論國家審計參與生態環境風險治理

王藝　馮均科　白鈺

【摘要】如何建立高效的生態環境風險治理體系是當前必須面對的現實問題。 依據現代風險治理理念構建國家審計參與風險治理的框架， 并闡述審計發現問題與審計評價在其中的重要作用; 在分析環境資源審計發展及現狀的基礎上， 提出國家審計參與生態環境風險治理的優化設計及實施路徑。 多種審計類型并立的環境資源審計， 有利于全面防范與化解生態環境風險; 依托于國家治理體系中的權責層級， 線索梳理式的審計評價模式能夠更有效地強化風險治理; 而“延伸治理”與“逆向治理”兩個審計結果運用方向， 可以成為優化國家審計參與生態環境風險治理的現實落腳點。

【關鍵詞】國家審計;生態環境風險治理;國家治理;審計評價

【中圖分類號】F239? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2022）12-0112-8

一、引言

黨的十九大以來， 中國特色社會主義進入了新的發展階段， 提升產業布局和科技創新， 同時降低經濟發展對自然資源與生態環境的依賴并大力推進生態文明建設是新時期的發展主題。 由于生態環境問題中的利益分配和風險承擔主體往往是錯位的， 具有“財富在上層分配， 風險在下層聚集”[1] 的效應， “誰開發誰保護， 誰污染誰治理”的傳統單一治理主體思路不符合實際， 有必要依托于現代化的國家治理， 建立統一、高效、全面的生態環境治理體系。 2015年9月， 中央政治局會議審議通過了《生態文明體制改革總體方案》， 形成了以該方案為總體部署， 由八項制度構成的生態文明制度體系。 該方案實施以來， 在各級政府及環境監管部門的努力下， 各類環境資源監管與專項治理活動取得了明顯的成效。 根據生態環境部一年一度發布的《中國生態環境公報》數據可知， 2015 ～ 2020年各類自然資源與生態環境治理指標得到大幅度改善（如表1所示）。

然而， 一段時期以來， 經濟的高速發展對自然環境和生態系統造成了一定的破壞， 長期累積的風險引發了嚴重的負面問題， 如地下水質變差、空氣質量變差等長期隱患及重大自然災害、礦產資源采掘事故等造成嚴重負面影響的突發事件。 生態環境風險問題的爆發會導致生產延誤， 造成大量傷亡和巨額經濟損失， 甚至可能觸發群體事件， 影響社會穩定[2] 。 即使能夠最大限度地解決環境污染和生態破壞問題， 但由于環境生態系統具有復雜性和動態性， 自然界本身就存在地質災害、氣候災害等， 因此建立高效的生態環境風險治理體系勢在必行。

面對長期積累的自然資源和生態環境損失， 以及長期、復雜、潛在的生態環境風險， 有必要順應生態文明建設的時代主題， 建立一個內嵌于國家治理系統中的生態環境風險治理體系[3] 。 十四五規劃綱要中正式提出“注重防范化解重大風險挑戰”， 并提出“守住自然生態安全邊界”“提升生態系統質量和穩定性”， 正是從風險治理的角度出發面對生態環境問題。 而國家審計作為重要的監督力量， 對政府在國家治理和社會管理中公共受托責任的履行情況進行全面評價， 在2017年發布的《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》中， 該審計項目將“自然資源資產管理和生態環境保護責任的履行情況”作為主要審計目標。 生態環境風險治理符合人民群眾的利益訴求， 符合經濟社會高質量發展的時代要求， 體現了責任型政府和服務型政府的有力擔當， 因此， 有必要為國家審計參與生態環境治理探索一條有效的風險治理路徑。

二、風險治理理念與國家審計參與風險治理的過程框架

德國社會學家烏爾里?！へ惪薣4] 在其著作《風險社會》中首次提出了風險治理理念。 貝克認為后工業時代的全球化趨勢、科技與信息發展及制度危機將人類發展帶入了“風險社會”（Risk Society）階段， 且現代社會的生態風險中蘊含著深層次的社會經濟因素和法律制度因素。 2004年， 國際風險管理理事會（International Risk Governance Council， IRGC）在日內瓦成立， 該組織旨在呼吁風險治理方面的國際交流、合作與政策支持， 其提出的“IRGC風險治理框架”為各國政府和組織所廣泛應用。 該框架由“風險預判—風險識別—風險評估—風險管理—風險溝通”五個環節構成①， 提倡以技術手段實現風險量化評估， 并強調將面對全社會的風險意識溝通貫穿于風險治理過程中。

