基本公共服務均等化與共同富裕的關系耦合、功能定位和作用機制

康健

關鍵詞：基本公共服務均等化;共同富裕;功能定位;作用機制

黨和國家高度重視共同富裕和基本公共服務均等化，將“基本公共服務實現均等化”和“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”作為2035年的遠景目標之一，中央財經委員會第十次會議也強調通過“促進基本公共服務均等化，加大普惠性人力資本投入，完善養老和醫療保障體系、兜底救助體系、住房供應和保障體系”推動共同富裕。這一系列重大政策與重要論述表明，基本公共服務均等化是推動共同富裕的主攻方向。但目前學界對二者相結合的研究還較為有限，特別是對二者理論關系的認知還比較模糊。本文嘗試回答這一理論問題，解析基本公共服務均等化與共同富裕的關系，從分析二者政策文本之間的聯系出發，借鑒政治學結構功能的分析框架，分析二者在主體、過程和目標的關系耦合，闡釋基本公共服務均等化促進共同富裕的功能，基于人民群眾這一共同富裕與基本公共服務均等化的共同目標主體，從如何擴大中等收入群體的角度解析基本公共服務均等化促進共同富裕的機制和路徑。

一、共同富裕與基本公共服務均等化的關系耦合

共同富裕是社會主義的本質要求，“共同富裕是全體人民的富裕，是人民群眾物質生活和精神生活都富裕，不是少數人的富裕，也不是整齊劃一的平均主義，要分階段促進共同富裕”[1]。基本公共服務是保障人民群眾基本生活需要的公共服務，基本公共服務制度是我國民生保障制度的重要組成部分。基本公共服務均等化是全體公民在機會平等的前提下都能公平可及地獲得大致均等的基本公共產品。為了更直觀地認識基本公共服務均等化與共同富裕的關系，我們使用CiteSpace軟件繪制了政策關鍵詞共現圖。將中國政府網政策數據庫作為數據來源，以“共同富裕”“基本公共服務”或“民生保障”為關鍵詞，共檢索出共同富裕相關政策37條、基本公共服務相關政策322條，把政策文本的關鍵詞、發文時間等數據點作為主要字段，按照CiteSpace的格式進行了分析文本自定義編碼。基本公共服務均等化與共同富裕政策關鍵詞的共現知識圖譜如圖1所示：

從政策關鍵詞的共現圖譜可以看出，共同富裕與基本公共服務相關的政策體系以“共同富裕”“以人為本”“公共服務” “人民福祉”等為核心關鍵詞向外輻射，連接以醫療衛生、教育、就業等具體基本公共服務領域的外圈層。從總體上講，共同富裕是基本公共服務均等化的價值與政策引領，共同富裕是對社會經濟發展全方位的展望，是今后一段時間我國社會發展與社會治理的基本政策或核心政策，基本公共服務均等化則集中于對社會民生保障的發展和治理，是共同富裕的具體政策、關鍵維度和核心指標，“公共服務”是這些政策的共同屬性，強調以人為本和人民福祉的公共價值。

為了進一步理解二者的關系，本文借鑒了政治學家阿爾蒙德（GabrielA. Almond）所倡導的政治學結構功能分析框架的觀點[2]。在政治學結構功能分析框架中，政治功能與政治結構是互構的，不同政治結構將產生不同的政治功能，綜合性的結構功能分析框架能夠讓人們更有效地理解復雜的社會政治現象。借助于這一分析框架，我們將基本公共服務均等化與共同富裕的關系認知定位為一個復雜社會現象。依據它們的內涵與政策類型，將共同富裕定位為框架中的政治功能，這一功能實現依賴經濟發展、分配制度、公共服務政策體系等政治結構及其相互間的互動。即共同富裕是基本公共服務均等化的功能所在，基本公共服務均等化是實現國民收入再分配公平正義的重要途徑與促進共同富裕的重要基石。此外，結構和功能往往不是割裂而是相互聯系作用的，這也意味著對二者關系的認知不能停留于靜態層面，而應從動態過程的角度嘗試剖析。為進一步認識基本公共服務均等化與共同富裕之間的關系，本文從主體、過程和目標的過程視角分析二者的關系耦合。

