鄉村振興背景下學前教師編制標準研究 ＊

秦田田 劉善槐 殷美娜 張 雪

（東北師范大學中國農村教育發展研究院，長春 130024）

鄉村振興戰略規劃把農村教育事業擺在優先發展位置，對農村學前教育公共服務體系建設作出了重要決策部署。2018年，《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》提出：“發展農村學前教育，每個鄉鎮至少辦好1所公辦中心幼兒園，完善縣鄉村學前教育公共服務網絡。”同年，《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》提出，到2020年，全國學前三年毛入園率和普惠性幼兒園覆蓋率分別達到85%和80%，全國公辦園在園幼兒占比達到50%，到2035年全面普及學前三年教育。2020年，我國學前教育毛入園率達到85.2%，比2015年提高了10.2%，普惠性幼兒園覆蓋率達到84.74%，比2016年提高了17.48%（教育部，2021）；我國公辦園數量和在園幼兒數占比分別達到42.42%、50.63%（教育部，2021）。隨著學前教育普及程度的提高，提高保教質量成為學前教育進一步發展的重點。《中國教育現代化2035》提出，2035年學前教育的發展目標是普及有質量的學前教育。實現這一目標的前提是優化教師資源配置，而編制配置是保證學前教師數量、質量和穩定性的基本方式。但目前我國還未統一按照編制方式為公辦園配備專任教師，也未明確學前教師編制標準，各地開展編制配置工作仍缺少政策依據和標準參照。為此，探明學前教師①編制配置方式的適切性、科學研制學前教師編制標準和推進學前教師編制供給的配套改革是當前學前教育事業發展亟待解決的重大命題。

為了摸清我國公辦園教師配置的現實樣態，深入分析學前教師編制配置面臨的突出問題，構建學前教師編制測算模型，本研究在全國范圍內開展了大規模抽樣調查。按照分層抽樣方法，依據各地區城鎮化率、人均GDP、人口密度等指標，本研究選取了12省16縣（市、旗）作為調查樣本，獲取有效調查問卷3 700余份。②其中，東部地區包括浙江、廣東2個省份2個縣，中部地區包括湖南、江西、河南3個省份5個縣，西部地區包括云南、四川、內蒙古、陜西、貴州、廣西6個省份8個縣（市、旗），東北地區包括吉林1個縣。

一、公辦園編制配置面臨的主要問題

編制是機關事業單位人員配置的重要資源，是調配人員、核撥經費的依據和基礎。當前，我國公辦園學位不斷增加，但學前教師編制配置工作未能及時跟進，學前教師編制緊缺問題尤為突出，嚴重制約了學前教師隊伍建設。

（一）編制政策未能與公辦園發展進行同步改革

學前教育的社會公益性特征決定了政府在幼兒園學位供給中的主體責任。一方面，學前教育的社會收益率高于個人收益率（Blau，2001），是具有正外部效益的準公共產品，是政府投入較少但收益較高的事業，應由政府給予財政保障以使供需達到社會最優。另一方面，作為學校教育體系的起點，學前教育的入學機會公平與質量公平對保障教育的起點公平至關重要（黃洪、朱盈盈，2014）。隨著公眾教育意識的增強，學前教育的社會需求越來越強烈，辦好學前教育事業已成為我國重要的民生工程。作為公共利益的代表，政府有責任擴大學前教育資源供給，有效調和社會公共需求。為此，國家鼓勵地方通過多種渠道擴大公辦園學位供給。近年來，《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》《關于開展學前教育三年行動計劃總結工作的通知》等多項政策出臺并指出，發展學前教育應當堅持政府主導，以政府舉辦為主，大力倡導地方擴大公辦園資源供給。教育統計數據顯示，截至2020年，公辦園數量達到12.37萬所，在園幼兒數達到2 439.50萬人，公辦園數量和在園幼兒數整體呈現逐年遞增趨勢（詳見圖1）。

圖1 2015—2020年公辦園和在園幼兒數變化趨勢

但是，隨著公辦園和在園幼兒數的不斷增長，中央政府還未統一頒布專門的學前教師編制政策，只是在學前教育的相關政策中鼓勵有條件的地方先行出臺并試點學前教師編制政策。2012年，《教育部中央編辦 財政部 人力資源社會保障部關于加強幼兒園教師隊伍建設的意見》提出，“各地結合實際合理確定公辦幼兒園教職工編制，具備條件的省（區、市）可制定公辦幼兒園教職工編制標準”。2018年，《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》也明確提及，“有條件的地方可盡早出臺公辦幼兒園人員配備規范”。2020年，《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》中指出，“國務院教育行政部門會同有關部門制定幼兒園人員配備標準，省、自治區、直轄市人民政府制定公辦幼兒園教職工基本編制標準，地方各級編制部門依據基本標準和配備標準核定公辦幼兒園教職工編制并進行動態調整”。在國家政策號召下，已有部分地區制定了學前教師編制政策。截至2019年，全國有19個省（區、市）出臺公辦幼兒園編制標準（詳見表1），還有十多個省（區、市）未明確規定為公辦園定期核編。

表1 部分省（區、市）出臺的公辦幼兒園教師編制標準

（二）學前教師配置標準不科學

保障教師數量充足是加強學前教師隊伍建設的前提條件。《幼兒園教職工配備標準（暫行）》（以下簡稱《配備標準》）和地方編制標準多以師幼比或師班比作為教師數量測算依據，這種基于單維指標的核定標準難以貼合公辦園的實際保教需要。《配備標準》中明確規定，全日制幼兒園每班配備2名專任教師、1名保育員（或配備3名專任教師），保教人員與幼兒比達到1:7至1:9。地方的學前教師編制政策也基本遵循《配備標準》的班級規模要求，以師班比或師幼比為依據核定教師數量（詳見表1）。但無論是《配備標準》還是地方的學前教師編制標準，均以固定班額為限定條件，以師幼比或師班比為測算指標配置教師，易陷入“教師數量不足”和“教師資源浪費”的矛盾狀態，難以實現供需平衡。

第一，基于班額限定條件配備學前教師數量，難以適應幼兒數量的班級分布樣態。《配備標準》中規定，小班（3—4歲）、中班（4—5歲）、大班（5—6歲）的班級規模分別為20—25人、25—30人、30—35人。但我國幼兒園班級規模的實際分布與上述標準存在一定偏差。2003年以來，鄉村幼兒園的班級規模一直處于30人以下，并有逐漸減少的趨勢；鎮區幼兒園班級規模整體處于30人以上，與鄉村幼兒園平均班級規模存在較大差距，且未呈現出明顯的縮減趨勢（詳見圖2）。調查數據顯示，城區、鎮區、鄉村班級規模不足20人的幼兒園數占比分別達到7.02%、12.60%和31.00%，班級規模超過35人的幼兒園數占比分別為21.34%、20.98%和5.91%。我國幼兒園仍面臨“城鎮大班額”和“鄉村小班額”并存的局面。基于師班比的單維指標配置教師，較難吻合不同規模班級開展活動的需要。同一年級不同班級在開展相同活動時，教師對每個幼兒的保教時間理應相等，但按照師班比單維指標配置教師的方式忽略了不同班額對生均保教時間的影響，從而造成生均保教時間隨班級規模擴大而逐漸減少的問題（詳見圖3③）。進一步而言，在教師質量均等化的條件下，無論師班比的數值如何變化，均難以保證不同班額的幼兒享受均等的保教服務。

