社會組織失范行為的發生機理及其治理邏輯轉換

蘇曦凌 黃婷

關鍵詞：委托代理理論;社會組織;失范行為;制度之治

一、問題之提出

近年來，社會組織的規模不斷擴大、價值不斷彰顯、地位不斷提升，已經發展成為我國共建共治共享社會治理格局中的重要組成部分。但是，一個不容忽視的基本事實是，社會組織行為失范問題在一定領域內是一種客觀存在，甚至有著愈演愈烈的趨勢。例如，近十年來，被查處的社會組織違法違規案件數，由不足一千起增長至近萬起。其中，2018年達到了近幾年數值的最高峰，被查處社會組織違法違規案件達9295起① 。梳理這些典型案件，可以發現，社會組織行為失范問題多發生于市場中介組織、行業協會、公益類等社會組織類型，具體體現為各種腐敗問題[1]，以及超出業務范圍開展活動、私設地域性分支機構等違規活動問題[2]。

不論何種社會組織所發生的何種失范行為，其本質特征是社會組織“文化規定了的追求與社會結構化了的現實追求的途徑間脫節”[3]，是所掌控公共權力偏離社會價值目標約束而產生的“異化”。其基本表現為：一是“行政借道社會”，即一些政府機構或部門“借”發展社會組織之“道”，以實現化解行政體系內部改革難題、重塑自身靈活性和彈性的目的[4]，卻滋生了行政侵蝕社會組織、行政腐敗傳染社會組織等不良后果。二是“公益市場化”，即運用市場化的方式配置公益事業的資源[5]，意在實現公益事業的現代化、專業化、高效化等目的[6]，卻導致市場的營利性侵蝕了社會組織的非營利性。

在追究管理責任的壓力驅動下，社會組織的監督管理部門及其工作人員為了規避和控制風險，采取了實用主義的“應對之策”：從登記管理部門來看，在“誰登記誰負責”的壓力之下，實際負責操作的官員往往會運用自身的裁量權，或者通過嚴格甚至是嚴苛的準入門檻，將存在監管風險的組織排除在“合法身份”之外，或者是將社會組織直接登記改革下沉到基層進行，將風險轉移到縣（區）基層政府。從日常監督來看，業務管理職能部門及其官員往往會著眼于增強監督管理中的確定性，進一步強化對所主管主辦社會組織的行政控制，從而降低社會組織行為失范發生以后追究管理責任的風險。

為規避、控制社會組織行為失范風險所采取的“應對之策”，“實用主義的導向意味著更高的靈活性，但伴隨而至的也是更高的不確定性”[7]，“以應對風險為重要目標，卻在消減風險過程中制造著風險”[8]。它強化了“雙重管理”的制度剛性，使“雙重管理”體現為行動中的“雙重控制”[9]，即嚴苛的登記管理和煩瑣的日常監督。從登記管理方面來看，將存在監管風險的組織排除在“合法身份”之外，不利于推動社會組織的發展，而且實際產生了大量游離于政府監管之外的“非法社會組織”。它們具有隱蔽性、隨機性、分散性等特點，發現難、取證難，違法成本低，執法成本高，打擊難度大，是社會治理的重要安全隱患。從日常監督管理來看，業務主管單位與社會組織之間控制與被控制關系的強化，不利于社會組織主體性活力的培育和激發，不利于政府與社會組織之間協同關系的建立和完善，從整體上降低了我國社會組織體系的治理效能。

針對實用主義“應對之策”導致的種種弊病，迫切需要運用更加穩定、更具綜合效應的制度體系來管理社會組織，推動社會組織治理制度更加定型和成熟，實現社會組織失范行為治理的“制度之治”。從方法論意義上來看，結構化制度和行動化策略的區別，在于作用期限、形態穩定性、效應綜合度等方面的差異上。要實現“制度之治”，首先必須在發生學意義上明晰社會組織行為失范的發生機理，為完善相應制度提供科學依據。基于這一考慮，本文嘗試借助委托代理理論，在分析社會組織行為失范何以發生的基礎上，結合各種“應對之策”的缺陷和不足，提出實現治理社會組織失范行為“制度之治”的政策建議。