主體上，共同富裕與基本公共服務均等化都面向人民，體現以人民為中心的政治價值觀。共同富裕是人民群眾的全方位、全要素的福祉改善，經歷了一部分人先富起來、先富帶動后富、第三次分配促進共同富裕等歷史進程。這一過程體現著人民群眾的主體性和主觀能動性，體現著共同富裕既造福人民，也依靠人民。基本公共服務均等化以人民為中心的特征集中體現為制度體系的“九有”① ，這九個方面覆蓋人民全生命周期，是實現高質量民生保障的基礎性制度安排。均等化的過程就是人民群眾均等可及享有基本公共服務，強調人民群眾基本公共服務需求的滿足。

過程上，共同富裕與基本公共服務均等化都體現著漸進主義，是通過階段性目標的實現達成遠景目標的上升過程。共同富裕的提出和內涵體現著漸進的特征。早在新中國成立初期，毛澤東就在《關于農業合作化問題》中提出了“使農民群眾共同富裕起來”的觀點[3]。改革開放以后，鄧小平指出：“社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”[4]江澤民與胡錦濤也對共同富裕作為發展的原則、任務等作了論述。新時期，習近平指出：“共享理念實質就是堅持以人民為中心的發展思想，體現的是逐步實現共同富裕的要求。”[5]當前，黨和國家莊嚴提出“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”的階段性目標。可見共同富裕的提出和發展是逐漸清晰具體的過程，并成為全面脫貧攻堅任務完成之后的新的歷史命題與時代任務。而在共同富裕的內涵上，“共同富裕并非一個理想的結果狀態，而是一個動態概念，是社會的持續善治過程”[6]。基本公共服務同樣也體現了這一特點，在國家社會保障與福利事業探索的基礎上，我國自2005年首次提出基本公共服務均等化，“十二五”時期國家圍繞建立與完善基本公共服務體系進行了系列的制度設計，“十三五”時期出臺了促進基本公共服務均等化的規劃，到如今基本公共服務進入了高質量發展的新階段，并提出了2035年基本公共服務實現均等化的遠景目標[7]。比較上述兩個概念的演進過程可以發現，共同富裕與基本公共服務均等化都是隨著特定時期的經濟發展水平而不斷提煉發展的概念，政策目標的實現程度也不斷提高，并都設置了相應的遠景目標。此外，在兩大政策的內容設計上，共同富裕與基本公共服務均等化都經歷了從提出概念、完善體系到高質量發展的階段，民生是實現富裕的基礎，二者是同頻共振的歷史進程。到2035年乃至本世紀中葉新中國成立一百周年之際，共同富裕和基本公共服務均等化還將被賦予新的時代內涵與發展目標，當前共同富裕與基本公共服務均等化遠景目標的實現則是新內涵與新目標的基礎。

目標上，共同富裕與基本公共服務都追求實現社會的公平正義和福祉共享。共同富裕與基本公共服務均等化都是我國社會政策體系之一，二者的目標是多元的，特別是共同富裕，它是覆蓋精神、物質、生態等各方面的人民群眾美好生活的遠景展望。就當前階段而言，中國特色社會主義進入新時代，共同富裕的目標就是要實現全體人民從全面小康走向富裕、幸福的生活。基本公共服務均等化則是全體公民能夠享有大致均等的基本公共產品。二者在目標建構上凸顯了公正正義的福祉共享。共同富裕和基本公共服務均等化都不是簡單平均，從正義的角度上講，共同富裕是要實現最后富的那部分人能夠達成一定標準的富裕，均等化則是“最弱勢群體能夠享有不低于一定標準的基本公共服務”[8]。而這“一定標準”的確定則是基于人民群眾美好生活的需要與特定時期的社會經濟發展水平，并且“一定標準”的基本公共服務也將是共同富裕目標的組成部分

因此，我們可以這樣理解共同富裕與基本公共服務均等化之間的關系：首先，理論邏輯上，共同富裕是基本公共服務均等化的功能所在與價值引領;實踐邏輯上，國家將基本公共服務均等化作為共同富裕取得更為明顯的實質性進展的重要任務、關鍵維度和核心指標，基本公共服務均等化與共同富裕是手段與目的之關系，均等化是實現共同富裕的具體政策安排。其次，共同富裕與基本公共服務均等化在主體、過程與目標上存在關系耦合：二者面向共同的主體，體現逐步漸進的政策過程特征，都追求實現社會的公平正義和福祉共享。

