國土空間“雙評價”的實踐與應用
——以滁州市為例

程志剛 曲璐璐

（1.安徽省城鄉規劃設計研究院有限公司，安徽 合肥 230000；2.安徽三聯學院，安徽 合肥 230000）

0 引言

自2014年空間規劃改革以來，“雙評價”在國家層面各類改革文件中被頻繁提出。“雙評價”即資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，其定位為開展規劃編制的基礎或基本依據。2019年，中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確要求“在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間”。自此，“雙評價”被正式確定為開展國土空間規劃的重要前置基礎工作。2020年1月，自然資源部發布了《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南（試行）》（以下簡稱《指南》）。《指南》內容充分吸收了前期試點經驗，形成了可推廣、可檢驗、易操作的技術規程。《指南》對“雙評價”定位及技術方法進行了明確：“雙評價”的主要作用是通過本底評價，分析區域資源環境稟賦條件，結合新時期區域發展要求綜合研判國土空間開發利用存在的問題和風險，識別生態保護極重要區，明確農業生產、城鎮建設的最大合理規模和適宜空間，從而倒逼形成以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路徑。

“雙評價”提出至今，眾多學者基于國土空間規劃體系建立要求，從不同角度開展了“雙評價”相關研究，涉及評價理論體系探討，以省、市、縣為不同尺度單元的實踐研究，國土空間用途管制，為國土空間格局優化和“三區三線”劃定提供科學依據等。這些研究成果為“雙評價”《指南》制定及后期優化提供了較好的參考。筆者主要基于《指南》要求，以滁州市為評價對象，總結市級評價實踐經驗，以期為同類型城市開展“雙評價”工作提供參考，同時指出“雙評價”工作存在的不足，期望《指南》在后期優化時能更加完善。

1 研究區域概況與指標體系構建

1.1 評價區域概況

此次評價范圍為滁州市域，下轄瑯琊區、南譙區、天長市、明光市、來安縣、全椒縣、鳳陽縣和定遠縣，全市總面積13 516.04 km。滁州市地跨長江、淮河兩大流域，江淮分水嶺自西南向東橫貫全境，長江、淮河兩大流域面積分別占全市總面積的33.1%和66.9%。地勢西高東低，呈丘陵、崗地和平原3種主要地貌類型。

1.2 評價思路

評價工作以《指南》要求為總綱，從土地資源、水資源、氣候、環境、災害和區位等多個方面開展單項評價，并按照要求對生態保護、農業生產、城鎮建設進行集成初判評價和修正評價。在評價過程中貫徹落實生態文明思想，將生態保護重要性評價結論作為農業生產適宜性、城鎮建設適宜評價的前置條件，進而細化農業生產和城鎮建設適宜評價，重點識別不適宜區，為農業生產和城鎮建設劃定底線。

1.3 指標體系構建

在滁州市“雙評價”指標體系構建中，搭建3個層次的指標結構，包含系統層、要素層、指標層（見表1）。其中，系統層生態保護重要性評價的要素層僅包含生態要素，指標層包含生態系統功能服務重要性和生態脆弱性兩個方面，具體指標有水源涵養、水土保持、生物多樣性、水土流失；系統層農業（種植業）生產適宜性評價的要素層包含土地資源、水資源、氣候、環境和災害5個方面，具體指標有坡度、土壤質地、降水量、活動積溫、土壤污染和氣象災害，其中土壤污染和氣象災害作為初步評價的修正指標；在《指南》中主要是要求識別城鎮建設不適宜區域，但為了使“雙評價”結果中能更好地體現出城鎮發展優勢地區，系統層特設城鎮建設適宜性評價，要素層依然包括土地資源、水資源、環境、災害4個方面，考慮到交通和經濟社會發展基礎對城鎮建設會產生一定影響，因此在要素層中增加區位評價和經濟社會發展基礎評價作為城鎮建設適宜性評價初步結果的修正指標。

表1 “雙評價”指標體系表

2 評價結果

2.1 生態保護重要性評價

2.1.1 生態系統服務功能重要性。在滁州市生態服務系統功能重要性評價中：極重要區844.04 km，占全域國土面積的6.24%；重要區3 129.68 km，占全域國土面積的23.15%；一般重要區9 546.54 km，占全域國土面積的0.61%。從空間分布來看，極重要區主要分布在江淮分水嶺、鳳陽山脈、女山湖、花園湖和高郵湖等生態涵養區。