二、發生機理：委托代理理論視角下社會組織失范行為分析

經濟學意義上的委托代理關系，泛指交易中的信息不對稱關系。其中，處于相對信息優勢的一方為代理人，另一方則為委托人[10]。一般而言，委托代理活動可理解為，委托人按照或隱或現的契約關系，雇用代理人并授予代理人相應權限，使代理人為其從事代理活動的過程。由于委托人和代理人之間存在明顯的信息不對稱問題，使得代理人存在機會主義行動傾向，為追求自身利益而損害委托人利益。基于此，委托人如何設計出一項具有激勵意義的合約，以達到控制代理人的目的[11]，便成為委托代理活動的核心問題。

現代社會是由各種委托代理關系構成的網絡社會[12]。委托代理關系不僅存在于公司部門中，還存在于所有公共組織和所有的合作努力中[13]。在社會組織外部和內部治理結構中，委托代理關系廣泛存在。如是，引入委托代理理論，便為理解社會組織失范行為何以發生，提供了可行的切入視角。

（一）模型引入

在監督管理社會組織過程中，監督管理主體作為委托人，以明示的契約，如登記證書、合同等;或隱含的契約，如倫理準則，授權、約束代理人的活動。社會組織作為代理人，在契約框架內理性地進行行為選擇。事實上，社會組織的捐贈人、會員以及服務對象也可以發揮監督管理作用。但社會組織的監督管理權力，如前置審查權、登記審查權、行政處罰權等等，主要掌握在登記管理機關和業務主管部門手中。因此，這里的委托人主要考慮這兩個方面的監督管理主體。

為說明監督管理主體對社會組織行為選擇的影響，聚焦于委托人對社會組織的監督管理方式，忽略委托人其他極為復雜的行為效用函數，將委托人的行為方式分為模糊識別與清晰識別兩種類型。在本文中，模糊識別是指監督管理主體不能夠對社會組織行為進行精確的判斷和評價，清晰識別是指通過先進的治理技術對社會組織行動的過程、后果進行精準認知和鑒別。“清晰和模糊都是相對的，不可能是絕對的和徹底的，而且是相對于有效或高效治理所需要的信息需求而言的。”[14]清晰識別的概率越高，則模糊識別的可能性越低。

在監督管理主體的作用下，社會組織的行為選擇有兩種：規范行為和失范行為。社會組織的規范行為是指，社會組織依照監督管理主體的委托意愿，在相關法規政策允許范圍內所進行的代理行為;社會組織的失范行為是指，社會組織違背政府的委托意愿，且突破了相關法規政策的約束所進行的代理行為。基于此，根據一定的參數假設，可以計算出社會組織在政府不同識別機制下可能做出的行為選擇及相應可能得到的期望收益，如表1所示。

注：（1）R———社會組織規范行為的整體收益;

（2）C1———社會組織規范行為的成本;

（3）C2———社會組織失范行為的成本;

（4）C3———社會組織失范行為被委托人識別后面臨的處罰成本;

（5）P———委托人清晰識別的概率，也是社會組織失范行為被發現的概率（0≤P≤1）;

（6）為了凸顯社會組織的失范行為，假定委托人清晰識別和模糊識別兩種情況下社會組織合規行為的期

望收益均為（R-C1）;

