內蒙古城鎮嬰幼兒照護服務機構發展現狀、問題及對策

劉辛辛

摘? 要：作為重要的生育配套政策，0-3歲嬰幼兒托育工作既是內蒙古解決生育后顧之憂，落實全面兩孩、三孩政策的重要保障，也是完善內蒙古公共服務體系建設、促進民生發展的重要內容。托育機構作為幼兒照護服務最重要的載體應該受到高度重視。當前內蒙古托育機構發展面臨運營成本高、監管體系不完善、專業人員不足、服務質量有待提升等現實問題，需要從政策支持、完善監管、人員隊伍建設及加強創新幾個層面著手推動托育機構乃至行業進一步發展。

關鍵詞：嬰幼兒? ? ?照護服務? ? ?托育機構? ? ?問題? ? ?對策

內蒙古自治區“十四五”規劃與發展綱要中明確提出，加強生育服務和家庭發展支持體系建設;加強3歲以下嬰幼兒照護，提升兒童早期教育和發展水平。這是內蒙古首次將0-3歲嬰幼兒照護工作納入規劃，可以說開啟了自治區嬰幼兒照護服務元年。嬰幼兒托育機構作為呵護0-3歲最柔軟群體的重要載體，其良好發展是高質量嬰幼兒照護服務的關鍵一環，必須對嬰幼兒照護服務機構發展給予高度重視。

一、內蒙古城鎮嬰幼兒托育機構發展現狀

（一）托位供給總量少，且區域間不均衡

1. 0-3歲嬰幼兒托位缺口龐大

2019年全國人口與家庭動態監測調查中，1600個受訪內蒙古女性中，242人有0-3歲孩子，其中有5人有兩個嬰幼兒。受訪的內蒙古的母親們最想獲得的社會支持中，27.48%的母親們選擇“便捷的托育服務”，可見近三成母親需要便捷的托育服務。但現有托育服務供給遠不能滿足現實需求。最新調查數據顯示，截至2020年底，內蒙古托育服務機構提供的總托位數2萬多個，按照近3年來的出生人口數量估計，內蒙古3歲以下嬰幼兒數量約為66萬人，現有托位僅可為約3%的嬰幼兒提供托育服務。①

2.托位供給分布區域間差異大

自治區內現有托育機構托位供給呈現明顯的區域差異，目前部分盟市每千人托位比高于全國平均水平，如鄂爾多斯和興安盟每千人托位比分別達到了2.58和2.06;其他盟市千人托位比低于全國平均水平2.1，其中巴彥淖爾和通遼市千人托位比達到約1.3，其他盟市則更低。②

（二）私營托育機構占比高，公辦托育機構數量少

目前區內現有托位供給絕大部分來自于私營托育機構，公辦托位供給服務能力薄弱。在現有私營托育機構中，專門提供0-3歲嬰幼兒托育服務的機構數量不多，大部分私營機構為早教與幼托結合的服務模式。

（三）人員配置較為齊全，設施配置較為合理

托育機構中，配備的托育人員和保育員與嬰幼兒的比例稱為師幼比，國家標準線為乳兒班1：3，小托班為1：5，大托班為1：7。當前內蒙古托育機構師幼比分別為乳兒班1：1.4，小托班1：3.58，大托班1：5.44，都高于國家標準要求。③從托育機構內部設施配置來看，當前內蒙古的托育機構基本都能夠做到教室、廚房等功能分區完整設置，但是也存在部分托育機構內功能區域混用以及戶外活動場地不足等問題。

二、內蒙古城鎮嬰幼兒托育機構面臨的困境

（一）運營成本高、服務價格高，生源不足

當前大部分民辦托育機構普遍存在生源不足問題。造成生源不足的原因包括機構地理位置是否合理、托育服務種類是否多元等，但根本性原因在于托育機構服務的價格。以呼和浩特為例，該市民辦托育機構托位費用（含餐費）為平均每月3500--4000元，與普通幼兒家庭父親或者母親的月收入持平甚至要高，造成有托育需求的家庭“送不起”的現實情況;鄂爾多斯市某優秀知名托兒所收費為每月2400元，依然存在招生不足問題，主要原因為家長們認為托育費用較高，難以接受。受訪托育家庭表示，其能夠接受的托育費用價格區間在1000—2000元/每月，1500元/每月是家長們的最多選擇。

造成民辦托育機構價格高的主要原因是運營成本較高。主要體現在絕大部分民辦托育機構處在商街地帶，租金高;師資隊伍穩定性弱，保教人員流動帶來的人力成本增加;無論托位多少，安保、保教、餐食、醫療保健及管理人員必須配備齊全，人力成本較高。

