新形勢下科研院所科研經費精細化管理現狀及對策探析

韓明娟

【摘要】科研院所是國家科學技術發展研究及推進科技創新的主力軍。隨著科研管理體制改革的不斷深化，國家對科研投入力度的加大，科研院所如何落實好新形勢下科研經費管控要求，管好用好科研項目資金，創造更多經濟與社會效益是當前面臨的新挑戰。文章從精細化管理的基本概念出發，深入分析闡述科研院所科研經費精細化管理現狀及存在的問題，并提出針對性的解決對策，為科研院所構建起更精準、高效的科研經費精細化管控模式提供參考。

【關鍵詞】科研院所；科研經費；精細化管理

【中圖分類號】F406.71

一、科研經費精細化管理的內涵及必要性

（一）科研經費精細化管理的內涵

現代管理學認為，精細化管理是科學化管理的更高層次。部分研究學者將精細化管理概括為一種管理理念和管理技術，通過規則的系統化和細化，運用程序化、標準化、數據化和信息化的手段，組織管理各單元精確、高效、協同和持續運行。

科研經費精細化管理是將“精細化管理”方法融入科研經費管理的具體實踐，注重項目承擔單位之間、科研管理與財務管理單位之間的協同效應，全面統籌科研經費使用與科研項目的開展，將經費預算與項目立項、經費支出與項目研究過程、經費效益與項目成果產出有機結合，使科研經費不斷向科學化、精細化發展，經費使用安全、規范、高效，能保障科研項目績效目標的實現。

（二）科研經費精細化管理的必要性

1.科研經費精細化管理是科技強國戰略實施的必然要求

近年來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視科技創新工作，黨的十九屆五中全會強調堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，擺在各項規劃任務的首位。黨的十八大以來，國家出臺一系列政策來推進和優化科研經費管理，主要有《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發〔2016〕50號）、《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25號）、《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32號），科研經費管理政策不斷調整優化完善，精準發力，激發了科研創新創造活力。

2.科研經費精細化管理是提高資金使用效能的有效舉措

2013年以來，我國科研經費和研發投入快速增長。財政部數據顯示，2013—2020年中央財政科學技術支出達2.3萬億元；2021年，在中央本級支出負增長的情況下，通過調整財政支出結構，重點保障科技支出，安排預算3227億元；“十四五”時期，全社會研發經費投入年均增長7%以上。隨著科研經費與研發投入的快速增長，管好用好科研經費、激發科研人員創新活力，對促進科技事業發展愈發重要。

3.科研經費精細化管理是降低經費使用風險的重要保障

當前我國經濟發展步入新常態階段，科研項目在經濟轉型、產業升級的大背景下，數量與規模增長勢頭強勁，這使管理難度和運行風險持續增大。現階段，科研經費管理方式由過程管理向成果管理轉變，但由于科研活動的不確定性，新形勢下科研經費的配置使用風險顯現，一旦財務與業務不匹配，就可能產生科研經費管理問題，因此需要對科研經費進行精細化管理，實現科研申報、評審、立項、執行、監督、評價等全過程管控，提高科研經費使用效率。

二、科研院所科研經費精細化管理現狀及問題分析

（一）對科研經費管理重視程度不夠

1.存在“重項目管理，輕經費管理”的現象

一直以來，科研院所承擔了很多國家級重大科技任務、攻克解決了很多重大科技難題，是形成國家戰略科技力量的重要組成。對于科研項目而言，長期固化模式是任務優先，以技術創新、提升學術水平、實現應用研究、確保項目成果價值為重心開展工作，項目實施中對各節點目標的完成情況關注較多，而忽略了經費使用管理。多數科研人員對經費的管理也未從根本上轉變觀念，缺乏正確認識，他們認為經費只是財務人員記好賬、付對款的事，對經費管理缺少積極性與主動性，這給經費的合規使用埋下隱患，導致出現經費使用串項、經費執行率較低、經費開支超預算、列支不合理等問題，在科研項目財務決算時也無法避免地面臨經費審計風險。