（7）收益矩陣中各參數的數值均為正值。

（二）模型分析

社會組織規范行為的期望收益與社會組織失范行為的期望收益分別如下：

社會組織規范行為的期望收益：ER1=R-C1

社會組織失范行為的期望收益：ER2=-P （C2+C3）+ （1-P）（R-C2）=R （1-P）-PC3-C2

要想在制度上激勵社會組織選擇規范行為方式，實現激勵兼容，就要使得社會組織規范行為的期望收益大于其失范行為的期望收益，即ER1>ER2。

由ER1-ER2>0整理可得：

P （C3+R）+ （C2-C1）>0 （1）。

對于（1）式，又可以分為兩種情況進行討論：

1. 監督管理主體模糊識別下的社會組織行為選擇

當作為委托人的監督管理主體不能清晰識別社會組織行為，對社會組織行為識別率過低時，即P取值趨向于0 （P→0）時，（1）式即可轉化為C2-C1>0。這表明，當政府無法對社會組織的行為進行清晰辨識，而又希望社會組織能夠遵循自身委托意愿，且在相關法規允許的范圍內進行代理活動，這就要使得社會組織失范行為選擇所需成本大于社會組織規范行為選擇所需成本，即C2>C1。

事實上，造假和注水的成本，總是高于規范行為的成本。一旦監督管理主體對社會組織行為的識別率過低，成為徹頭徹尾的“模糊識別”，作為代理人的社會組織為了自身的期望收益最大化，將會利用信息不對稱的優勢，對監督管理主體進行欺瞞、消極應付，甚至突破法規政策的約束，做出違法違規的失范行為。例如，隱瞞活動的真實信息，欺騙性地獲取公益資源;利用社會組織的名義獲得的社會聲譽獲取資源，但不盡責于社會價值目標實現;等等。

2. 監督管理主體清晰識別下的社會組織行為選擇

當委托人能夠有效識別社會組織行為時，即P取值趨向于1 （P→1）時，（1）式即可轉化為R+C2+C3-C1>0，即（2）式：R+C2+C3>C1。這說明，即便監督管理主體能夠對社會組織的行為明察秋毫，也不能確保社會組織一定會循規蹈矩。根據（2）式進一步分析，要規避社會組織失范行為傾向，引導社會組織做出規范的行為選擇，就要做到，社會組織規范行為選擇的整體收益（R）、失范行為選擇所需成本（C2）、失范行為被監督管理主體識別后面臨的處罰成本（C3）三者之和，大于社會組織合規行為選擇所需成本（C1）。

在此種情況下，采取有效措施引導社會組織選擇規范行為，可以采取兩條行動路徑：一方面，提升社會組織規范行為的整體收益，對于規范行為的社會組織予以額外獎勵;另一方面，施行有效的成本控制，降低社會組織規范行為成本（C1），提升失范行為選擇成本（C2）、失范行為被識別后面臨的處罰成本（C3）。由于委托人能夠有效識別社會組織行為，因而社會組織失范行為選擇成本相對穩定，所以成本控制的路徑可以簡化為降低社會組織規范行為成本（C1）、提升失范行為被識別后面臨的處罰成本（C3）兩個方面。

三、問題聚焦：治理社會組織失范行為的應然與實然

通過委托代理模型分析社會組織失范行為，不僅在于發現這一行為的發生機理，而且在于找到治理這一行為的應然路徑。以這一應然路徑為標桿，對比社會組織監督管理中所采取的各種實然層面的“應對之策”，就能夠聚焦“應對之策”的真正問題之所在。

（一）治理社會組織失范行為的應然之路

基于委托代理模型，可以發現，引導社會組織選擇規范行為，防止利用信息優勢謀取自身利益，發生逆向選擇和道德風險，就必須建立有效的激勵約束機制。

首先，清晰識別社會組織行為，是治理社會組織失范行為的條件機制。雖然行為被清晰識別，并不必然引致社會組織的規范行為，但行為不能被清晰識別，必然會導致社會組織的行為失范。監督管理權力與相應的信息是共生的，監督管理權力獲取、加工社會組織行為信息，這些信息則構成了主體行使監督管理權力的依據。在有限理性條件下，監督管理主體不可能獲得社會組織全部社會事實的全部信息。為了實現清晰識別社會組織行為，監督管理主體必須建立靈敏的社會傳感器，有效地吸納、感知關于社會組織行為是否合乎規范的關鍵信息變量。