近兩年來民辦托育機構運營發展受到疫情的嚴重影響。雖然國家出臺相關支持政策，降低托育機構運營成本，但對民辦托育機構的政策支持體系建設還不健全、不成熟，對于內蒙古而言更為突出。主要表現在財政支持力度不足，稅收優惠政策不完善，以及缺少差異化的支持政策及現有政策落地難等。地方衛健委工作人員表示，由于缺少上級詳細文件，部分支持托育機構的資金無法直接撥付，“不知如何使用”。此外，現有支持政策落地生效難，如2019年自治區印發的《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的實施意見》中，已經明確托育機構用電、用水、用氣、用熱全部按居民生活類價格執行（此政策出臺前以商業用度繳費），但截至目前依然有大部分民辦托育機構因為“不知情”而沒有享受到該優惠政策。

（二）監督管理體系不完善，監管效果有限

托育機構監管存在主體不足、責任不明晰問題。托育機構監管應該是工商、教育、衛生健康、應急等多部門協同工作，但是目前自治區對托育機構的監管主要由衛健委負責，其他部門參與意識不足。在盟市的托育機構監管中，雖然有個別地方多部門合作監管，也存在權責不明、責任推諉問題，比如幼兒園延伸托班管理，教育局與衛健委都認為監管責任在對方。

監管條規不足主要表現在對托育機構的準入標準、考核評價體系等缺乏一定的考核標準。如對“家庭式育兒點”的監管上，目前從自治區到各盟市都缺乏準入標準和考核細則等，造成對此類托育機構的監管漏洞，容易帶來安全隱患。另外由于自治區缺少一致的備案監管標準，造成目前全區很多托育機構向國家申請備案失敗，依然處于“無證”經營狀態。

監管權力不足主要表現在監管主體的監管權力有限，造成對托育機構的監管效果欠佳。如衛健委對托育機構有監督測評權，但是沒有懲處的權力，造成對托育機構的監督力度和管理時效受限。

監管流程不規范主要表現在托育機構在注冊登記過程中缺少規范意識，部分機構未在營業范圍中標注“托育服務”業務。同時部分托育機構把早教、親子課等作為開展托育服務的依據，將早教與托育混淆。

（三）專業托育人員嚴重不足，從業人員缺乏職業認可和職業歸屬

雖然近年來內蒙古托育機構發展速度較快，但是師資隊伍專業化問題成為當前制約機構發展的瓶頸。專業托育人員嚴重不足是當前內蒙古各類托育機構面臨的共同難題。由于我國缺少對專業托育人才的規劃和培養，造成當前托育行業人才急缺。目前內蒙古托育機構的師資隊伍主要來自高校學前教育專業、幼兒健康與發展專業的學生，其中學前教育專業人員占大多數，甚至部分托育機構中存在部分保教人員沒有教師資格證、育嬰證的情況。但是0-3歲嬰幼兒與3-6歲幼童教育服務存在很大差異，目前以幼教類專業為主的師資隊伍與托育服務需求不符，無法滿足當前嬰幼兒照護的需要。

由于對托育的認識起步較晚，社會對托育機構從業人員的印象存在認知偏差，認為保教類工作屬于臟活累活且收入低，造成托育從業人員嚴重缺乏職業認可。同時也缺少職業資格認可和職業晉升渠道，造成從業人員缺少職業歸屬感，人員流動頻繁流失嚴重。

（四）服務質量整體不高，產品創新不足

家長們對嬰幼兒托育的要求不僅要幼有所托，同時也要求“幼有所育”。高質量的照護服務依賴于專業的托育人才隊伍，高質量的育兒服務依賴于好的育兒產品。目前內蒙古嬰幼兒托育機構提供的服務總體質量不高：“托”的層面，由于缺少專業從業人員，造成照護嬰幼兒工作專業性、科學性不足。“育”的層面，托育機構缺乏對托育行業的深入研究，缺少符合0-3歲嬰幼兒育兒方向的產品，難以滿足市場需求。比如，部分托育機構的育兒服務借鑒幼兒園保教工作、延續月子中心的服務，缺乏專業性和科學性。同時，很多以早教和親子互動為依托的托育機構，提供的育兒服務大多引進海外早教課程、或者掛名外國品牌，缺少本土創新，未能創造出更適合內蒙古0-3歲嬰幼兒育兒服務的產品。