2.1.2 生態脆弱性。根據滁州市的地域特性，此次評價只包含水土流失，最終結果以水土流失敏感性的最高等級作為生態脆弱性等級。在滁州市生態脆弱性評價中：極重要區146.25 km，占全域國土面積的1.08%；重要區4 059.75 km，占全域國土面積的30.03%；一般重要區9 314.26 km，占全域國土面積的68.89%。從空間分布來看，極重要區主要分布在鳳陽山西南側采礦未治理區，以及江淮分水嶺區域的丘陵山地、坡耕地。

根據以上單項評價結果，取生態服務系統功能重要性和生態脆弱性評價結果的較高等級作為生態保護重要性等級的初判結果。生態服務系統功能極重要區和生態極脆弱區加總確定為生態保護極重要區，其余重要區和脆弱區加總確定為生態保護重要區，其余部分為生態保護一般區域。

滁州市生態保護極重要區面積998.18 km，占市域國土面積的7.39%；生態保護重要區面積3 669.81 km，占市域國土面積的27.15%；生態保護一般重要區面積8 848.05 km，占市域國土面積的65.46%。從空間分布來看，明光市生態保護極重要區面積最大，為245.04 km，其次為南譙區152.46 km，瑯琊區最小27.25 km。

2.2 農業生產適宜性與承載力評價

2.2.1 農業生產適宜性評價。在生態保護極重要區以外地區開展農業生產適宜性評價。將農業生產適宜性評價結果劃分為適宜、一般適宜、不適宜3個等級。扣除生態保護極重要區和河流湖泊后，滁州市農業生產適宜區11 636.48 km，農業生產一般適宜區379.05 km，農業生產不適宜區50.95 km。

2.2.2 農業生產承載能力評價。基于土地空間約束的滁州市可承載耕地規模為12 015.53 km，基于水資源約束的滁州市可承載耕地最大規模為6 529.13 km。綜合土地空間和水資源可承載耕地規模，取水資源約束為農業生產的強約束條件，滁州市最大可承載耕地規模為6 529.13 km。但根據最新土地調查成果，滁州市現有耕地總量為6 966.05 km，說明農業生產方面水資源呈超載狀態。

2.3 城鎮建設適宜性與承載力評價

2.3.1 城鎮建設適宜性評價。在生態保護極重要區以外的區域開展城鎮建設適宜性評價，著重識別不適宜城鎮建設的區域。將城鎮建設適宜性評價結果劃分為適宜、一般適宜、不適宜3個等級。針對滁州市，主要是將坡度大于25°，地質災害危險極高區域及行蓄洪區確定為城鎮建設不適宜區，然后通過區位交通優勢評價和經濟社會發展基礎，進一步識別城鎮建設適宜區和一般適宜區。滁州市城鎮建設適宜區面積6 468.83 km，城鎮建設一般適宜區5 127.10 km，城鎮建設不適宜區470.55 km。

2.3.2 承載建設能力評價。在土地空間約束下滁州市可承載的最大城鎮規模為11 595.93 km，占全域國土面積的85.77%，其中市轄兩區1 138.22 km，整體來看，滁州市域城鎮建設條件較好。水資源能承載滁州市最大城鎮建設用地為1 029.75 km。從空間分布來看，市轄區（瑯琊區、南譙區）、來安縣、天長市可承載城鎮建設用地規模較大，定遠縣和明光市可承載城鎮建設用地規模相對較小。綜合土地空間和水資源可承載耕地規模，取水資源約束為城鎮建設的強約束條件，滁州市最大可承載城鎮建設規模為1 029.75 km。

3 “雙評價”結果對國土空間規劃的支撐作用

以滁州市“雙評價”為例，其結果對國土空間規劃編制的支撐作用主要有3點，涵蓋國土空間開發保護風險提示、國土空間格局優化、空間利用潛力識別。

3.1 識別國土空間保護與開發利用存在的風險

3.1.1 重要生態空間被蠶食，生境破碎化加劇。近年來，礦業活動導致江淮分水嶺、鳳陽山等淺山地區生態空間遭到破壞；農業生產、基礎設施建設、城鎮建設導致河流、灘涂等面臨侵占和破壞，自然生態空間被蠶食，生境日益破碎化。通過本底評價結果可知，進行國土空間保護已經刻不容緩。

3.1.2 農業空間開發過度且空間錯位。通過本底評價結果可知，基于土地空間資源和水資源約束下，滁州全市耕地最大承載規模為6 529.13 km，而三調現狀耕地為6 966.05 km，已經呈超載狀態，需要對超載地區的種植結構進行優化，減少灌溉耕地面積。在農業生產不適宜區內有少量耕地和基本農田，通過空間分布可知，主要分布于明光市東南部和來安縣北部地區。為此，后續應加強土壤環境監測和農產品協同監測。