其次，提升社會組織規范行為的整體收益，是治理社會組織失范行為的收益機制。社會組織規范行為的整體收益包括組織資源獲取、從業人員職業回報等。通過資源供給手段，將監督管理主體期望、支持和排除何種行為的意向明確地表達出來，通過資源提供、激勵和監管實現對社會組織行為的有效約束。非營利性是社會組織價值規范的基本要求，但理性的社會組織負責人及其工作人員總是會追求個人效用的最大化，例如，經濟收入、職業榮譽、社會聲望等。社會組織負責人和工作人員總是在不同程度地遵守著價值規范的同時，保持著進行個人效用最大化的選擇空間。所以，在遵守行為規范的前提下，適度提升社會組織負責人及其工作人員的經濟收入、職業榮譽、社會聲望等，有利于預防社會組織失范行為。

最后，有效的成本控制，降低社會組織規范行為成本、提升社會組織失范行為面臨的處罰成本，是治理社會組織失范行為的成本機制。降低社會組織規范行為成本，可以通過簡化管理程序、放松規制等方式，降低社會組織規范行為的管理成本;以更加公開、透明、公平的契約來鏈接社會組織，降低社會組織規范行為的契約成本;以更加明確、更加穩定的制度方式來監督管理社會組織，降低社會組織規范行為的風險成本。所以，提升社會組織失范行為所面臨的處罰成本，就是要使得社會組織預期法律責任的數額大于其實施失范行為的潛在收益，從而使得追求自身效用最大化的社會組織實施規范化的行為方式。

（二）治理社會組織失范行為的實然之困

委托代理模型分析，清晰地反映了社會組織失范行為的發生機理，深刻地揭示了治理社會組織失范行為的應然路徑。比照這一應然路徑，現實中監督管理主體所采取的各種“應對之策”，雖然在一定程度上保障了社會組織發展和行動的秩序，控制了社會組織治理的風險，但在識別行為、提升收益、控制成本等方面存在著諸多不足，因而從更廣泛的范圍、更長的時間段來看，卻又在制造著風險，這就是社會組織失范行為的實然之困。

1. 對社會組織行為識別方面的不足

從登記管理機關來看，主要基于評估、年檢等常規檢查監督環節來監測社會組織的行為，所獲得行為過程中的信息十分有限。從年檢來看，報告書的一些欄目內容比較模糊，不夠標準化，因而其所獲得的關鍵性信息十分有限。例如，社會團體提交年檢報告書的“本年度工作總結和下年度工作計劃”由社會組織自主填寫，短則三五行，長則千字文，呈現出來的信息往往令登記管理機關的一線操作人員“看不見、看不清、看不懂”。從評估來看，由于其指標體系側重于對社會組織的硬件條件予以等級評定，而不是基于社會組織行為的社會滿意度予以評價，因而所獲取的關于社會組織行為的信息仍然是十分有限的。

從業務主管單位來看，雖然可以通過加強指導管理，采取事前備案審查、事中現場指導、事后總結評價來獲得關于社會組織行為的相對較為全面的信息，但由于其與登記管理部門之間缺乏相對便捷的信息溝通渠道，因而其所具有的關于社會組織行為的信息，往往沒有被利用起來，作為激勵或懲罰社會組織的信息依據。而且，當社會組織違法違規等失范行為發生以后，業務主管單位及相關管理人員往往需要承擔管理責任而面臨追責，其主動向登記管理機構告知相關信息的意愿往往受到避責動機的抑制，因而其所掌握的關鍵性信息存在著人為遮蔽的風險。

