基于政策工具的我國中醫藥健康服務政策分析

夏 昉 張 兵 赫玉芳

長春中醫藥大學健康管理學院，吉林長春 130117

中醫藥健康服務是運用中醫理念、方法、技術維護和增進人民群眾身心健康的健康活動，對于保障人民的身體健康，推進健康中國的建設有著至關重要的作用[1]。自2015 年國務院出臺了《中醫藥健康服務發展規劃（2015—2020 年）》之后，國務院各部委及國家中醫藥管理局為加快促進中醫藥健康服務發展出臺了一系列政策文件，但目前利用政策工具對中醫藥健康服務政策內容進行綜合分析的研究較少。內容分析法是基于文本內容的定性研究方法，將政策文本內容進行量化分析，用統計數字將結果呈現出來[2]。本文基于政策工具視角對我國中醫藥健康服務政策進行分析，為后續完善中醫藥健康服務政策提供借鑒。

1 資料與方法

1.1 資料來源

本文選取國家層面發布的能直接體現中醫藥健康服務主題的政策文件，時間為2013 年1 月—2021 年3 月，共收集到15 份政策文本。見表1。

表1 中醫藥健康服務政策文件匯總

1.2 研究方法

本文依照政策工具X 維度中的具體分類條目，對歸納進來的15 份中醫藥健康服務文件文本進行了分類編碼。將文件按照“政策文件編號-1 級標題-2 級標題……”進行編碼，共得到443 個分析單元，具體編碼（部分）如表2 所示。

表2 政策文本內容分析單元編碼（部分）

1.3 中醫藥健康服務政策分析框架的構建

1.3.1 X 維度：基本政策工具 政策工具就是指在執行政策過程中，政府實現政策目標的具體方式、手段和途徑[3]。國內外很多學者按照多維標準，對政策供給進行了不同分類，本文以Rothwell 和Zegveld 的政策工具分類思想為基礎，將與中醫藥健康服務相關的政策工具劃分為供給型、需求型、環境型3 種類型[4]。

對于政策工具的具體分類，筆者是經過仔細研讀上述的15 份文件和參考相關文獻總結歸納出來的[5]。供給型政策工具是指政府通過政策對中醫藥健康服務發展提供直接的推動力，包括基礎設施、科技信息、資金投入、人才培養和醫療服務等措施。需求型政策工具是指政府通過激發市場需求對中醫藥健康服務發展形成的間接拉動力，具體表現為國際交流、組織協同、試點項目等措施。環境政策工具是指政府通過改善中醫藥健康服務發展的外部環境，間接促進其發展的影響力，可細分為法規管制、目標規劃、文化宣傳、金融投資、策略措施、質量評估和醫保支持。

1.3.2 Y 維度：中醫藥健康服務體系 僅從政策工具的角度分析中醫藥健康服務的政策文本，不能深刻的解讀政策規律，因此有必要再增加一個中醫藥健康服務體系的Y 維度進行二維的透視研究。本文根據《中醫藥健康服務發展規劃（2015—2020 年）》中對中醫藥健康服務目標的劃分，將中醫藥健康服務體系分為提升服務能力、創新服務技術、豐富服務產品和優化服務環境4 個方面。以此為基準，構建了以基本政策工具為X 軸，中醫藥健康服務體系為Y 軸的二維分析框架。見圖1。

圖1 中醫藥健康服務的二維分析框架

2 結果

2.1 政策工具維度分布情況

中醫藥健康服務的政策文本綜合運用供給型、需求型和環境型政策工具，但是這3 種政策工具使用的頻數還存在著差異，供給型政策工具使用最頻繁，占47.63%；其次是環境型政策工具，占31.83%；需求型政策工具使用最少，僅占20.54%。此外，3 類政策的具體政策工具使用也各有不同。

從基本政策工具內部分布看，供給型政策工具中，基礎設施最多（14.90%）、其次是科技信息（13.09%）、醫療服務（11.74%）、人才培養（7.22%）、資金投入是最少的，僅占0.68%；需求型政策工具中，國際交流（4.51%）、組織協同（4.51%）、產業塑造（7.90%）、試點項目（3.62%），4 項政策工具的使用較為均衡；環境型政策工具中，法規管制（12.42%）、目標規劃（1.58%）、文化宣傳（4.29%）、金融投資（1.58%）、策略措施（6.55%）、質量評估（4.06%）和醫保支持（1.35%），7 項政策工具的使用差異較大。見表3。

表3 政策工具分布情況

2.2 中醫藥健康服務維度分布情況

中醫藥健康服務維度中，提升服務能力運用的政策工具最多179 條（40.41%），其中供給型政策最多，為119 條；其次是優化服務環境121 條（27.31%），其中環境型政策最多，為88 條；再次是創新服務技術86 條（19.41%），其中供給型政策最多，為56 條；豐富服務產品使用政策工具最少57 條（12.87%），其中需求型政策最多，為29 條。見圖2。