2.經費管理存在“兩頭緊、中間松”的情況

從全過程管理角度來看，科研經費伴隨科研項目立項、執行、結題驗收等各階段，經費管理行為應包括經費預算申報、使用管理、財務決算等各環節，但在科研院所中，受人員配置或人員能力精力所限，經費管理更多著眼于外部監管政策的剛性要求，對經費的預算申報和決算驗收抓的多，對經費使用過程管理抓的少，過程監控不到位，由此造成經費使用與項目執行脫節，實際支出與經費預算“兩張皮”，嚴重影響了經費的使用效率，導致項目財務驗收中不合規問題頻現。

3.項目人員對經費使用規范缺乏正確理解

近年來，科研經費管理政策要求越來越規范，但科研院所的經費使用問題也越來越突出，筆者認為，審計中發現的諸多經費使用不合規問題，很大程度上與科研人員對經費使用政策的掌握程度相關。一方面，項目負責人對經費支出的基本概念不了解。普遍認為只要是為科研活動購買的物資都從科研經費中列支，如硒鼓、鼠標、鍵盤等辦公耗材，桌椅家具等固定資產，這顯然不符合科研經費支出規定。另一方面，科研人員對不同的經費使用要求掌握不充分。對不同來源的科研項目，經費使用要求和開支范圍亦有所差異，但對科研人員來說，往往以熟悉的某類科研經費管理辦法（如財防〔2019〕12號文）管控所有項目，從而造成其他類別課題經費使用中的不規范。

（二）科研經費管理責任機制不健全

1.科研經費管理的主體責任未有效落實

“放管服”的宏觀形勢下，國家層面已按“應放盡放”原則賦予了科研人員人財物自主支配權，強化主體責任。但在實際工作中，項目負責人獲得了自主權、預算調劑權后，經費使用問題仍未得到解決，主要原因是主體責任落實不到位。財務部門作為科研經費支出記錄的提供者，在項目審計驗收時，極容易被判定為經費使用問題的責任人，由此造成項目負責人、項目管理部門的經費管理主責意識缺失，審核把關作用未有效發揮。

2.主研單位對參研單位的科研經費管控存在“盲區”

科研項目中，有的為增強研發能力優勢，由多個主體聯合申報、共同承研。這種模式下，項目研究期間分包款的資金管理與支出執行進度等由參研單位自主決定。但“參研不參管”現象時有發生，主研單位與參研單位間是合作研究關系，并非完全的經濟業務關系，然而由于參研單位經費管理能力參差不齊，加上參研經費較少，不足以引起重視，且主研單位對參研單位缺乏行之有效的監管手段，導致分撥參研的科研經費使用問題突出，對科研經費評價造成不良影響。

（三）科研經費預算管理不科學

1.項目經費預算編制準確性低

科研經費預算是項目費用開支的一個邊界條件，編制質量高低直接影響經費使用效果。目前項目經費預算一般由科研人員按照任務消耗的各種資源和預計工作量進行上報，但科研人員有時會憑主觀經驗，沒有標準預算編制依據，有時由于科研活動的不確定性、復雜度高，對科研項目難度和工作量估計不足，導致項目預算準確性較低。

2.項目經費預算調整不及時

項目立項批復后，年度預算到位資金根據主管部門下達的年度計劃金額或依靠主承擔單位撥付的年度轉撥款，受項目拖期、到款滯后等因素影響，項目執行中的實施進度與分年度預算撥付進度不匹配且預算調整不及時，導致經費執行偏差較大，科研超墊支情況普遍。

（四）科研經費支出考核不完善

1.過度追求科研經費執行考核的時點效果，對經費策劃不足

財政直接撥款的科研經費一般通過零余額賬戶管理，對科研院所來說，這類科研項目經費有較嚴格的財政執行率考核，導致經費使用中會過度關注考核時點目標，而未能從全周期做整體策劃，這在新立項目中體現更為明顯，項目第一年經費過于充裕，對后續執行預計不足導致經費開支前松后緊，或造成項目超支，經費使用風險增大。

2.科研經費考核偏于事后“靜態”管理，精準管控效果無法體現

在各科研院所內，經費使用指標通常按照科研計劃管理方式逐級分解下達，但經費指標“動態”管控能力較差，考核效果不佳。一是考核周期過長（如從年度為周期）導致科研經費管理滯后，經費使用問題無法及時發現；二是考核方法不當導致經費管控不精準，科研院所僅注重經費到款，沒有將預算執行、已發生成本與經費總額聯動，導致精準管控效果欠佳。