更為重要的是，登記管理機關和業務主管部門對于社會組織行為信息的獲取，缺乏敏感、便捷的社會傳感器。一方面，與社會公眾之間缺乏暢通的信息渠道，作為直接利益相關者的社會公眾無法便利地反映問題、表達訴求、舉報違法違規行為。另一方面，媒體、網絡對于社會組織違法違規的報道和質疑往往得不到監督管理主體的及時回應，政府監管與輿論監督難以形成合力。在靈敏的社會傳感器缺失的情況下，監督管理主體對于社會組織失范行為的識別大多是依據“人盯人”的人海戰術所獲得的有限而且被人為遮蔽的信息。

2. 提升社會組織規范行為整體收益方面的不足

為提升社會組織規范行為的收益，監督管理主體采取直接資源供給為主、間接政策激勵為輔的行動策略。當前，直接供給主要采取提供場地、物資、補貼、購買服務等形式。然而，監督管理主體確定是否提供資源、提供何種資源、提供多少資源，并不是依據社會組織行為規范性程度的“行為性”標準，而是主要依據社會組織評估的等級“身份性”標準，因而試圖通過直接供給方式來提升社會組織規范行為的收益進而引導其行為選擇，作用十分有限。而且，由于監督管理主體提供資源的對象，往往是依據社會組織與資源提供者關系的親疏遠近，例如購買公共服務中的“內部化”購買，往往會在一定程度上導致監督管理主體與監督管理對象之間關系的失范。

從間接政策調節來看，監督管理主體所采取的措施，包括稅收優惠調節、從業人員激勵等，在引導社會組織行為規范化方面存在著明顯的不足：一方面，現行有關社會組織的稅收優惠，種類少、范圍小，作用空間十分有限，而且由于部分政策表述籠統，操作性不強，導致社會組織稅收優惠資格認定主要關注主體資格，較少以社會組織實際從事的業務和活動作為稅收優惠的判定標準。另一方面，就從業人員激勵而言，“將社會組織之中的優秀代表人士納入黨代會代表、人大代表、政協委員推選范圍”，有效地發揮了政治激勵的導向作用，但對于社會組織整體上的從業人員而言，職業高尚卻地位低微、角色重要卻收入微薄的困局并未獲得根本性改觀。

3. 控制社會組織行為成本方面的不足

當前，由于監督管理方式的不盡如人意，導致社會組織規范行為的管理成本、契約成本、風險成本偏高。

首先，從管理成本來看，監督管理主體偏重于“痕跡主義”[15]的材料審核，使得社會組織“疲于準備甚至‘制造’各種材料”[16]。以政府購買服務為例，在項目開展過程中，往往伴隨著高頻次的檢查，要求社會組織提交詳細的匯報材料，致使“整理材料”成為社會組織額外的管理成本。可以想象，如果“整理材料”成了社會組織的重要工作，甚至是主要工作，即使整理的“材料”完全是真實可信的，其行為表現也可以認定為消極“應付”監督管理，而非積極提供公共服務，因而在本質上仍然是一種失范行為。

其次，從契約成本來看，由于監督管理主體并未將社會組織視為合作方，往往是把它們當成下屬單位來管理，社會組織為了訂立和履行與監督管理主體的“契約”，追求監督管理主體的滿意度，必然會進一步強化與監督管理主體之間的行政性關聯，從而越來越放棄獨立自主運作的軌道，契約成本十分高昂。進而言之，社會組織強化與監督管理主體之間的行政關聯，采取依附式發展策略，是政社不分、政社關系失范的具體表現，其緊密圍繞政府需要開展活動，以獲得更多的政府補貼、獎勵和外包項目，必然會弱化對于社會需求的回應性。

最后，從風險成本來看，社會組織的風險成本主要包括生存性風險和發展性風險兩個方面。前者集中于準入資格是否能夠獲得和延續，后者則集中于各種資源條件是否能夠在行動中不斷夯實。降低風險成本的關鍵在于，是否具有明確而穩定的制度形式來監督管理社會組織，從而給社會組織以明晰穩定的行為預期。然而，從現實的情況來看，在不同的時間節點，同一個監督管理主體對于同一個社會組織的同一種行為，認可和支持的程度往往截然不同[17]。特別是，當問題集中爆發時，監督管理主體習慣于采用運動式治理、專項治理模式，加劇了社會組織對于未來行為預期的不確定性。于是社會組織便有可能集中關注近期效應、忽視長遠效應，引發機會主義行為風險。