圖2 2003—2019年幼兒園平均班級規模變化趨勢

圖3 基于師班比標準的生均保教時間與班級規模的關系

第二，基于師幼比或師班比的單維指標配置教師，難以平衡不同規模幼兒園的工作總量。幼兒園專任教師的工作內容包括幼兒入園前工作、幼兒園內一日活動、幼兒離園后工作等。其中，幼兒入園前工作包括活動準備工作等，一日活動包括集體教育、區域活動、戶外活動等，其工作量均受活動類型、幼兒數量等因素影響；幼兒離園后工作包括環境創設、家園互育等，環境創設工作以園所或班級為單位開展，其工作量與園所規模、班級數量等有關，家園互育的工作量則涉及班級數量、幼兒數量等因素。由此可見，幼兒園工作總量與幼兒數量、班級數量均存在緊密聯系。若單純按照師幼比配置教師，容易造成相同幼兒數量、不同班級數量的幼兒園核定了相同數量的教師，但教師承擔的工作總量卻不一致的問題；相比班級數少的園所，班級數多的幼兒園需額外承擔以班級為單位的工作量，如環境創設活動。同樣，師班比單維指標的配置方式忽略了由幼兒數量決定的工作內容，未能實現相同班級數、不同幼兒數的園所間工作總量的平衡。

第三，基于師幼比或師班比的單維指標配置教師，忽略了不同園所內部的年級分布結構。按照統一的師幼比或師班比為相同幼兒數量的園所匹配師資時，容易出現部分園所師資剩余和部分園所師資不足的現象。這與每個園所內部學生數量的年級分布有關。相較于高年級幼兒數量占比較大的園所，低年級幼兒數量相對較多的園所在師資分配過程中明顯不占優勢。

第四，基于師幼比或師班比的單維指標配置教師，難以兼顧不同年齡兒童的保教需要。師幼比或師班比單維指標的師資配置方式意味著，教師配備數量由全園幼兒數或班級數決定。這種師資配置方式忽略了不同年齡段幼兒的身心發展特點及保教需要。

從幼兒身心發展水平來看，相較于中班和大班幼兒，小班幼兒的生理、心理、智力等發展水平稍顯落后。因此，不同年級的教師投入相同的時間和精力，所能兼顧的幼兒數量不同，即低年級師幼比應高于高年級師幼比。具體而言，一是低年級幼兒的生理機能尚未發育成熟，骨骼、肌肉還處于初步發育階段，運動平衡能力和生活自理能力相對較弱。保教人員仍然需要照顧幼兒吃飯、穿衣、如廁等生活起居，注重幼兒走、跑、跳、爬等動作技能的訓練。二是低年級幼兒情緒波動較大，尤其在初入園時期，幼兒離開家庭進入集體生活后，易產生分離焦慮情緒。保教人員需要及時察覺并安撫幼兒的不安定情緒。三是低年級幼兒注意力較分散，易被其他事物吸引，保教人員在集體教育、游戲環節要注意觀察幼兒的神態及行為，提高幼兒的注意力。四是低年級幼兒的模仿能力比較強，但辨別是非的能力較弱，保教人員要及時糾正幼兒不良的言行舉止，幫助他們形成良好的行為習慣。

從幼兒保教需要來看，在開展同類活動過程中，不同年齡幼兒所需要的生均保教時間隨其年齡增長呈減少態勢（詳見圖4④）。因此，為保證不同年齡幼兒享受同等的保教服務，低齡組和高齡組應設定差異化的師幼配置比例。若按照統一的師幼比配置教師，則意味著在相同活動時長內，教師用于每位幼兒的教育教學時間沒有差異。這雖然實現了教師時間投入的公平性，卻難以適應不同年齡幼兒的發展需要。具體而言，若按照大齡兒童生均保教時間確定師幼比，則較難保證小齡兒童的保教需求；若按照小齡兒童生均保教時間確定師幼比，則易造成教師資源浪費；若取兩者中間任意值，則較難完全符合不同年齡幼兒的活動要求。由此可見，單純調整師幼比或師班比，并不是滿足不同年齡幼兒實際保教需要的最優策略。

圖4 基于師幼比或師班比標準的生均保教時間與幼兒年齡的關系

第五，基于師幼比或師班比的單維指標配置教師，難以切合幼兒在不同活動中的保教需要。目前，幼兒園以多種類型的活動來設計一日常規，通過戶外活動、集體教育、區域活動等設計引導幼兒在健康、語言、社會、科學、藝術五大領域的協調發展。但不同類型的活動對師生的互動要求不同，即幼兒生均保教時間不完全一致。如開展部分戶外活動時，幼兒自主完成的難度系數較小，教師需要時刻提供幫助的程度較低，因此開展此類活動的師幼比相對較低。而集體教育類活動對教師引導和師幼互動的要求相對較高，同等數量幼兒所需的指導教師較多或指導時間較長。而按照師幼比或師班比的單維指標配置教師，則意味著不論幼兒年齡大小、活動類型要求，均按照統一標準匹配教師。這種標準難以兼顧不同類型活動的實際需要。如開展活動1、活動2、活動3、活動4四種不同類型的活動時，若設定較低的師幼比或師班比，則無法滿足部分高互動要求活動的需要，由此幼兒面臨照顧不周、互動較少等問題，教師難以及時觀察和發現不同幼兒的成長狀況和發展短板；若設定較高的師幼比或師班比，則易造成在部分高自主性的活動中出現教師富余問題，也容易受地方經濟發展水平限制或增加地方財政負擔；若設定兩者中間任意值，則較難兼顧活動保教質量和教師資源利用效率（詳見圖5⑤）。

圖5 基于師幼比或師班比標準的生均保教時間與活動類型的關系

（三）公辦園教師編制的實際配置率較低

受編制緊縮、財政壓力等因素影響，部分地區即使率先制定了學前教師編制標準，也不能完全按照標準核定學前教師編制。目前，只有有條件的地區單獨核定了專門的學前教師編制，系統內有編制余額的地區僅能調劑部分事業編制用于學前教師補充。學前教師編制供給無法適應公辦園的快速發展，地方實際核定的學前教師編制依然不足。2020年，安徽全省公辦園教師編制缺口高達3.86萬名（劉旸，2020）。調查數據顯示，53.12%的公辦園教師屬于非在編教師，其中，縣城、鎮、鄉村公辦園非在編教師占比分別為45.27%、51.03%、65.17%，村屯公辦園非在編教師的占比甚至高達71.75%。

然而，公辦園以勞動合同或勞務派遣方式聘用專任教師，難以充分保證教師隊伍的數量、質量和穩定性。第一，編外聘用方式難保師資供給。編外教師與教育部門、學校或第三方機構通過勞動合同建立雇傭關系，但根據《勞動合同法》相關規定，勞動者在用人單位連續工作滿10年，或連續訂立二次固定期限勞動合同（期間未違反本法第三十九條和第四十條第一項、第二項規定），有權要求與用人單位簽訂無固定期限勞動合同，且用人單位不可擅自變更或解除合同。因此，為規避長期聘用合同制教師帶來的風險，部分地區在聘用編外教師時，以短期合同方式為主。如深圳市教育局出臺《進一步規范臨聘教師管理有關事項的緊急通知》，其中指出，臨聘教師的合同期限一般不得超過1年。這就使得用人單位常常面臨著頻繁更換教師的問題。此外，在學齡前幼兒數量動態增長的條件下，用人單位不僅要應對教師需求新增的現實難題，還要補足因編外教師流出而造成的教師缺額。