二、基本公共服務均等化在共同富裕中的功能定位

從結構功能的角度出發，我們可以將共同富裕定義為中國特色社會主義政治文明的價值追求與重要功能之一，而基本公共服務制度體系則是實現這一價值追求與政治功能的重要制度基礎與政治結構，要實現共同富裕，就應當完善共同富裕引領的制度體系，識別其功能，從而實現結構效用。整體而言，基本公共服務均等化是完善共建共治共享社會治理制度的重要基礎，是推動共同富裕的重要議程之一[9]，也是實現共同富裕的著力點[10]。基于共同富裕與基本公共服務均等化的關系耦合，可以從主體、過程和目標三個角度分析均等化在促進共同富裕中的功能。

主體角度上看，基本公共服務均等化是全體人民追求共同富裕的穩定器。一言以蔽之，共同富裕與基本公共服務均等化就是富裕與民生的關系，基本公共服務均等化是要保障人民群眾的基本生活，共同富裕是要讓人民實現更高水平的生活富足。從基本生活到富足生活的過程中，一方面需要保障人民群眾勞動、就業、醫療、養老等基本公共服務的權利，保障全體公民的基本生活需要得到滿足;另一方面，現代社會是風險社會，時代呼吁治理變革[11]，共同富裕的實現需要“一手抓經濟發展，一手抓風險管理”[12]。因此，更應該發揮基本公共服務在人民群眾的社會勞動與財富創造過程中抵御社會風險的功能，例如勞動者的疾病、失業、失能等，通過公共衛生、就業服務、殘疾人公共服務等服務的均等可及來提高風險社會的治理績效，協調勞動與追求美好生活過程中各種復雜的社會關系，減少社會個體的應對成本，防止返貧現象與社會動蕩，提高社會安全感，充當人民群眾進一步追求和實現共同富裕的穩定器。

過程角度上看，基本公共服務均等化是逐步實現共同富裕的助推器。共同富裕與基本公共服務均等化都采用漸進實現的策略，二者是基本政策與具體政策的關系，基本公共服務均等化是實現共同富裕取得更為明顯的實質性進展的助推器。“十四五”時期，我國基本公共服務政策體系的方向是“普惠性、保基本、均等化、可及性、可持續”[13]，這與共同富裕的階段性目標相適應。當前，我國脫貧攻堅取得全面勝利，要使共同富裕取得更為明顯的實質性進展，就需要在保基本的基礎上，“建立基于多維減貧理念的基本公共服務兜底政策體系”[14]，鞏固脫貧攻堅成果。通過更加普惠、可持續的基本公共產品供給與正外部性，兜住民生底線，促進勞動積極性與人力資本價值的發揮，實現人民群眾的財富創造和富裕生活。基本公共服務均等化還是實現更高水平共同富裕和美好生活的助推器。隨著中國特色社會主義事業不斷向前發展，基本公共服務均等化通過范圍適度擴大、標準適當提高，例如，基本公共服務的范圍可能擴充到托幼服務、高中教育、慢性疾病保障等，均等化標準也不斷得到提高，社會全體成員能夠享有更高水平的基本公共產品，實現由“有服務”向“高質量服務”的邁進，助推實現更高水平、人民群眾生活更美好的共同富裕的遠景目標。

目標角度上看，基本公共服務均等化是實現全要素共同富裕的基礎。共同富裕是一個長期且系統的目標愿景，需要解決很多治理與發展的問題。這些問題的內容是如何實現物質富裕和精神富裕，問題的形式則是發展的不充分與非均衡。因此實現共同富裕既需要實現內容要素的增長，也需要實現共享、均衡的形式要素正義。基本公共服務均等化在以下方面發揮基礎性要素功能：首先，基本公共服務的項目覆蓋教育、文化、衛生、就業等人的全生命周期要素，這些要素是實現精神的、物質的全要素共同富裕的基礎。其次，分配制度改革與多次分配的配合是實現物質要素增長的制度安排，基本公共服務制度均等化主要通過財政和轉移支付的手段，保障西部、農村、流動人口、低收入人群等公共服務薄弱地區與弱勢群體的公共產品供給，這一過程將為這些區域與人群補齊公共服務的短板弱項，成為經濟社會實現進一步發展的基礎性公共設施。最后，基本公共服務均等化解決的就是民生保障與基本公共產品分配不均衡的問題，實現均等化將有助于減少特定區域和人群基本生活需要的負擔，提高公共產品分配的公平性。均等化的過程將發揮專項財政轉移支付的再分配效應，促進縮小收入差距，達成共同富裕共享、均衡的形式正義。