四、“制度之治”：社會組織失范行為治理的激勵約束機制

比較治理社會組織失范行為的應然之路與實然之困，揭示了當前我國為防范和控制社會組織失范行為所采取的各種“應對之策”的問題所在。要實現治理邏輯的轉化，就必須按照社會組織失范行為的發生機理，建立健全科學性、規范性、穩定性、可操作性強的激勵約束制度，實現社會組織失范行為的“制度之治”。

（一）完善社會監督，建立健全社會組織行為識別機制

作為社會組織健康發展的“安全閥”，純粹的政府監督有著固有的局限。政府單一主體的監督模式，往往采取現場監督及“人盯人”的監督方式，需投入大量的人力物力資源，且在監督者和被監督者數量相對匹配情況下，方能起到作用。然而，隨著社會組織數量的日益增長，加之機構改革后監管人員的不足，政府單一監督模式面臨的成本愈發高昂且難以為繼。政府監督主體尤其是業務主管部門，與其管轄的社會組織在特定領域內存在某種程度上的利益關系，可能使其監督行為偏離社會公共利益，催生政府監督的權力尋租隱患，使政府監督走向“失靈”狀態。此外，由于政府監督存在權責不明、職責不清，監督內容出現交叉甚至留白等問題，使相關監督部門無法對社會組織失范行為做出及時應對，反應趨于遲緩，弱化了政府監督的效果。

社會監督是社會組織行為的“傳感器”，能有效彌合政府監督社會組織存在的不足。作為社會組織供給公共服務的直接服務對象，社會監督主體能近距離觀察社會組織供給公共服務的行為，方便及時察覺并獲取社會組織失范行為的相關信息。“社會監督屬于多數人的監督”[18]。社會監管主體來自各行各業，觸角遍布社會各個領域，在獲取社會組織失范行為信息上發揮著“人多力量大”的作用，使社會組織的失范行為無處可藏。此外，新聞媒介等社會監督主體不僅在獲取社會組織失范行為信息上有優勢，也能夠發揮其傳播信息快、形成輿論效應等優勢，使社會組織的失范行為能夠迅速進入政府監督視野，防止其失范行為危害性的進一步擴大。

基于社會監督社會組織得天獨厚的優勢，應強化其監督社會組織的作用發揮。一是推進宣傳引導工作，提升公民、新聞媒介、行業組織等社會監督主體的監督意識，激發社會監督主體參與監督社會組織的使命感、責任感，并設立社會監督的獎勵制度，強化社會監督主體參與監督社會組織的積極性與主動性。二是健全法規制度，明確規定社會監督主體參與監督社會組織的途徑、程序、范圍等，營造社會監督的良好制度基礎和社會環境。三是完善社會組織信息披露機制，重點對社會組織的資金來源、使用過程及結果進行披露，定期公開相關收支明細情況，同時，創新多樣化的信息公開方式，便于社會監督主體知曉和監督。四是暢通社會監督主體的表達機制及投訴舉報渠道，方便社會監督主體進行舉證，同時，注重對投訴舉報給予及時、正確的回應。值得注意的是，社會監督也不是萬能的。與政府監督相比，社會監督不具有國家權力的權能，對社會組織的失范行為無法起到強制約束的效果，社會監督易流于形式甚至走向失效[19]。

社會監督屬于間接監督，不直接作用于社會組織，需通過權力主體做出回應，對社會組織予以制裁，社會監督方能發揮其效能，然而這又會導致社會監督效力的滯后性，效率偏低。部分社會監督主體的監督意識不強，可能會對社會組織的失范行為選擇漠視，置之不理，社會監督不可避免出現乏力的“癥狀”。此外，社會監督主體很難對同一社會組織或社會組織的具體問題進行持久的關注，從而導致社會監督具有明顯的時效性特征。