在現代國家中， 風險治理是國家治理體系的重要組成部分， 風險治理水平是國家治理能力的體現[5] ， 加強風險治理是維護國家安全、社會穩定和人民幸福的必然要求。 習近平總書記提出“加強對各種風險源的調查研判， 提高動態監測、實時預警能力， 推進風險防控工作科學化、精細化”②; 并指出“為應對重大風險和突發事件， 要健全應急響應機制， 建立集中統一高效的領導指揮體系”[6] 。 可見， 風險爆發后的應急管理是風險治理體系不可或缺的組成部分， 能夠起到“撲滅”風險源和降低損失的作用。 此外， 風險反饋也同樣重要， 在實踐中反思風險治理中存在的問題及漏洞， 不斷推出改進措施， 逐漸完善風險治理體系， 才能不斷提升其運行的質量和效率。

國家審計在國家治理體系中具有預防、揭示和抵御的功能定位[7] ， 與現代風險治理體系具有高度重疊的功能劃分。 首先， 國家審計的預防功能以其獨立性和權威性震懾公共管理和權力運行中的違法違規行為， 降低機會主義行為動機， 系統性地減少引發風險的人為因素， 能夠起到風險預防的作用。 其次， 國家審計的揭示功能在于， 通過對政策措施的貫徹執行和公共部門運行績效的過程審查及結果評價， 發現違法違規、履責不善、績效缺失等客觀存在的問題， 進而挖掘出管理漏洞、制度缺陷、體制障礙等引致風險的因素， 從而實現風險識別與評估; 并通過相關的審計結果運用機制， 包括將審計結果報告及移交給相關部門， 或以審計公告的形式向社會公眾發布， 監督審計對象對所揭示的問題及風險因素進行整改， 進而實現風險控制。 最后， 國家審計的抵御功能是指， 通過對審計結果的整體性分析， 得到整改問題、健全法制、完善制度和改革體制的方案， 對風險治理全過程進行系統性的反饋和改進， 從而提高風險治理的整體質量和效率。 綜上所述， 本文提出了國家審計通過預防功能、揭示功能及抵御功能參與風險治理的過程框架， 如圖1所示。

其中， 國家審計揭示功能的審計發現問題、審計評價和審計結果運用貫穿于風險治理體系中的三個重要環節（風險識別、風險評估與風險控制）之中， 而其中審計發現問題是審計評價的基礎， 是國家審計參與風險治理的關鍵。 審計發現問題是指， 審計部門遵循一定的審計依據， 包括法律法規、中央政策決策及目標指標， 經過證據采集和分析性程序， 所發現的實際情況中違背審計依據之處。 審計發現問題是審計部門對問題背后的體制機制性因素進行分析和評價的基礎和起點; 審計部門基于審計發現問題所提出的審計評價和審計意見， 不僅能夠促使審計對象通過整改消除問題， 更能從制度層面避免問題的后續蔓延及再度發生。 同為審計結果， 審計發現問題和審計評價的本質不同在于： 審計發現問題是從現象層面揭示出風險的具體表現形式; 而審計評價的關注點是存在于現象背后體制、機制等內在矛盾， 涉及孕育風險的制度環境和促使風險爆發的人為動機。 在實踐中， 審計發現問題的可靠性和覆蓋面， 以及審計評價的精準性和深刻性， 是決定國家審計參與風險治理效果的關鍵因素。

三、我國環境資源領域的審計覆蓋面： 起源與發展

1. 早期的環境資源審計。 我國的環境資源審計是由最初的環境資金審計逐步發展而來的。 1983年， 國家審計署開啟了城市環保補助資金的審計。 在1998年的國家機構改革中， 審計署增設了農業與環境資源審計司， 作為環境審計的專管機構， 這標志著環境資源審計的覆蓋領域逐漸延伸。 2009年， 審計署發布了《關于加強資源環境審計工作的意見》， 要求將環保政策執行情況、政府部門履職績效、環境資金管理和環境項目建設及運營情況作為資源環境審計的重點， 進一步擴大審計覆蓋面。

根據吳勛等[8] 對2010 ～ 2015年省級審計機關環境審計公告的整理結果， 財務審計和合規審計在全部審計項目中的占比分別為43.83%和33.62%， 績效審計僅占22.55%。 審計發現問題主要集中在財務合規與遵守法律法規等淺層次問題， 典型的問題包括地方政府環保資金撥付不及時、生產性環境污染未能如實上報等， 但對政府環境治理績效的揭示嚴重不足， 更未觸及政策執行、決策制定及制度建設等涉及政府責任履行機制的深層次問題。 這樣的審計工作重點決定了早期環境資源審計以揭示違規行為和重大事件為主要目標， 能夠促進政府部門有針對性地處理和整改環境資源問題， 守住生態環境治理工作的底線。 然而， 其缺陷是具有淺表性和短視性， 對應到風險治理環節上， 即主要實現了風險預防與風險識別的功能， 但對于風險評估、風險控制以及進一步風險反饋的實現仍然較弱， 難以建立長效機制。