三、基本公共服務均等化促進共同富裕的作用機制

理清基本公共服務均等化促進共同富裕的作用機制，是進一步發揮均等化的穩定器、助推器與基礎性要素等功能的關鍵。人民群眾是基本公共服務均等化與共同富裕系列政策的共同作用主體，從人民群眾的角度出發分析作用機制，既是理論應然，也是實踐必然。

共同富裕的基本內涵是全體人民群眾逐步實現物質的、精神的等全方位富裕的美好生活。共同富裕取得更為明顯的實質性進展的關鍵在于讓更多的人民群眾成為富裕群體，就是要擴大我國社會的中等收入群體規模。因此，分析基本公共服務均等化促進共同富裕的作用機制，關鍵在于抓住中等收入群體。具體而言，基本公共服務均等化促進共同富裕存在推動更多人成為中等收入群體、防止中等收入群體流失、縮小中等收入群體間收入差距、促進人民群眾精神富裕、強化共同富裕過程監測等五項作用機制，如圖2所示：利，但是相對貧困現象依舊存在[15]。通過解決相對貧困問題，激活相對貧困群體的人力資本，使他們成為新的中等收入群體，是基本公共服務均等化促進共同富裕的作用機制之一。形象地說，這部分人群是“拉一拉”就能進入中等收入人群的群體，包括受保障水平較低的老年人、剛脫貧人群、城市新市民、未就業大學生、靈活就業人員及他們的子女等老中少三代群體。針對老年群體，基本公共服務均等化的作用機制重點是提高基本養老等社會保險服務的保障能力，促進康養結合的新式養老服務，增加公共文化體育服務的供給，促進養老服務消費，讓老年人過上有保障、有康養、有文化娛樂活動的中等生活。針對中青年群體，基本公共服務均等化的作用機制是促進這一類人群的自由向上流動，增加就業機會，提高人力資源的配置效率。就業是這部分人群上升之本，因此基本公共服務作用機制的重點在于勞動就業創業服務，促進就業培訓和創業扶持;此外，均等化還通過提高這部分中青年群體基本住房保障的覆蓋面，減少這類人群的基本生活支出，且在他們充分就業之后做實社會保險服務，特別是將流動的新市民服務納入統一統籌的社會保險范圍，使他們成為真正的新市民，提高他們抵御疫病、失能、失業等風險的能力，實現共同富裕。針對少年群體，基本公共服務促進共同富裕的重點在于通過均等、優質的基本公共教育服務，提高其受教育年限與接受職業教育、高等教育的可能性，發揮教育促進社會階層的流動上升的作用。

第二，防止中等收入群體流失，保住共同富裕的人群基礎。共同富裕是可持續的富裕，中等收入群體存在跌入低收入境地的風險[16]，呈現出不穩定與脆弱性的特征[17]，失業、疾病等是影響中等收入群體穩定性的重要因素[18]。因此，基本公共服務均等化需要充分發揮其兜底職能，特別是要充分發揮就業、社會保險等服務項目最后防線的功能。在勞動就業服務領域，通過職業培訓與就業介紹，使更多人特別是大齡勞動者能夠獲得勞動技能與就業機會;在具備社會安全網屬性的社會保險領域，基本公共服務均等化就是通過在擴大流動勞動人口、靈活就業者、個體工商戶等人群中的參保范圍，減輕個人應對疾病、失能等風險的自付壓力，盡可能維持他們現有的生活水平。基本公共服務均等化還可以通過大病醫保、基層醫療與養老機構建設、婦女兒童等弱勢群體衛生健康保護、均衡的義務教育等項目，來減少社會成員的家庭支出，抵御失業、重大疾病等風險，增強中等收入群體的可持續性，保住共同富裕的群體基礎。也只有在社會更有保障的前提下，中等收入人群才有更高的消費預期，激活他們的消費能力，激發經濟發展動能。