第二，編外聘用方式難保教師質量。一是編外教師待遇水平較低，又不具有編制身份，這使得公辦園較難吸引優質人才。調查數據顯示，公辦園非在編教師中，高達21.74%的人員月實發工資在1 500元及以下，本科及以上學歷層次的教師占比僅為10.68%，尚未取得幼兒教師資格證書和不具備任何教師資格證的人員占比分別達到36.46%、22.40%。二是編外教師培訓機會較少，職業晉升通道不暢，教師提升專業素質的動力不足。調查數據顯示，在非在編教師中，高達37.33%的教師沒有參加過培訓，參加校級、縣級、市級、省級和國家級層次培訓的教師占比分別僅有33.92%、39.75%、8.21%、4.03%和2.48%。三是編外教師管理規范不健全，對教師的約束力度有限。編外教師內部類別繁雜，有政府購買服務教師、代課教師、臨聘教師等，負責招聘和工資發放的主體有當地教育部門、學校、第三方機構等，這大大增加了教育部門和學校對編外教師進行考核評價的難度。

第三，編外聘用方式難保教師隊伍穩定。編外教師具有臨時性特征，流動性相對較大，這不利于學前教師隊伍的整體穩定和動態平衡。調查數據顯示，非在編教師中，有26.95%的教師考慮3年內轉行；有意愿轉到地級城市或省會城市工作的教師群體中，合同制教師占比最高，達到47.60%，他們的流動意愿較強。

二、學前師資配置的國際經驗

為了梳理公辦園教師配置的國際經驗，本研究選取美國、英國、法國、挪威、波蘭、澳大利亞、日本、韓國、新西蘭等9個國家，總結分析它們公辦園教師的聘用方式和數量配備標準，以期為我國學前教師配置提供有益借鑒。

（一）公辦園教師的聘用方式

目前，國外的公辦園主要按照兩種方式聘用專任教師：一是雇員制，即以合同契約方式聘用學前教師；二是公務員制，即將學前教師納入公務員體系內。

1. 雇員制

英國、美國、新西蘭、波蘭等國的學前教師隸屬雇員身份，但教師的正當權益仍可受到政府部門、社會組織等的保障。其中，英國學前教師是公務雇員，雇主是地方教育當局，雇主和雇員雙方終止合同需至少提前2或3個月通知；管理機構根據《學校人員配備（英格蘭）條例（2009年）》（The School Staffing (England) Regulations 2009），以雇主或管理者的身份檢查教師人選的身份、資格條件、犯罪記錄等，依此甄選、推薦、批準或任命教師人選（The National Archives，2009）。

美國多個州采取合同雇員的方式聘任學前教師。學前教師與學區簽訂雇傭合同，如果學區違反合同，教師通常會收到應得的賠償金（孫煦東，2016）。還有部分州允許教師自愿加入任何一個教師組織，并采取教師工會、教育協會與地方教育當局簽訂集體合同的方式，來架構教師聘任的一般條件（彭茜，2007）。盡管學前教師屬于合同制員工，但聯邦政府和地方政府依法保障教師工資待遇，并賦予教師集體談判權、終身教職權等權益。第一，激勵各州提升學前教師工資待遇。聯邦政府將學前教育發展撥款資金的申報資格和數額與地區學前教師工資水平關聯，此外，聯邦政府投向各州的多項撥款中允許其安排一定比例用于提高學前教師工資（劉穎、樂曉云，2017）。第二，學前教師可通過集體談判權維護自身的權益。1962年，美國紐約市與第一所公立學校教師簽訂了集體談判協議；截至2020年，美國34個州和哥倫比亞特區的教師均享有協商談判的合法權利（National Education Association，2020）。公立學校教師包括公辦園教師可自愿加入全國教育協會（NEA）、美國教師聯盟（AFT）等專業組織，并通過專業組織（雇員代表）與學區教育委員會代表（雇主代表）就雇傭條件進行協商談判，包括教師聘任和解聘、工資待遇、工作時間、工作職責、職業晉升等方面（孫煦東，2016）。第三，美國多個州實行教師任期制，賦予教師終身任職的權利。但并非所有教師初入教育行業即可獲得終身任職的機會，多數教師需要根據當地相關規定進入不同時限的任教試用期，待試用期結束，由當地政府考核通過后進入終身任職階段。如俄克拉荷馬州規定，教師在三年評估中至少有兩年獲得“優等”評級，并且從未低于“有效”評級，則可以在三年后獲得終身任職權。美國教師質量委員會對135個學區數據庫比對后發現，有54%的學區在教師授課三年后予以任期決定（National Council on Teacher Quality，2016）。

新西蘭的學前教師以雇員身份與幼兒園協會簽訂集體協議，但由教育部負責其工資福利待遇（New Zealand Ministry of Education，2021）。并且，除非在特殊情況下，該職位屬于永久性職位。如果因減員或調任等導致永久性職位減少，雇主應至少提前三個月以書面形式通知教師，并與工會協商對教師進行重新部署。經教師同意后，將其調任至同一地點或在合理的通勤距離之內、具有基本相似的雇傭條款和工作職責的替代職位；若確實沒有合適的替代職位，雇主應根據教師周收入總額或減少職位的比例等提供遣散費，并為教師參加工作面試提供合理的帶薪休假時間（New Zealand Ministry of Education，2019）。

波蘭由學校作為雇主直接聘用學前教師，雇傭合同需交由當地管理機構批準生效。學前教師與學校先簽訂為期1個學年的雇傭合同，1學年考察合格后可從實習教師（第一個專業晉升等級）升至合同教師（第二個專業晉升等級），成為合同教師后，則可以無限期簽訂雇傭合同，之后可申請晉升聘用教師（在學校工作兩年后）和特許教師（在學校工作四年后）（第三個和第四個專業晉升等級）（European Cinmission，2021）。根據《教師憲章》（Teachers’ Charter）的規定，實習教師和合同教師以普通雇傭合同方式聘用，聘用教師和特許教師以任命方式聘用，后者享有更高的工作保障。

2. 公務員制

日本、韓國、法國的學前教師被納入公務員體系，由政府強力保障學前教師的合法權益。其中，日本通過立法確定學前教師的公務員身份。1949年，日本頒布《教育公務員特例法》（《教育公務員特例法》），其中明確規定：凡按《學校教育法》要求所設立的國立和地方公辦學校，其校長、副校長、幼兒園園長、教師、專職教育研究人員以及地方的教育委員會教育長和教育行政管理人員等，統稱為“教育公務員”（日本の國會，2017）。因此，學前教師享受教育公務員待遇，其法律地位、福利待遇、培訓進修等權利均以法律的形式予以保證。此外，在公務員基本工資和補助津貼的基礎上，政府對幼兒園園長、教師提供特殊津貼（日本の國會，1950）。日本學前教師身份地位較高，福利待遇優厚，但同時輔以嚴格的從業要求。學前教師首先要滿足《教育職員許可法》（《教育職員免許法施行規則》）《教育職員許可法施行規則》（《教育職員免許法》）等規定的教師資格條件，并且通過競爭激烈的教師錄用選拔考試。2019年東京特別區幼兒園教師報考人數共537人，考核合格者僅有47人（特別區人事福祉事務所協會教育委員會秘書處人事企劃科，2021）。

韓國公辦園教師屬國家公職人員。學前教師工資主要由政府部門負擔，幼兒教育和保育預算中有一半用于支付人員工資；公辦園教師在未觸犯法律的情況下，不應被休職、降職、免職（韓使館教育處，2009）。同時教師候選人必須達到公職人員的入職資格，2002年，韓國公辦園中持有兩年制和四年制學位證書的教師分別有70%和30%（Na & Moon，2003）。