三、促進嬰幼兒托育機構良好發展的對策建議

（一）完善政策支持體系，降低托育機構成本

1.加快完善、細化支持政策，緩解托育機構成本壓力

首先自治區應加快構建托育機構發展政策支持體系，包括出臺積極必要的財政支持政策、出臺托育機構差別化支持政策等。比如自治區政府每年劃撥專項資金，用于向托育機構現金補貼、減免租金、購買服務等;對托育機構的差別化支持可以以托育機構的類型為基礎進行設計。（1）保教費返還。幼兒園延伸開辦托兒班的保教費免于上繳，或者上繳后再返還。（2）稅收減免。民辦托育機構除了可以享受水、電、暖、燃氣按照居民價格使用外，同時也要進行稅收減免。（3）以獎代投。建立考核測評體系，對托育機構評分劃檔，由各級衛健委撥付相應資金獎勵。其次要細化支持政策和方案，確保政策落實有據可依。按照“誰收費誰宣傳”的原則，由衛健委聯合當地供水、供電、供氣、供暖企業應做好政策宣傳工作，各地托育服務管理機構制定實施細則，待托育機構提出申請后由相關企業核實辦理。

2.加強政策落實監督，提升政策時效

為避免政策停留在“最后一公里”，建議進行政策落實監督考核工作。由自治區衛健委為督查主體，建立各級衛健委主任負責制，每年定期進行督查相關政策落實情況和效果，并將政策落實情況納入各地衛健委主任履職考核內容。

（二）完善監督管理體系，營造良好托育服務共識

1.完善托育機構管理主體及職能劃分，提升管理主體擔責意識

建議自治區盡快明晰托育服務機構監督管理主體及責任，各部門要分工明確、權責明晰。地方落實過程中，按照屬地管理和分工負責的原則，避免互相推諉責任的情況出現。比如在對幼兒園延伸托兒班的監管上，盡快聯合衛健部門和教育部門共同議定監督責任分工，并下達至基層落地實施。

2.加快完善出臺監督管理條規

國家已經出臺3歲以下嬰幼兒照護發展意見、托育機構設置標準和管理規范（試行）等6個相關文件，目前內蒙古僅對部分文件制定了實施細則。要盡快研制出臺實施細則和具體辦法，加強對區內托育機構的監督管理;盡快制定和出臺“家庭式托育點”準入和評價考核標準，嚴格把控其照護服務標準和質量。

3.強化政府監管部門的監督權力

提升衛健委的監督權力，賦予衛健委一定的行政處罰權，比如責令停業改進，再達標后即可運營;對于存在問題的托育機構適當處罰，如取消評優獎勵資格，收回相應政府支持政策等。

（三）加強托育從業人員培育，提升從業人員職業歸屬

1.提高認識，加大本地托育機構人才隊伍培育

托育專業人才急缺是當前我國托育行業面臨的突出難題。解決內蒙古托育人才問題需依托自治區高校人才優勢，由教育廳、衛健委與高職院校相關專業對接，推進師范類院校、職業院校嘗試開辟嬰幼兒照護方向人才培養。此外，可以由衛健委牽頭，加強托育行業協會和師范類院校合作，建立相關專業學生畢業實習幫扶合作機制，選取有意向的畢業生到私立托育機構實習。從當前我國人口發展形勢來看，托育行業作為重要生育配套舉措發展勢頭強勁，自治區要有前瞻性，應盡早將托育行業人才培養納入自治區發展規劃，完善托育行業人才培養標準。

2.加快推進托育從業人員職業資格認定和建設職業晉升渠道

人力資源和衛健委、教育等相關部門聯合，應加快研制出臺托育行業從業人員職業資格認定文件，建立職業資格認定機制;參照中小學教師標準，健全托育人才的社會保障機制，建立科學合理的薪酬待遇和晉升制度，提升托育從業人員的職業榮譽和職業歸屬感。

（四）以產品和專業化服務為抓手，提升托育機構服務質量

1.加強從業人員專業素養建設，提升托育服務專業化水平

針對當前區內托育機構師資以學前教育專業為主的情況，要加強對現有保育人員的技能培訓，提升嬰幼兒照護和教育技能。盡快研發出臺《內蒙古托育服務從業人員研訓一體化方案》，建立從業人員培訓學習制度。培訓對象上，對托育機構負責人和保育人員分別制定培訓方案內容;培訓途徑可通過托育行業協會或者依托高職院校每年對托育從業人員開展職業道德、專業技能培訓;培訓類型需設置崗前技能培訓和考核、平時技能培訓和考核。

2.加強托育服務產品質量把控和創新

加快內蒙古托育機構課程質量標準體系建設，以此為依據嚴格把控托育機構育兒服務產品質量;推動本土托育產品研發，推動本土托育品牌培育，促進本土托育產品多元化、科學化發展，滿足內蒙古育兒家庭需求。

參考文獻：

[1]楊雪燕. 多學科視角下的嬰幼兒托育服務[N].中國人口報，2018-4-25.

[2]楊菊華. 嬰幼兒托育服務人才供給困境與對策[N].中國人口報，2021-1-11.

（作者單位：內蒙古黨校）

責任編輯：張莉莉