基于社會組織監督中政府監督與社會監督各自存在的不足與優勢，應推進政府監督與社會監督的協同配合，實現監督合力的最大化。一是強化協同監督的法規保障。建立健全社會監督社會組織的法規，明確社會監督主體的監督權利、監督程序、監督方法等內容，強化社會監督社會組織的法律地位，增強社會監督社會組織的剛性。二是完善協同監督的信息溝通機制。創設政府與社會監督主體的社會組織監督信息交流會議制度，完善社會組織監管信息系統和服務信息網絡，同時，開設面向社會監督主體線上線下的反饋、舉報服務入口，便于社會監督主體及時傳遞社會組織失范行為的信息，也利于政府“提高問題識別和發現的有效性及精準性”[20]。三是建立協同監督的聯動機制。建立社會監督主體、政府監督主體相互協作機制，形成行政力量、社會力量有機結合的監督模式。同時，政府應明確自身在協同監督中的主體責任，制定可行的協同監督重點和協同監督任務，強化協同監督的服務供給和保障，實現社會監督主體“傳導器”與政府監督“安全閥”作用的協同配合、互動互補。

（二）強化間接激勵，建立健全社會組織規范行為的收益提升機制

當前，對社會組織的激勵主要采取直接激勵的方式。直接激勵屬于“事前激勵”，具有確定性、短期性等特點。誠然，直接激勵能在短期內緩解社會組織成立初期資金及資源的約束問題，但直接激勵對于社會組織的長期發展而言無疑是杯水車薪。此外，直接激勵屬于個別性激勵，并非所有社會組織都有機會享受，加之不同地區、不同類型的社會組織享受到直接激勵的程度不一，弱化了直接激勵對社會組織整體發展及長遠發展的激勵效應。

對于中國社會組織的整體發展態勢而言，直接激勵不能退出，但應強化間接激勵。較之于直接激勵，間接激勵的覆蓋范圍更廣、靈活性更大，社會組織也能獲得較強的自主性。從政策效應來看，間接激勵能形成與直接激勵的互補政策效應。間接激勵的政策效應雖不能立竿見影，但能發揮長期的政策效應，作用于社會組織的長遠發展。如是，在發揮直接激勵對社會組織發展的“即時”政策效應時，也應注重協同發揮間接激勵的長期政策效應。

為此，一方面，要強化稅收方面的間接激勵功能。一是構建“寬條件”的稅收管理制度。適度放寬社會組織享受稅收優惠條件，如放寬公益捐贈稅前扣除資格主體的認定條件，放寬社會組織營利性收入的所得稅征稅條件等。二是推行社會組織免稅優惠的分類管理。對公益性社會組織和互益性社會組織實施差異化的稅收優惠待遇，并重點對公益性社會組織進行稅收支持。三是加大社會組織稅收優惠力度。可逐步提高公益性捐贈稅前扣除比例，適當擴大具有較強公益性、社會性捐贈的扣除額幅度。可允許實物捐贈稅前抵扣，超過抵扣限額的捐贈可采取遞延抵扣的方式[21]。此外，應嚴格區分社會組織的公益性收入和營利收入，在審慎甄別收入來源基礎上，實行差別優惠政策。

另一方面，應強化對從業人員的激勵。在建立健全社會組織專業人才評價制度基礎上，以2016年印發的《民政部關于加強和改進社會組織薪酬管理的指導意見》為依據，規范社會組織薪酬管理，合理界定社會工作專業人才薪酬標準，提高薪酬待遇對于社會組織從業人員的吸引力。提升從業人員的職業榮譽及社會聲望也是關鍵所在。可將高層次社會工作專業人才納入當地急需緊缺和重點人才引進范圍，并將優秀社會工作專業人才列入享受政府特殊津貼人員行列[22]，提升從業人員自我價值實現的榮譽感及滿足感。此外，可以對社會組織從業人員實施稅收優惠，如降低個人所得稅稅率，提高個人收入，彰顯對社會工作人才的“特殊照顧”、特殊激勵。