第三，發揮再分配效應、縮小收入差距，并引導社會認知，促進共同富裕。共同富裕是較為均衡的富裕狀態，也蘊涵著人們需要對共同富裕持有合理認知。均等化是基本公共服務供給薄弱地區補短板、強弱項、達標準的過程，均等化實現的財力基礎是轉移支付。目前我國城市居民社會服務保障水平仍然顯著優于農村和流動人口兩類群體[19]，這部分人群的基本公共服務供給存在補貼不足的問題[20]，當前偏向城市的基本公共服務供給反而擴大了城鄉收入差距[21]。因此，均等化通過發揮財政工具再分配的效應，提高農村、西部等薄弱地區整體的基本公共服務水平，奠定這些地區進一步發展的基礎;財政轉移支付過程中也包含著較發達地區個人所得稅收的轉移，讓薄弱地區的社會成員受益，縮小收入差距。此外，根據亞當斯的公平理論，公平是一種感知，除了收入因素，“社會比較”也是公平與否的關鍵因素。共同富裕不是整齊劃一的均貧富，除了要提高人民群眾的生活水平、減小收入差距，還需要從“社會比較”的角度引導社會預期和公平感知。均等化將讓人民群眾享有更多的公共產品，增強群眾獲得感，營造“國家在場”[22]，實現民生關照。均等化還通過先進公共文化服務的供給，引導正確的價值觀與社會認知，促進社會成員正視必然存在的收入差距，減少不合理的比較，實現共同物質富裕基礎上的生活幸福感。

第四，促進人民群眾精神富裕。共同富裕是物質、精神、生態等方面全要素的富裕。上文闡述了基本公共服務均等化如何擴大中等收入群體，減少社會成員的醫療、教育、衛生等方面的支出，從而促進共同富裕的機制。這些機制作用的是共同富裕的物質經濟要素。在精神要素層面，基本公共服務均等化通過優質的公共文化體育服務供給、教育服務供給，引導社會的自強自信，豐富人民群眾的精神文化生活，促進精神富裕。具體通過均衡可及的基礎教育、文化館體育館等場館建設、城鄉一體的文化網絡、“社區品質文化生活圈”等形式，促進高品質的教育、文化體育服務融入人民的美好生活，促進精神文化、要素的共同提高。

第五，強化共同富裕過程監測。根據中央《關于推動高質量發展的意見》精神，基本公共服務均等化實現程度評價是實現高質量的基本公共服務均等化的重點任務。對基本公共服務均等化實現程度的監測將有利于識別均等化與共同富裕進程中的短板弱項，并從“實現程度”的角度[23]，推動監測共同富裕的實現程度、階段性目標達成度和群眾政策感知度，強化共同富裕的過程監測機制。共同富裕的實現離不開具體和階段性目標的達成。黨和國家提出到2035年，共同富裕取得更為明顯的實質性進展，這是共同富裕從理念治理走向政治承諾兌現的目標治理的關鍵性描述。正如上文闡述，基本公共服務均等化是共同富裕的具體政策安排。因此，從共同富裕目標治理的角度上看，基本公共服務均等化的遠景目標即是共同富裕具體的、局部的目標和階段性任務，均等化遠景目標的實現將成為共同富裕取得更為明顯的實質性進展的標志性成果。

四、結語

共同富裕是極具中國特色的政治概念，也是中國政治文明的集中體現。學界需要回應共同富裕實踐，豐富共同富裕的理論內涵與知識體系。本文嘗試突破共同富裕與基本公共服務均等化之間理論關系的模糊認知，從關系耦合、功能定位和作用機制的角度提供了一個認識二者關系的理論框架，豐富了共同富裕與基本公共服務均等化關系的理論認知，也有助于增強政策實踐部門的認知與理解，為政策調適與優化提供參考。接下來，既可以開展監測共同富裕視閾中基本公共服務均等化實現程度的研究，也可以以經驗數據為基礎進一步評估基本公共服務均等化促進共同富裕的政策效應，識別更為清晰的因果鏈條與政策梗阻因素，提煉共同富裕的中國發展治理經驗，為全人類追求更美好的生活提供中國智慧。