圖2 中醫藥健康服務政策工具二維分布

3 討論

我國現階段中醫藥健康服務體系正處于起步階段，政策與服務體系之間尚未呈現出較強的相關性，但具體政策的分布上出現了一些差異，本文主要對具體政策工具的使用進行了分布矩陣討論。

3.1 供給型政策工具使用較多，但內部分布不均

供給型政策工具使用占比最高，主要集中在科技信息和基礎設施建設，但卻忽略了資金和人力資源的投入。我國目前中醫藥健康服務發展重心是加強基礎設施建設，依靠科技信息提供全方位的醫療服務，進一步推動醫藥實施傳承創新工程，讓全民享受中醫藥健康服務[6-7]。資金短缺和人才供給不足可能會影響中醫藥事業的長期發展[8]。國家發展中醫藥健康服務在立足于實際，完善基礎設施和信息化建設的同時，還需考慮加大資金投入和人才培養等政策工具的使用[9]。

3.2 需求型政策工具使用不足，要增加使用力度

需求型政策工具使用最少，特別是國際交流、組織協同和試點項目政策工具。產業塑造政策工具使用的頻數最高，在供給側改革背景下，通過依托互聯網優化產業結構、研發新產品等能夠激發人們對中醫藥健康服務的需求力[10-11]。但弱化國際交流等政策使用可能會導致中醫藥健康服務發展空間受限、市場開放程度不夠，從而缺乏必要需求拉動力[12]。中醫藥健康服務政策的制定時可以考慮增加需求型政策工具，如讓中醫藥全面參與“一帶一路”建設，增加中醫藥健康養老示范區等項目建設等措施[13]。

3.3 環境型政策工具結構失衡，要調整使用比例

環境型政策工具的法規管制、策略措施等約束性政策工具使用較多，而金融投資和醫保支持等激勵性政策工具使用較少[14]。這可能是因為目前中醫藥正處于蓬勃發展階段，需要通過規范性法規發揮監督及管制作用創造良好的發展環境[15]，同時也需要通過策略性措施和文化宣傳加強對個人、家庭和社會的倡導與引領，調動各方力量促進中醫藥健康服務的發展[16]。然而金融投資較少和醫保支持力度不夠，可能導致各項政策無法取得明顯的成效。國家在政策制定中可能要調整環境型政策工具的內部結構，減少法律法規的約束，增加金融投資等激勵性政策工具的使用[17]。

3.4 調整政策工具結構以充分發揮政策合力

政策工具中的供給型政策占比過高，需求型政策使用頻率較低，結構不合理會影響政策整體效力的發揮，因此要根據政策目標合理調整政策工具分布，充分發揮政策合力[18-19]。在制定中醫藥健康服務政策時，一是要均衡3 類政策工具的使用，形成供給推力、需求拉力和環境影響力的平穩發展模式。二是增強政策工具間的有效互動，例如使用需求型政策工具的試點項目時，要充分利用供給型和環境型政策工具中的資金投入和金融支持，三方形成合力共同推進中醫藥健康服務的良性發展[20]。

3.5 注重政策工具和中醫藥健康服務體系的耦合作用

在政策制定過程中要注重政策的整體性和系統性，也要考慮不同環境和不同政策工具對中醫藥健康服務發展各方面的影響[21]。

政策工具在中醫藥健康服務維度的各個方面使用并不均衡，主要側重于提升中醫藥健康服務能力和優化服務環境，而豐富服務產品和創新服務技術方面使用的政策較少。政府在制定政策時需要促進中醫藥健康服務體系的各方面目標協同發展，如在深度推進中醫藥傳承創新工程，創新健康服務技術，完善中醫藥健康服務保障機制的同時，還要鼓勵企業加大科研經費投入，支持研發和應用健康服務新產品[22-25]。

在促進中醫藥健康服務體系各方面的發展中，側重使用的具體政策工具又有所不同。供給型政策工具主要集中于提升中醫藥服務能力和創新服務技術方面；豐富服務產品應用最多的是需求型政策工具；優化服務環境方面主要是依靠環境型政策工具。整體來看，政策工具呈現出“單面傾斜、整體失衡”的分布，這不利于中醫藥健康服務的良性發展[26]。因此，制定中醫藥健康服務政策時需要考慮均衡3 類基本政策工具在服務體系的使用，增加供給型和需求型政策工具對優化服務環境提供拉力和推力，豐富服務產品和創新技術目標則需要從環境型政策工具上給予強化、支持。注重各類政策工具在中醫藥健康服務體系的整體使用，充分發揮政策工具和中醫藥健康服務體系的耦合作用，從而促進中醫藥健康服務穩定、有序發展[27]。