三、科研院所科研經費精細化管理策略

（一）健全科研經費管理體系機制，夯實科研經費管理基礎

1.完善科研經費制度建設

科研經費管理制度是保障科研經費規范使用的前提，各科研院所應根據承擔的科研任務來源，制定適用不同項目管理方式的經費使用規定，明確科研經費管理的組織、執行、監督等各環節工作要求，落實科研負責人、項目管理、財務、審計等部門職責，以制度引導科研人員更新經費管理理念，提高科研管理全線對科研經費的重視，不斷守正創新，轉變工作作風，優化科研經費管理工作模式，切實發揮好科研經費的創新效能。

2.建立健全項目負責人負責制

科研院所在堅持放管結合、目標管理與過程管理結合的原則下，進一步健全項目負責人負責制，并通過科研任務書形式將承研單位納入負責人管控范圍。科研管理部門以監管和服務為重點對科研經費的事務性工作進行授放權管理，使項目負責人有權對經費使用、經費結余的支配使用做出相應調整或安排，并對經費使用的真實性、合理性、合規性直接負責。

3.加強對科研人員經費管理的指導與培訓

科研院所財務管理人員應充分利用其專業優勢，加強對項目人員經費管理的指導與培訓。科研人員要對經費管理的基本規范、預算管控要求以及經費管理涉及的費用項目及其具體內涵，進行系統學習，從而在經費使用中更具有自主管理能力，推動科研經費管理從財務事后控制向前延伸至由項目人員進行事前、事中控制，降低科研經費違規開支風險。

（二）深化業財融合，推進科研經費協同管理

1.聯通財務與業務管理，消除經費管理“擁堵點”

科研院所財務與業務部門應在推動科研體制改革舉措落地上下功夫，統籌推進項目經費、技術狀態與研究進度，將經費管理貫穿項目全過程。在項目申報時，面向任務需求，項目方案、技術路徑與經費開支同步策劃，使經費管理可視化；在項目執行時，項目進度、任務調整、人員配置等情況同時傳遞，經費使用的依據支撐等信息可同步更新；在項目驗收時，項目數據與經費數據對比分析，查找經費使用問題，形成數據積累，為后續持續提升經費使用管理效能提供參考。

2.建立科研經費管理信息化平臺，實現經費動態管控

基于上述業務流程的貫通，以及科研經費管理數據繁復的特點，科研院所應以信息化手段推動經費精細化管理的實施落地，通過搭建科研經費管理信息化平臺，對科研經費實現動態管控。同時，也根據不同管控模塊及不同使用對象需要，個性化展示經費管理狀況，提高信息傳遞與反饋效率，使科研經費管理工作更高效。

（三）加強科研經費預算管理，提升科研經費管理精準度

1.將科研經費預算編制模板化，提高編報準確性

面對不同來源、特征屬性不同的項目，科研院所應加強頂層設計，通過整合各類經費管理要求，設置不同類型適用的經費預算申報模板，減少科研人員錯誤理解或經驗不足造成的預算編報差錯，同時財務人員應積極主動參與其中，從財務管理視角指導經費預算申報側重點，對間接費用等的分攤標準、申報比例等及早提出指導意見，切實提高科研經費預算準確性。

2.引入先進預算管理方法，使科研經費預算管控到位

科研經費精細化管理中，預算管理是基石。面對科研經費預算不科學、管理不規范的難題，科研院所可考慮引進WBS等有效管理工具深化科研經費預算管理，通過科研經費預算的細化分解，提高預算執行準確度，突出預算剛性約束作用，實現對預算執行的實時跟蹤、預警、監控，及時糾偏與修正，提高經費預算的權威性、嚴肅性，推動經費預算管控到位。

（四）建立完善的科研經費績效評價體系

做深做細科研經費精細化管理，科研經費績效評價是其中很重要的一環。科研院所應適應科研經費管理新形勢、新要求，結合本單位實際情況，以科技創新為本，建立科學合理的科研經費績效評價體系，綜合分析科研項目投入產出率、科研費用使用情況、內外部監督檢查等因素，開展績效評價和考核評比，全面提升經費管理的規范化、精細化水平，不斷提高科研經費管理成效。

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