2. 審計全覆蓋下的環境資源審計。 2015年， 中共中央和國務院共同發布了《關于實行審計全覆蓋的實施意見》， 提出要加強審計資源統籌整合， 尤其要對國有資產、國有資源實施審計全覆蓋， 以及“將國有資源開發利用和生態環境保護等情況作為領導干部經濟責任審計的重要內容”。 審計署于2015年起對領導干部自然資源資產離任審計（簡稱“自然資源資產離任審計”）開展逐步試點工作， 并于2018年實現全面推行。 自此， 國家審計在環境資源領域形成了自然資源資產離任審計、環境部門績效審計、環境項目資金績效審計、環境政策跟蹤審計及重點資源專項審計并立的局面。 不同項目類型的審計對象和審計重點各有不同， 在審計問題發現和風險識別方面既能夠交叉印證也能夠相互補充。

全面考察當前國家審計已開展的眾多環境資源審計項目類型， 其中自然資源資產離任審計的覆蓋面最全、針對性最強， 能夠作為今后環境資源審計領域的發展主線和生態環境風險治理的重要突破口。 其審計重點主要包括六個方面③， 其中： “自然資源資產保有量和生態環境質量指標的達標情況”， 體現為領導干部履行環境責任的顯性成果; 而“政策執行及決策部署”“遵守法律法規”“實施重大環境決策”“履行環境監管責任”及“環境資金及項目管理”， 體現為地方政府和環境部門在生態環境治理工作中的具體權力劃分和為達到相關生態環境治理目標的履職過程。

生態環境治理是國家治理體系的組成部分， 是一個持續改進的動態過程， 需要從中央到地方黨政部門與環境部門通過政策、決策、法律法規及項目資金治理手段的有效制定、部署、安排、管理及運營， 以實現具體自然資源保有量和環境質量指標達標的目標成果。 自然資源資產離任審計的六項審計重點， 是涵蓋了權責履行和目標實現兩個維度的綜合評價， 體現了審計目標設置中“過程觀”和“目標觀”的統一。 其優勢在于強化了審計發現問題的全面性和深刻性， 既能夠識別環境資源方面暴露出的顯性問題， 更能夠從根源上識別和評估引致問題的制度性風險， 是國家審計對“風險預防—風險識別—風險評估—風險控制—應急管理—風險反饋”全過程的積極參與。

由此可見， 我國環境資源審計經過二十余年的發展， 審計類型和審計對象由單一走向多元， 審計工作重點由揭示生態環境方面的問題， 逐漸轉變為依托于國家治理體系對環境治理工作進行綜合評價。 再加上近年來信息技術對審計手段和審計模式的影響， 環境資源領域審計發現問題的范圍、廣度和深度得到了極大的提升。 相較于早期“環保資金審計+環境問題專項審計”的審計組織模式， 當前多項環境資源審計項目并立的局面掃清了單一視角下的漏洞和盲點， 穿透了隱藏于現象之下的問題本質， 與近年來國家治理體系現代化和推進生態文明建設所取得的成就相得益彰。

四、國家審計參與生態環境風險治理的優化對策與實施路徑

1. 加強審計全覆蓋， 全面協同生態環境風險治理體系。 生態環境風險治理體系是一個復雜的系統， 其涉及領域廣泛， 包括自然資源管理、生態系統治理、環境污染管控、綠色發展創新等; 治理手段多樣， 既依賴于政府的統籌管理和宏觀調控， 也在一定范圍內引入了市場調節機制; 在實施主體方面， 更是囊括了立法、司法、行政、市場運行等各個方面[9] 。 因此， 需要開展多種項目類型審計， 保障審計發現問題的準確性和全面性、審計評價的有效性和客觀性， 從不同的側重點防范和化解生態環境風險（如圖2所示）。

首先， 針對環境資源監管部門的績效審計起到了基礎作用。 自2018年國家機構改革以來， 自然資源部及其下屬單位承擔起了對于自然資源保護、開發與利用的主要監管職責④， 依靠現代化的地理信息技術手段開展自然資源和生態系統的信息化檢測， 掌握生態環境系統中不穩定因素的實時狀況， 從而預警各類自然災害及突發事件。 針對這類部門的績效審計應當以災害預警、應急處理、組織救援、災后處理等方面的履職績效為審計重點， 從而防范和化解重大自然災害預警失效及應急不力的風險。