法國通過《公務員總章》（Le Statut Général De La Fonction Publique）規定公立幼兒園教師屬國家公務員或“終身制”教師身份。學前教師由中央政府與地方政府共同管理。其中，中央政府負責組織教師選拔考試、定期培訓在職教師、支付教師工資等，地方政府負責聘用相關輔助人員，并將其分配至轄區內各幼兒園承擔后勤管理工作（駐法使館教育處，2014）；評估、前景和績效管理局（Directorate for Evaluation Prospective and Performance，DEPP）負責預測學生人數，并根據教育部法令確定每年競爭性考試開設的職位數以保證教師有效補充（European Commission，2020）。學前教師在人事任免、職業晉升、工資待遇、專業培訓等方面享有相應的權益。一是政府不可隨意解雇學前教師，如果政府非法解雇，教師有權要求恢復原職或同一職位；二是學前教師按照公務員程序定期核算分值實現等級晉升，如教學人員可以通過考試晉升為國家教育檢查員、區域教育督察員、教學機構負責人等；三是學前教師工資隨等級水平定期增加，且由國家依法保障其最低法定薪水（24 595歐元/年），并享有與所有公務員相同的養恤金福利（European Commission，2020）；四是學前教師有權參加最長為期一年的培訓計劃，并可獲得85%的薪酬（以本人工資總額為基數）和居住津貼，且無需本人承擔包括差旅費用在內的培訓費用（European Commission，2018）。

（二）學前教師的數量配備標準

多個國家按照在場師幼比標準⑥配置學前教師，強調核定的保教人員須與幼兒直接接觸。為達到在場師幼比標準，澳大利亞、新西蘭等國嚴格規定教師與幼兒直接接觸的時間，甚至將此作為是否計入師幼比的依據。澳大利亞在《國家質量框架》（National Quality Framework，NQF）文件中明確指出，只有與兒童直接接觸的教育人員才能計入師幼比（Australian Children’s Education & Care Quality Authority，2020）。如維多利亞州規定幼兒園需如實填寫與兒童直接接觸的教育工作者的在場記錄（Victoria State Government，2020）。新西蘭則在學前教師與幼兒園協會簽訂集體協議時，規定學前教師與幼兒直接接觸的時間。

1. 將幼兒年齡作為基本參數

基于不同年齡幼兒保教需要的差異性特征，國際上普遍將幼兒年齡作為學前教師配置標準的基本參數。較高水平的師幼比可減少教師應對課堂干擾的時間，保證其有更多的時間和精力關注幼兒的個體需求，以有效促進幼兒的良好發展（OECD，2020）。但由于育兒文化觀念、經濟發展水平的差異，各國對師幼比的規定不盡相同。

英國、挪威和澳大利亞等國強調師幼之間的高頻互動，注重幼兒的個性化發展，師幼比普遍偏高。其中，英國教育部在《更出色的育兒》（More Great Childcare）中將2歲年齡組的師幼比設定為1:4，3歲以上年齡組與幼兒直接接觸的師幼比為1:8，與幼兒不直接接觸的師幼比為1:13（Department for Education，2013）。挪威對教職工、專任教師與幼兒的比例分別進行了規定，3歲以下年齡組和3歲以上年齡組設定的教職工與幼兒的比例分別為1:3、1:6（Kunnskapsdepartementet，2021）；設定的專任教師與幼兒的比例分別為1:7、1:14，若在此基數上增加1名幼兒，則需增加1名教師（Kunnskapsdepartementet，2017）。澳大利亞政府委員會秉持“每個兒童獲得更有效的個體保育和關注”的理念，在《國家質量框架》（National Quality Framework，NQF）中規定，在基于中心服務的幼兒園，0—2歲、2—3歲、3—6歲、6歲以上年齡組的在場師幼比分別為1:4、1:5、1:11、1:15（Australian Children’s Education &Care Quality Authority，2020）。新南威爾士州對國家標準進行調整后規定，2歲以下、2—3歲、3—6歲年齡組的師幼比分別為1:5、1:8、1:10，出現混齡班時，優先保證最小年齡范圍兒童所需的教師人數（NSW Parliamentary Counsel’s Office，2004）。

與之相比，日本、韓國、美國等國家設定的教師數量標準并不高。日本文部省規定幼保合作型兒童園中，0歲、1—2歲、3歲、4—5歲年齡組的師幼比分別為1:3、1:6、1:20、1:30，當班級人數小于額定數量時，保證每個班級至少配備1名教師（內閣府子ども·子育て支援新制度施行準備室、文部科學省初等中等教育局幼兒教育科、厚生労働省雇用均等·児童家庭局保育課，2014），具體的測算方法為：

韓國政府規定，2歲以下、2歲、3歲及以上年齡組的師幼比分別為1:5、1:7和1:20（Na & Moon，2003）。美國佛羅里達州規定幼兒園2—3歲、3—4歲、4—5歲、5歲以上年齡組的師幼比分別為1:11、1:15、1:20、1:25，2歲及以上混齡組可根據該組中兒童人數最多的年齡組確定工作人員與兒童的比例（The Florida Senate，2020）。

2. 將班級規模作為重要依據

幼兒數量的班級分布是影響幼兒保教水平的重要因素。部分國家在考慮幼兒年齡的基礎上，將班級規模納入師資配比參數中，以靈活應對不同規模班級的分布樣態。美國全國幼兒教育協會（National Association for the Education of Young Children，NAEYC）劃定了各年齡段不同班級規模的師幼比標準，2.5—4歲年齡組，在班級規模分別達到12、14、16、18人時，師幼比依次為1:6、1:7、1:8、1:9（詳見表2）（劉焱、李相禹，2014）。新西蘭以2歲為年齡界限，對全天開放型幼兒園在不同班級規模分布條件下的教師配備數量進行了規定：2歲以下年齡組，1—5、6—10、11—15、16—20、21—25名兒童分別最少配置1、2、3、4、5名教師；2歲以上年齡組，1—6、7—20、21—30名兒童分別最少配置1、2、3名教師，每增加10名兒童，則至少增加1名教師（New Zealand Government，2020）。

表2 NAEYC推薦的各年齡組適用的班級規模和師幼比

3. 將保教時長作為考量要素

教師配備不僅要考慮幼兒的保教需要，還要兼顧教師群體的合法權益，不應犧牲教師合理休息時間以維持幼兒園正常保教活動。為此，多數國家在配置教師數量時，會將教師的常規休息時間考慮在內。新西蘭教育部參照《雇傭關系法》（Employment Relations Act）制定《幼兒園教師、班主任和高級教師集體協議》（Kindergarten Teachers，Head Teachers and Senior Teachers’ Collective Agreement），其中規定，若幼兒園分上午、下午兩個時段開放，應確保教師在兩個時間段的間隙享有不少于45分鐘的午餐休息時間，期間不與兒童直接接觸；若幼兒園沒有為教師安排午休時間，則不得要求任何教師工作超過5個小時（New Zealand Ministry of Education，2019）。美國馬薩諸塞州專門為教師配備單獨的員工休息室，允許員工8小時內休息3次（Marshall, et al.，2002）。英國《學校教師薪資和條件文件》（School Teachers’ Pay and Conditions Document）規定，不得要求教師在中午休息期間監管學生，并且允許教師在課間或中午12點至下午2點之間有合理的休息時間（Department for Education，2017）。