3.1.3 城鎮建設不適宜區內存在建設用地。城鎮建設不適宜區內建設用地規模為2 419.89 hm，其中城鄉建設用地1 380.21 hm，城鎮建設用地89.89 hm，采礦用地583.22 hm，交通水利設施及其他用地456.46 hm。明光市和鳳陽縣城鎮建設不適宜區內建設用地面積最大，究其原因，主要是花園湖行洪區和潘村湖行洪區內有大量農村居民點。

3.2 鎖定國土空間保護與開發格局

3.2.1 生態保護空間。加強生態保護極重要區內現狀沖突的分析，集中連片的永久基本農田、園地、建設用地等人類活動區域應優先退出；零星的嚴重影響生態環境、生物多樣性維護的人類活動應逐步退出，維護生態系統的完整性、連續性，進一步優化生態保護空間格局。生態保護極重要區內未納入生態保護紅線的自然保護地、水源地保護區及自然河流湖泊、內陸濕地等，應優先納入生態保護紅線；對調整后仍未納入生態保護紅線的生態保護極重要區，根據其生態功能的重要程度，實施生態管控措施，保障其生態功能不減退。鞏固現有退耕還林還草成果，加大水土保持力度，切實增強其涵養水源、保持水土、保護生物多樣性等生態綜合功能。

3.2.2 農業生產空間。基于農業生產適宜性評價結果，滁州市農業種植可分為沿淮優質糧食生產區、江淮分水嶺特色農業發展區、沿江高效農業發展區。結合農業生產適宜性評價單要素分析結果，識別出農用地土壤污染區域，規劃中應重點加強明光市東部和來安縣北部等主要區域受污染耕地的安全利用與修復工作，嚴格控制新增土壤污染，確保農產品安全。同時，要堅持因地制宜、改退結合、合理利用等原則，明確退耕還林還草需補劃的耕地或永久基本農田；因重大基礎設施工程建設，不可避免確實需要占用耕地特別是永久基本農田的，都應優先在農業生產適宜區的優質連片耕地區或潛力空間內補劃，確保農業生產空間格局不斷優化。

3.2.3 城鎮建設空間。基于城鎮建設適宜性評價，城鎮建設適宜區在市域東部地區構成滁（市轄兩區）來（安）全（椒）天（長）沿蘇城鎮發展帶，在市域西部地區構成定（遠）鳳（陽）明（光）沿淮城鎮發展圈，以此形成的“一帶一圈”即為未來滁州市新型城鎮化和新型工業化集聚發展區。科學劃定城鎮開發邊界，嚴控城鎮無序擴張，新增城鎮建設用地指標優先安排在城鎮發展潛力空間，塑造集聚、集約、安全高效的城鎮空間。

3.3 明確農業生產和城鎮建設潛力

3.3.1 農業生產潛力。根據滁州市自然地理特征及土地利用現狀，基于生態文明理念，未來可作為耕地潛力的主要為其他林地、其他草地、農村居民點用地、坑塘水面、溝渠和其他土地（沙地、裸土地等）等，結合現狀和已確定的城鎮建設區，在農業（種植業）生產適宜區合理確定各類地類潛力。滁州市域耕地潛力規模為619.59 km，占全域比重4.58%，總體來看耕地潛力較小。

3.3.2 城鎮建設潛力。在城鎮建設適宜性評價結果基礎上，扣除永久基本農田、現狀城鎮、保留的村莊、集中分布園地、交通運輸用地、連片林地、草地和特殊用地等，得到滁州市城鎮建設潛力規模為3 356.85 km，占全域比重24.83%。但城鎮建設潛力在空間上大部分現狀為耕地，根據當前國家對耕地的管控力度，未來實際可用的城鎮建設潛力空間遠遠低于理論潛力值。

4 結論與討論

國家層面對“雙評價”賦予了較高的定位，“雙評價”結果是開展國土空間規劃編制、劃定“三區三線”的基礎，但從滁州市“雙評價”實踐工作中發現，該評價結果相對較粗，對平原地區適應性不足。適宜性評價只能給國土空間規劃編制提供大的方向，部分單因子評價可作為國土空間開發利用約束要素，但具體到城鎮用地布局這種小尺度，適宜性評價缺乏較為精確的指導意義。承載能力評價存在一定缺陷，《指南》對資源環境承載能力評價范圍是一個獨立封閉的行政區，但空間是開放的，空間中的物質、信息、技術是自由流動的，所以設定不同情景評價出的最大承載力規模不能真正代表此地的承載能力上限，但可作為國土空間優化和資源配置的重要參考。總體而言，從“雙評價”的實踐來看，未來“雙評價”工作應著重關注指標體系的完善、不同指標閾值區間的科學性、不同地區因地制宜的替代評價方法創新，同時強化評價結果對規劃編制和規劃管理的支撐作用。