（三）實現放管結合，建立健全社會組織規范行為的成本控制機制

推進社會組織“放管”改革，不僅是激發和釋放社會組織活力的重要抓手，也是推進社會組織治理現代化的必然要求。“放”意在通過簡政放權，深化社會組織登記制度改革，為社會組織“松綁”，釋放社會組織活力。在“放”的基礎上，“管”的關鍵在于推進監管理念轉變，創新監管方式，強化監管手段，為社會組織營造規范有序又充滿活力的發展環境。從成本控制的角度來看，“放”是為了降低社會組織規范行為成本而采取的舉措，“管”是為了提升社會組織失范行為面臨的處罰成本而采取的有效措施。

以“放”為核心，推進規范社會組織行為的成本降低。一是轉變傳統的“人盯人”戰術，堅持監管社會組織的“最小限度”原則和“最簡限度”原則[23]，將監管社會組織的重點由強調“身份監管”轉向注重“行為監管”，在給予社會組織發展自主性的同時，重點監管與規范社會組織的行為和活動，以降低社會組織的管理成本。二是完善政府購買社會組織服務評估機制，積極引入第三方評估，同時，注重弱化購買服務與評估中政府與社會組織之間的行政關聯，嚴格依合同文本確定評估內容和標準，綜合評價項目的實施效果[24]，以降低管理社會組織的契約成本。三是在構筑政府監管、社會監管、行業自律等多元協同監管格局基礎上，充分發揮信息技術在社會組織監管中的優勢，實現社會組織監管中信息技術對社會“賦權”與對政府“賦能”的同步[25]，助力對社會組織行為的預判、識別，弱化社會組織行為失范的可能性，以降低管理社會組織的風險成本。

以“管”為關鍵，提升社會組織失范行為面臨的處罰成本。一是強化處罰管理中登記管理機關與業務主管單位的協同。應從立法上明確登記管理機關與業務主管單位聯合執法的范圍及職責分工，實現聯合監管中各司其職、協調配合。現有法規主要規定了登記管理機關的行政處罰權，作為業務主管單位的行政機關雖不享有對社會組織的行政處罰權，但可利用其掌握關于社會組織行為信息的優勢，發揮建議登記管理機關做出行政處罰或獎勵的協同作用。此外，應建立登記管理機關與業務主管單位聯合執法、協同監管的便捷信息溝通渠道，實現聯合執法中信息的及時共享、互通有無。

二是強化對于違法違規社會組織及其負責人聲譽處罰的管理。對被列入嚴重違法失信名單的社會組織，同時將其列入重點監督管理對象，取消其承接購買服務、獲得相關榮譽稱號、稅收優惠等資格，降低甚至取消其評估等級，并對其實施已簽署聯合懲戒備忘錄中各項懲戒措施[26]。探索建立健全對違法違規社會組織責任人的信用約束機制，推進實施信用監管和懲戒，在違法違規社會組織責任人獲得榮譽、生產經營許可、從業任職資格等方面制定更嚴格的措施。

三是強化對滋生、助長社會組織失范行為的組織和個人處罰的管理。以民政部等多部門聯合印發的《關于鏟除非法社會組織滋生土壤 凈化社會組織生態空間的通知》為遵循，對助長社會組織失范行為的組織或個人，嚴肅責任追究。首先，對為社會組織進行失范行為提供便利的相關社會組織，應依法從嚴從重處罰，向社會公告處罰信息，并將其納入社會組織異常名錄或社會組織嚴重違法失信名單。其次，對助長社會組織失范行為的企業，應從嚴從重處罰，責令其立即改正，并對有關責任人依法依規嚴肅處理。最后，對為社會組織違法違規行為“站臺”、提供幫助的個人，除批評教育外，還應依法依規追究相關責任。