教師保教時間的長短，在一定程度上會影響在場教師配置的數量。在教師精力有限的條件下，教師需求數量會隨著保教時長的增加呈現增長態勢。英國蘇格蘭政府《國家保教標準》（National Care Standards）中規定，視保教時長設定不同的師幼比例，若3—5歲兒童每天參加幼兒園活動的時長達到4小時以上，師幼比則設定為1:8，若少于4小時，師幼比降為1:10（The Scottush Government，2009）。

4. 將教師資質作為調節因子

教師素質是衡量學前教育質量的重要結構性指標，高素質的教師隊伍會使師幼互動更有效。因此，學前教師配置對納入師幼比的人員資質有嚴格限定。即按照師幼比例標準匹配師資時，政府不僅關注教師數量是否足額，還強調核定數量范圍內的教師素質是否達標，只將達到資格要求的教師計入師幼比中。多數國家在測算教師數量時，對教師學歷、專業、資格證書等要求出臺相關規定，以保證計入師幼比范圍內的教師質量。如美國佛羅里達州規定，在計算必要認證人員數量時，除幼兒數低于19名或每周工作時長少于8小時的保教機構以外，其他幼兒園須按照1:20的比例配置符合工作人員資格要求的保教人員（每周工作時長達到20小時且符合資格要求的志愿者也可計入資格比率），持無效證書的人員不被計入資格比率（Children and Families of Department Florida，2017）。挪威《幼兒園法》（The Kindergarten Act）規定，學前教師由教學負責人和教學助手組成，但在配置標準中需明確教學負責人的結構比例，如每7名3歲以下兒童和每14名3歲以上兒童必須有1名教學負責人，若在此基數上再增加1名兒童，則需額外增加1位新的教學負責人（Kunnskapsdepartementet，2017）。教學負責人必須接受過三年本科幼兒園教師教育或者具有其他同等教育學歷，并具備保護和教育兒童的專業知識和資格證書（Kunnskapsdepartementet，2021）。

高質量的教師對課堂組織、師幼互動有更好的把控力，在保證保教質量的前提下，可兼顧到更多數量的兒童。一些國家和地區允許幼兒園在引進高質量教師的同時，可適當降低師幼比，為更多數量的幼兒提供接受良好教育的機會。英國按照《早期基礎階段法定框架》（Early Years Foundation Stage，EYFS）要求設定2歲、3歲及以上年齡組的師幼比分別為1:4、1:8，其中至少1名工作人員達到3級教師資格要求，其余工作人員至少有一半達到2級教師資格要求，若有更高素質的工作人員（如具有合格教師資格、早教專業資格、早教教師資格或其他6級教師資格的人員）直接參與到保教活動中，師幼比可分別降低為1:6、1:13（Department for Education，2017）。

三、公辦園教師聘用方式的適切性分析

為盡快明確我國公辦園教師的聘用方式，本研究深入分析了合同雇員制推廣的客觀條件和編制配置方式的突出優勢，以適應學前教師隊伍建設的需要。

（一）全面推廣合同雇員制的適切性分析

按照合同雇員制配置教師，能靈活應對學齡前兒童變動趨勢，及時清退富余教師，但較難保證教師隊伍的穩定性。合同雇員制在經濟實力雄厚、法制化建設水平較高的地區推行的難度較小，但并非在所有地區都具有較強的適用性。考慮到我國事業單位人事管理的特點、合同法制化建設水平、地區差異性特征等，當前我國還不完全具備全面推廣合同雇員制的適應性條件。

1. 事業編改合同制的阻力較大

我國長期推行編制管理制度，編制觀念根深蒂固，全面推廣合同雇員制會面臨較大阻力。20世紀五六十年代，我國已逐步實施事業單位編制管理，編制管理文化由來已久。1955年，隨著事業單位數量和種類的增加，國務院編制工資管理委員會第一次會議紀要中首次正式提出事業編制的概念；1963年，國家編制委員會正式成立，并下設一個專門負責事業單位機構編制管理的事業編制處；1965年，《關于一九六五年的勞動工資計劃和編制管理的聯合通知》頒布并指出，按照批準的編制和編制工資總額配置相應人員（韋之，1992）。自此，包括公辦學校教師在內的事業單位人員被賦予編制身份。在高水平福利待遇和低水平失業風險的雙重保障下，我國各類就業人員仍存在較深的“編制情結”。2020年，中小學和幼兒園教師公開招聘70萬人，教師招聘考試總報名人數達到500萬左右（任友群，2020）。然而，學前教師入編的強烈意愿與當前編制政策的不齊備存在一定矛盾。調查數據顯示，公辦園教師中，僅有46.88%的教師屬于在編教師，且23.17%的在編教師屬于中小學編制或其他事業單位編制，而非幼兒園編制。

2. 事業單位的合同體系尚不完備

我國實施合同法的起步時間較晚，固定期限合同和無固定期限合同的法制化建設還不健全，教師專業組織或協會通過集體合同形式維護教師權益的功能和職責尚不明確，因此，完全推廣合同雇員制的時機還不成熟。1999年，《中華人民共和國合同法》由第九屆全國人民代表大會第二次會議通過，并于當年10月1日施行。2007年，《中華人民共和國勞動合同法》由第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過，并于2008年1月1日施行。我國合同法制化建設進程相對緩慢，多數教師的法制觀念還較為薄弱、法律常識的掌握水平還不高、利用法律手段維護個人權益的能力還不強，因而進入編制系統的意愿和行為傾向更強，對合同聘任的認可程度相對較弱。相較而言，部分發達國家通過合同契約方式建立雇傭關系的歷史較長，社會公眾習慣并擅長通過法律途徑解決雇傭糾紛，對合同雇員制的接受度和信任度相對較高。這些國家對固定期限合同的限制條件和無固定期限合同的適用條件作出了明確界定，有效降低了教師的失業風險，在一定程度上兼顧了保證學校基本教育質量和維護教師合法權益的雙重目標。此外，這些國家大多設有較為成熟的全國性教師專業組織，建立了集體合同制度和集體協商談判制度，保障了教師與雇主進行談判協商的權利。目前我國也存在教師工會等組織團體，但在協助教師與雇主簽訂集體合同、開展談判協議工作等方面的作用尚不突出。

3. 推廣合同制具有地區局限性

我國各地區經濟狀況、文化形態和教育水平差異較大，并非所有地區均具備實施合同雇員制的適應性條件，全面推廣合同聘用的師資配置方式仍存在地區局限性。相較于合同雇員制，編制配置方式具有低失業風險的優勢，較好契合了教師“求穩圖安”的心理。相較而言，合同制教師普遍面臨較高的失業風險。因此，地方政府按照合同雇員制聘用教師時，需要輔以高水平的綜合待遇方能吸引優質教師、穩定教師隊伍。這對地方財政保障能力提出了較高要求。對于東部發達地區而言，依靠相對寬裕的財政收入推行合同雇員制的阻力和難度相對較小；而針對中西部某些欠發達地區，在較難支付教師更高額工資待遇的情況下，編制身份仍是吸引部分優秀人員從教的重要優勢，完全推廣合同雇員制無疑會增加師資配置的難度。

（二）按編制配置教師的適切性分析

基于國際經驗，將教師納入政府財政保障范圍、賦予教師公職人員的法律身份對強化學前教師隊伍建設、助推學前教育發展具有重要作用。在我國，編制是事業單位人員配置的基本方式，是地方財政撥款的重要依據。盡管按照編制配置教師，較難及時退出富余人員，但在保障教師數量供給、提升教師專業素質和穩定教師隊伍等方面具有明顯優勢。

