策、法律、稅收等工具，或通過直接投資和財政補貼的方式來實現(xiàn)檔案公共服務(wù)。政府的相關(guān)檔案管理部門應(yīng)積極營造公平公正的市場競爭環(huán)境，大力培育檔案社會化服務(wù)市場，轉(zhuǎn)變職能，做好宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)、監(jiān)控執(zhí)法，將有關(guān)檔案保管、檔案整理、紙質(zhì)檔案數(shù)字化的標準規(guī)范及時制定和公布，使檔案社會服務(wù)機構(gòu)在透明的環(huán)境下自由競爭。

4.3.2 市場引導(dǎo)的優(yōu)勢是發(fā)揮市場機制，高效優(yōu)質(zhì)地配置資源。檔案屬于公共資源，檔案社會服務(wù)可以通過市場機制來引導(dǎo)，如在檔案社會服務(wù)中采用較多的模式有特許經(jīng)營、委托代理等。檔案機構(gòu)可以將其擁有的檔案資源以某種形式提供給市場第三方進行代理經(jīng)營，以向公眾提供檔案信息服務(wù)。

4.3.3 作為檔案社會服務(wù)機構(gòu)，應(yīng)以用戶需求為核心，借助市場化方式，轉(zhuǎn)變服務(wù)模式。在檔案服務(wù)過程中，應(yīng)以確保客戶的檔案安全為最基本要求，建立和完善檔案服務(wù)管理體系（見下圖），持續(xù)提升服務(wù)能力、改進服務(wù)質(zhì)量，提高人員素質(zhì)，加強規(guī)范化培訓(xùn)，增強從業(yè)者的業(yè)務(wù)水平和保密意識，適應(yīng)高水平的服務(wù)需求。

結(jié)論：檔案事業(yè)的蓬勃發(fā)展，給檔案社會服務(wù)機構(gòu)以廣闊的用武之地。檔案社會服務(wù)機構(gòu)要良性發(fā)展，必須克服本身的缺陷，在政府引導(dǎo)下實現(xiàn)規(guī)范性發(fā)展、可持續(xù)性發(fā)展。主管部門、托管方、社會檔案服務(wù)機構(gòu)多元主體應(yīng)協(xié)同參與，各司其職，有機配合，從而實現(xiàn)良好的運行效果，為實現(xiàn)檔案事業(yè)的繁榮發(fā)展共同努力。

參考文獻：

[1]《檔案法（修訂版）》https：//www.saac.gov.cn/daj/falv/202006/79ca4f151fde470c996bec0d50601505.shtml

[2]黃霄羽，朱敬敬.檔案中介機構(gòu)應(yīng)當正名[J].檔案學(xué)通訊，2012（5）：93—97.

[3]《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》（DA/T68）https：//www.saac.gov.cn/daj/hybz/202005/13c44a4c7bb847ada280e460d3db 5a5b/files/516cae755eda4519a55ac61e6848dbac.pdf

[4]《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》https：//www.saac.gov.cn/daj/xxgk/201604/4596bddd364641129d7c87 8a80d0f800.shtml

[5]《關(guān)于加強檔案業(yè)務(wù)外包和中介服務(wù)管理的指導(dǎo)意見》https：//www.archives.sh.cn/dazw/ywzd/201602/t20160201_ 42528.html

[6]《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》https：//www.saac.gov.cn/daj/hybz/202005/13c44a4c7bb847ada280e460d3db5a5b.shtml

作者簡介：李月華，上海政法學(xué)院檔案館助理館員，研究方向為檔案研究與應(yīng)用、檔案管理實踐。