1. 能實現教師資源按需供給

編制是公辦園教師常態化補充和動態化調配的重要依據。一方面，編制配置方式具有強計劃性的特點。地方政府可基于學前兒童的數量變化趨勢進行編制測算，并能根據核定的編制開展教師招聘工作，及時填補學前教師缺口。另一方面，編制配置方式對平衡區域內教師資源分布具有促進作用。地方政府有權對編制資源進行統籌管理，可視教師分布狀況進行合理調配，保證教師資源盈缺均衡。

科學的編制標準能保證學前教師數量充足。編制標準明確了教師數量測算的指標，為幼兒園補足補齊教師提供了政策依據。教師編制由財政撥款保障，能降低幼兒園因節約開支減少人員補充的風險。當前，按照編外方式補充學前教師，難以保證教師數量足額供給，導致教師工作量“超標”。調查數據顯示，縣域內公辦園專任教師每天的平均工作時長達到9.39小時，其中城區、鎮區、鄉村公辦園專任教師每天的平均工作時長分別為9.44小時、9.31小時和9.41小時，均已超出勞動法規定的每天最長工作時長；22.06%的教師表示“按照當前的師資配置，保教工作不能應付得過來”。按照教師工作量合理化的原則構建的學前教師編制標準，能補足教師數量，破解教師工作量“超標”問題。

2. 能保證編內教師的基本素質

編制制度明確設定入編條件和考核要求，可嚴格把控教師的專業素質。全國多地設置了教師資格證書、學歷水平、專業背景等資格要求，可在入口端把控教師的素質水平。對比編外教師和在編教師的素質結構發現，在編教師的素質水平明顯高于編外教師。調查數據顯示，縣域內公辦園中，29.43%的在編教師達到本科及以上學歷水平，是非在編教師這一比例的近3倍。在編學前教師中，尚未取得幼兒教師資格證書和不具備任何教師資格證的教師占比分別為27.96%和1%左右，而非在編教師中這一比例分別比其高8.50%、22.39%。

編制身份為教師創建了穩定的職業環境和良好的晉升機制，有利于教師制定切合實際的長期職業規劃，也能有效激勵教師提升專業教學技能和綜合素質水平。編內教師在崗期間，績效考核制度可發揮正向的激勵效應和較強的約束功能，充分調動教師的工作積極性和個體能動性。教育部門還為體制內教師提供了更多的培訓機會，為教師搭建了更好的專業發展平臺，能有效督促教師定期學習培訓課程、完成培訓基本學時。調查數據顯示，與在編教師相比，非在編教師的培訓機會更少。如15.53%的在編教師沒有參加過培訓，而非在編教師這一比例是其2倍多，參加校級、縣級、市級、省級和國家級層次培訓的在編教師占比分別達到52.49%、59.41%、23.58%、17.91%和14.74%，非在編教師的這一比例分別僅為33.92%、39.75%、8.21%、4.03%和2.48%；在未參加過培訓的教師群體中，非在編教師占比達到84.07%，參加過國家級、省級、市級培訓的教師群體中，非在編教師占比分別僅有26.97%、33.05%、43.32%。

3. 能提高教師隊伍的穩定性

編制賦予教師事業單位體制內工作人員的身份，附帶待遇優厚、工作安穩等優越條件，是穩定學前教師隊伍的重要抓手。在影響教師隊伍穩定性的諸多因素中，工資待遇是減少教師流動、流失的最直接、最有效的方式，絕對工資水平、相對工資水平分別對學前教師職業內流動、職業外流失有顯著影響作用（Stinebrickner, 1998；杜屏，朱菲菲，杜育紅，2013）。相較于合同聘用方式，編制配置方式能較好保障教師的工資待遇。通過對比在編教師與非在編教師的工資收入可以發現，在編教師中，不足1%的教師月實發工資在1 500元以下，而非在編教師中，這一比例高達21.74%。

編制配置方式能減少教師流失，可在縣域范圍內最大程度保障學前教師隊伍的穩定性。與在編教師相比，非在編教師難以形成職業歸屬感，更容易出現非正常流動或向其他行業流失，從而直接影響教師隊伍的穩定性（胡閑鶴，2022）。調查數據顯示，在編教師中有17.01%的人員考慮3年內轉行，而合同制教師、代課教師中考慮轉行人員的占比分別達到24.82%、32.58%；考慮轉行人員中，合同制教師數量是在編教師的2倍多。在“以縣為主”的管理體制下，編制由縣（區）級政府部門統籌管理。因此，教師在縣域范圍內的正常流動受編制因素的影響不大，但教師若想跨縣轉到地級城市或省會城市時，編制身份則基本失效。為衡量編制身份是否會成為教師選擇流動時的考慮要素，我們對不同身份教師的流動意愿（意指教師跨縣轉到地級城市或省會城市的意愿）進行了數據分析。結果顯示，25.72%的學前教師想要轉到地級城市或省會城市工作，其中，非在編教師（代課教師和合同制教師）數量的占比達到61.43%，是在編教師數量的1.5倍左右。

四、學前教師編制測算模型構建

編制核定是政府財政撥款和人員補充的重要依據。簡單按照幼兒數量或班級數量來測算學前教師編制，易導致教師數量不足、人力資源利用率過低、教師工作負擔過重等。為此，本研究基于“幼兒保教質量均等化、人力資源利用效率最大化和教師工作量合理化”的價值理念，確定年級分布、活動類型、教師工作時長等基本參數，自下而上式地核算學前教師編制。

（一）價值取向

學前教育的發展目標是促進幼兒的健康成長、協調發展，工作重點是提升幼兒保教質量。學前教師配置的首要原則是滿足幼兒基本保教需要，保證幼兒享受均等的保教服務，這對師幼配置比例提出了較高的要求。但公辦教育多屬純財政支出的消費型事業，過高的師資配置會對地方財政形成較大壓力。因此，在不影響保教質量的前提下，應爭取最大程度地提高教師資源的利用效率。除了對政府、幼兒多元主體利益訴求的考量，學前教師配置還應兼顧教師主體的正當權益，保證教師工作量在合理范圍內。

第一，幼兒保教質量均等化。不同年齡段幼兒的自理或自主能力、智力發育等處于不同發展階段，即使同等數量的學生開展同一活動，所需的教師數也會存在差異；同一年齡段幼兒開展不同類型活動的師資需求量也不完全一致。因此，編制核定應充分考慮幼兒年級分布、活動類型等多個維度，以保證每個幼兒享受公平且有質量的保教服務。

第二，人力資源利用效率最大化。同一年級即使參加活動的學生基數不變，各項活動所需教師數也會略有不同。若各班幼兒均在同時段進行同一活動，則會產生部分活動教師盈余或不足的問題。為提高教師資源利用效率，可對同一年級幼兒采取劃分活動小組、錯峰開展保教活動的方式。即在開展部分活動時打破班級限制，按照一日活動種類和數量合理分流同一年級幼兒，形成不同活動小組。各小組根據幼兒園一日活動安排，自主規劃活動時段。在規定時長內，所有幼兒按照小組形式完成規劃的所有活動。在此基礎上，幼兒園利用各小組幼兒錯峰開展活動的時間間隔進行組間教師調配，滿足各個活動的實際師資需求，并且實現人力資源利用效率最大化。當然，并非所有的活動都適合錯峰開展，如晨間談話。該活動可能涉及記錄幼兒當天身體狀況和特殊需要（是否需要檢測體溫、吃藥等），幫助幼兒適應幼兒園環境和集體生活，及時安撫幼兒情緒，組織兒童就某個感興趣的主題進行互動交流，等等。若對同一年級幼兒錯峰開展該活動，則不能第一時間獲取每個幼兒的身體狀況、情緒狀態等信息。因此，宜針對戶外活動、集體教育、區域活動等開展錯峰活動。

第三，教師工作量合理化。在達到教師資源利用效率最大化的同時，不能以犧牲教師個人身心健康為代價，應尊重教師作為勞動者享受標準工作時間（每天最長工作時長不超8小時，每周工作時長不超40小時）的權利。因此，需將以幼兒保教需要和人力資源利用效率為參照因素測算的教師數，與以教師合理工作時長為指標測算的教師數進行數值比較，并按較大值進行師資配置。

（二）核算方式

在“以縣為主”的教育管理體制下，教師編制應由縣級政府部門自下而上式進行核定（劉善槐、鄔志輝、史寧中，2014）。2011年，我國啟動學前教育三年行動計劃，明確規定以縣為單位進行規劃、實施和管理。2017年，我國繼續推動第三期學前教育行動計劃，鼓勵地方采取核定編制、區縣統一招考管理的方式及時補充公辦園師資（教育部、國家發展改革委、財政部、人力資源社會保障部，2017）。編制核定已成為幼兒園教師隊伍建設的重要任務，且由縣級政府部門統籌實施。從未來教育發展的趨勢看，提高幼兒保教質量必定是學前教育發展的目標和重點，而配齊配足教師則是保證保教質量的重要基礎。因此，編制測算應以幼兒園實際需求為導向，結合幼兒保教需要、教師合理工作時長、人力資源利用效率等基本指標，構建以幼兒園為基本單位的編制測算模型，加總生成全縣所有幼兒園所需教師數。進一步而言，一所幼兒園由多個年級組成，不同年級的幼兒在身體機能、心理、智力等方面發展水平也存在差異，因此，測算幼兒園的教師數量需從每個年級教師需求數著手。而在同一年級，不同類型的保教活動對幼兒自主能力的要求有所不同，教師在不同類型活動中對每個幼兒的關注時間也不對等。因此，測算每個年級的教師數又需結合活動類型和數量、活動規定時長等因素，并由各活動所需教師數加總生成。

（三）編制測算模型的結構與參數

一日活動是幼兒園開展保教活動的主要形式，且以生活保育類活動、教育教學類活動為主。其中，生活活動涉及晨間接待、盥洗、進餐、午睡等多個環節，按照教師工作職責劃分，這些活動理應由保育員完成。教育教學類活動包括晨間談話、集體教育、戶外活動和區域活動，主要由專任教師組織和完成。其中，集體教育活動包括科學探究、數學認知等主題課程，戶外活動包括跑、跳、爬等體育鍛煉活動，區域活動包括閱讀活動、美工活動等。我們按照以上工作職責的嚴格劃分，完成專任教師工作量的核定，并結合活動數目和類型、幼兒年級分布、保教時長等指標，構建專任教師數量測算模型。

編制測算應以單個幼兒園的單個年級為最小測算單元。確定某個年級專任教師的數量分為三個步驟：首先，按照幼兒保教需要和人力資源利用效率的原則，計算集體教育、戶外活動、區域活動等教育教學類活動的最小教師需求量；其次，按照教師實際工作總量和合理工作時長等指標，確定在不影響教師正常休息的前提下應配備的人員數量；最后，根據測算結果，確定一個年級合理的專任教師數量。

每項教育教學活動的合理時長由教師單向引導時間（即無師幼互動條件下活動內容講解所需要的時間）和師幼互動時間共同決定。單項活動適配的教師數與教師單向引導時間、幼兒生均保教時間、活動規定時長以及參加此項活動的幼兒數均有關。為盡量避免數據加總過程中降低教師實際需求數的問題，本研究采取向上取整的數據處理方法。某項活動的教師需求測算公式為：

表3 幼兒園不同類型活動的生均保教時間（單位：分鐘）

調查顯示，專任教師一學期所擔任的工作（除保育活動）大致有8項，分別為晨間談話、集體教育、戶外活動、區域活動、環境創設、家園互育、專業學習、檢查評比等。由于學前教育不提倡布置大量的課外作業，因此專任教師處理課外作業的時間可忽略不計。那么教師開展晨間談話、集體教育、戶外活動、區域活動的工作總量主要由活動準備時長、活動實施時長構成。調查數據顯示，專任教師每天工作時長的中值為10小時，一學期內準備教育教學類活動的時長占所有工作量的6.67%；活動實施時長按學期工作日統計，假定一學期工作周為20周，則一學期工作日總計約估為100天。環境創設、家園互育、專業學習、檢查評比按學期活動次數和單次活動時長進行統計，各項活動在一學期內的開展次數和單次活動時長可通過抽樣調查數據確定（詳見表4）。此外，幼兒如廁、洗手、喝水的保育工作一般在每項教育教學類工作結束后進行，為便于統計，將其納入專任教師工作量范圍。

表4 工作量合理化原則下的教師需求量測算

五、學前教師編制測算模型檢驗

為驗證測算模型的適用性，本研究假定幼兒園的年級數、班級數、學生數、活動類型等已知，模擬幼兒園的編制配置情況。為與《配備標準》進行有效對比，本研究選取3組不同規模、不同年級結構的幼兒園進行數據驗證。據《3—6歲兒童學習與發展指南》，戶外活動的一日時長一般不低于2小時。為確保幼兒的課間休息時間，可將戶外活動設為2個時段。在教師編制數量測算過程中，集體教育、區域活動、戶外活動的師幼互動時長分別按照各活動規定時長的50%、75%、75%的比例進行估算。

比較不同的教師測算標準時，應注意其對應的教學組織形式。《配備標準》以班級為基本單位確定師幼比和師班比標準，不涉及跨班教學方式；單純保教需要的教師測算標準也是按照傳統的班級保教模式，在只保證幼兒保教需要的條件下，幼兒園應配置的教師數量；本研究構建的測算模型則以年級為基本單位配置教師，利用錯峰活動時間適時調配跨班教師。因此，判斷專任教師配置數量是否充足時應注意兩種情況：一是按照班級教學方式，比較《配備標準》下的教師配備數與單純保教需要的教師數之間的差值；二是按照跨班教學方式，評估本研究構建的兼顧幼兒保教需要、教師合理工作時長、人力資源利用效率的測算模型的合理性。

為與《配備標準》中的師班比標準進行比較，設定第一組模擬樣本的參數：幼兒總數為255人，小小班、小班、中班、大班的班級規模分別為20人、25人、30人、35人，班級數分別為4個、2個、3個、1個。經測算，以班級為單位，單從幼兒保教需要考慮，幼兒園的教師需求數為34人；按照《配備標準》中“2教1保”和“3教輪保”的標準，匹配的專任教師數分別為20人、30人，均低于單純保教需要教師測算數，較難保證有效的師幼互動，且在一定程度上加大了學前教師的工作強度；按照1個班級3個專任教師的標準，也難以適應所有年級開展所有活動的需要，如小小班在開展集體教育活動時所需教師總數為16人，但按照師班比3:1的標準，最多只能配12名教師，仍缺4名教師（詳見表5）。

表5 不同配置標準下的教師需求量測算（一）

為在保證幼兒保教需要的基礎上，盡可能減輕地方財政負擔，本研究以年級為單位，利用錯峰活動方式調配教師資源。若小小班、小班、中班和大班分別劃分為4個、4個、4個和3個活動小組，每組分別為20人、12或13人、22或23人、11或12人，各小組按照相應的活動排序組織教學（詳見圖7），則可測算最小的教師需求數。數據結果顯示，教師最小需求數為25人，低于單純保教需要教師數，節省了9個教師編制（詳見表5）。基于幼兒保教需要、教師合理工作時長和教師資源利用效率的原則，本研究將小小班、小班、中班和大班分別劃分為4個、3個、3個和3個活動小組，每組分別為10人、7或8人、7或8人、9人。各活動小組按照相應順序依次開展活動（詳見圖8），并根據活動保教需要調配教師資源。經測算，專任教師僅需14人，相較于單純保教需要教師數，降低了3個編制配置成本（詳見表6）。

圖7 幼兒園各年級錯峰活動排序（一）

圖8 幼兒園各年級錯峰活動排序（二）

為與《配備標準》中的師幼比（按1:7—1:9配置保教人員）進行比較，我們設定第二組模擬樣本的參數：幼兒總數為112人，小小班、小班、中班、大班的班級規模分別為20人、23人、22人、27人，班級數分別為2個、1個、1個、1個。經測算，以班級為單位，單純按照保教需要配置的專任教師數為17人；按照《配備標準》中的師幼比標準，匹配的保教人員共有13—16人，若按2:1的標準配置專任教師和保育員，則專任教師數的最低值、最高值分別只有9人、11人，與單純保教需要條件下的教師測算數相比，分別僅達到其52.94%、64.71%，均未達到專任教師實際需求值；若按100%匹配專任教師數，則專任教師最多配16人，也未能完全達到單純保教需要條件下的教師測算數（詳見表6）。

表6 不同配置標準下的教師需求量測算（二）

為實現教師資源的最優配置，本研究將小小班、小班、中班和大班分別劃分為4個、4個、4個和3個活動小組，每組分別為18人、14或15人、12人、9人。各小組按照相應時段安排幼兒活動（圖9），并匹配相應數量的教師。當專任教師數達到22人時，即可達到“幼兒保教需要得到滿足、教師工作時長控制在合理范圍、教師資源利用效率達到最大化”的目的，在一定程度上能減輕財政負擔（表7）。

圖9 幼兒園各年級錯峰活動排序（三）

為與師班比和師幼比相結合的測算標準進行比較，我們設定第三組模擬樣本的參數：幼兒總數為204人，小小班、小班、中班、大班的班級規模分別為18人、19人、24人、27人，班級數分別為4個、3個、2個、1個。經測算，以班級為單位，單純保教需要的專任教師數應為34人；而按照師班比（按2:1或3:1的標準配置專任教師）和師幼比（1:7—1:9）相結合的方式，匹配的專任教師數的區間范圍為20—30人，未達到單純保教需要的專任教師數（詳見表7）。

表7 不同配置標準下的教師需求量測算（三）

根據編制測算模型，可核定各項活動所需的現場教師數，從而為幼兒園合理調配教師資源提供依據。由于教師個體判斷具有較強主觀性，各年級幼兒生均保教時間的調查結果存在一定誤差。因此，可采取問卷填答、活動觀察、課堂實驗等相結合的方法，進一步準確測算各活動的生均保教時間，為制定更精準的編制標準提供數據支持。

六、保障學前教師編制供給的配套性改革

配置學前教師編制是一項系統性工程，不僅需要制定科學的編制測算標準，還需同步推進經費保障、編制管理、培養體系、綜合待遇等多項配套改革。

第一，健全人員性經費保障機制。確保人員性經費充足是學前教師編制足額供給的基本前提。按照“以縣為主”的財政保障體制，財政能力薄弱的地區難以負擔區域內學前教育的人員性經費支出。為避免部分地區因財政困難而無法依標核定學前教師編制，應建立中央、省、縣多級政府財政分擔機制。在客觀評估縣級政府教育財政保障水平的基礎上，分類設定各級政府財政分擔比例，明確中央和地方的財政支出責任，充分發揮中央財政“保底線”的作用和省級政府的經費統籌職能。

第二，實行學前教師編制單列管理。隨著我國公辦園學位供給的不斷擴大，學前教師編制需求正在急劇增加。據統計，2020年全國公辦園專任教師編制缺口近60萬（張惠娟，賈寧，2022）。在“財政供養人員只減不增”的政策要求下，事業單位嚴控編制總量，無法調劑足額的編制用于填補學前教師編制缺口。如廣東省廣州市番禺區即使將調增的91%的事業編制用于中小學和公辦園，也僅有300余名編制（廣州市番禺區委編辦，2020）；浙江省寧波市的事業編制總量中，基礎教育、基本醫療占用的編制數已達80%，編制挖潛的空間較小（王學進，2022）。學前教師編制單列管理是突破事業編“總盤子”限制、按需核定編制的有效舉措。在中小學教師編制供需矛盾依然突出的背景下，公辦園事實上也難以從中獲得所需編制。并且，由于學前教育和中小學教育在課程設計、教學方法、考核標準等方面有所不同，中小學教師職稱晉升、崗位培訓等的政策設計也不完全適用于學前教師。因此，應對學前教師編制實行單列管理。基于公辦園的實際需求，按照“自下而上”的方式單獨核定學前教師編制。根據公辦園的生源變化，在縣域范圍內動態調配編制資源。為提高編制使用效益，實行專編專用和實名制管理，嚴禁其他單位以任何形式擠占、挪用學前教師編制。為強化地方政府的監管責任，應將編制管理與編制標準的落實情況作為硬性指標，納入學前教育督導評估和質量監管的范圍（李萍，唐琪，焦以璇，楊文懌，2021）。

第三，完善學前教師培養體系。學前教育師范生培養體系是保證學前教師供給數量和質量的重要基礎。一是科學規劃學前教育師范生培養規模。基于學齡前兒童數量變化趨勢，科學預測教師資源需求狀況。在此基礎上，合理規劃地方師范院校的招生規模，盡可能避免引發生源嚴重不足或大量富余的問題。二是改進學前教育師范生選拔機制。為提高師范生生源質量，進一步完善定向師范生培養政策和學前教育專業提前招生計劃，鼓勵優秀生源報考學前教育專業。三是提高學前教育師范生培養質量。為提高省屬師范院校教師的培養能力，在省域范圍內，建立師范院校對口幫扶機制，鼓勵高水平師范院校和薄弱師范院校結成對子。結對雙方共同研究師范生培養方案和課程體系，定期開展校際教師的教學教研活動。為培養兼具理論素養和實踐技能的應用型人才，建立師范院校和農村幼兒園協同培養機制。集合師范院校和幼兒園骨干教師成立園校工作坊（王文喬，于澤元，2018），定期開展“幼兒園教師進高校授課、高校師生進幼兒園觀摩”的活動。

第四，提高學前教師綜合待遇水平。為增強農村學前教師的崗位吸引力，應完善學前教師工資待遇體系。基于學前教師工作內容、工作時長、工作強度等，合理確定學前教師工資收入水平，凸顯工資收入的勞動定價功能。依據地區艱苦偏遠程度等，科學設定農村學前教師津補貼標準，強化工資收入的補償效用。調整學前教師績效工資結構，優化績效工資分配機制，充分發揮工資收入的微觀激勵作用。為暢通學前教師職業晉升通道，應單獨設立學前教師職稱評審序列。科學設置崗位等級結構比例，明確職稱晉升條件和評審程序。適當提高鄉村學前教師中高級崗位結構比例，對長期在鄉村幼兒園任教的教師實行定向評價、定向使用制度。為保持教師隊伍活力，應健全學前教師退出機制，實行彈性退休制度。由于幼兒園保教工作要求教師有充沛的體力、飽滿的情緒等，因此，學前教師的退休年齡不宜過晚，可調前學前教師的退休年齡。