其次， 自然資源資產離任審計是環境資源審計領域的發展主線。 自然資源資產離任審計的對象是地方黨政主要領導和承擔環境資源管理責任的各部門領導， 其審計發現問題和審計評價能夠作為有關領導干部環境責任追究和人事任免的重要依據⑤。 自然資源資產離任審計強化了中央和地方黨政機關及環境部門組織人事考核中的生態文明建設績效， 是對“唯GDP”政績觀的有力糾偏， 能夠促使生態環境治理政治動機提升; 使地方黨政領導干部合理權衡環境保護和財政收支平衡、穩定就業、產業升級等政府目標之間的統籌協調， 杜絕“一刀切”傾向， 從而防范和化解區域發展超越生態環境承載能力的風險。

再次， 環境項目的資金績效審計能夠作為審計突破口， 并為其他審計項目提供問題線索。 為了治理環境污染、防治自然災害及合理利用自然資源， 政府采購了大量的監測設施， 實施了綜合治理、生態改造等環境項目⑥。 由于環境項目涉及巨額資金、建設和運營周期長、牽扯上下游行業廣泛， 其中存在大量實施權力尋租和利益輸送等機會主義行為的空間。 國家審計對環境項目的監督主要集中在三個方面： 一是確保資金的征收、分配投入及使用管理環節的合法合規; 二是確保項目確立、建設、驗收與管理全過程運行的合法合規; 三是確保項目運營和后期維護中環境產出的績效達標。 因而環境項目資金績效審計能夠保障相關環境治理目標的實現， 監督財政資金的合法合規使用及社會資本的良性運營， 杜絕貪污浪費和財務舞弊， 從而防范和化解環境項目中的重大經營舞弊風險。

此外， 國有企業環境責任審計是重要補充。 在加快生態文明建設的時代背景下， 國有企業理應在環境治理方面發揮先頭作用。 事實上， 我國有大量國有企業從事重工業領域的生產經營活動， 包括鋼鐵、化工、機械等行業， 生產性污染排放無法徹底避免， 因而必須通過創新生產工藝和加強組織管理來降低生產能耗和污染排放。 對國有企業開展環境責任審計、碳排放審計等， 能夠促使國有企業有效完成節能減排、污染處理和綠色創新等環境目標， 提升國有企業在經營理念、組織管理、資金投入和戰略決策等方面對環保目標的重視， 從而防范和化解生產性污染排放引發的生態環境風險。

最后， 推進“大智移云”現代化信息技術在審計實務中的應用是加強國家審計參與生態環境風險治理的條件保障。 根據《關于實行審計全覆蓋的實施意見》中“加強審計資源統籌整合、創新審計技術方法”的要求， 審計部門應積極加強大數據技術等在環境資源審計領域中的應用。 技術的發展能夠為環境資源審計帶來工作模式上的革新[10] ， 提升審計證據采集的質量和效率， 通過新型審計手段實現發現異常、綜合評判和深層挖掘等， 有助于從更深層面發現隱藏問題、內在矛盾及發展趨勢， 從而全面提升國家審計防范和化解生態環境風險的質量和效率。

2. 依托國家治理體系的自然資源離任審計評價模式改進： 由問題羅列式改為線索梳理式。 國家審計立足于對政府責任履行情況的監督， 而依照權責對等原則， 政府權力范圍劃分和權力運行流程是明確自然資源資產離任審計對象和內容的基本依據。 1978年以來， 我國從集權型的國家治理模式， 逐漸轉變為中央政府將部分行政性權力下移至地方政府[11] ， 以實現中央權力和地方權力的合理平衡。 中央政府和地方政府之間、不同環境部門之間關于生態環境治理權力的劃分， 取決于問題的影響范圍和自然資源的覆蓋面， 而我國幅員遼闊、地大物博， 生態環境問題具有時間和空間方面的復雜性和差異性。 固然， 一項生態資源發生環境問題， 其所在地是最直接受影響的地區， 從基層入手解決問題是最顯而易見的治理手段; 然而， 生態環境問題具有極強的外溢效應， 如空氣污染、水污染問題， 會跨區域產生不良影響， 且自然資源與生態環境關乎全體公民的基本權利， 依照憲法， 我國境內的自然資源歸屬于全體國民， 而非僅僅由其所在地居民所有。 因此， 生態環境治理工作需要由從中央到地方的黨政機關和環境部門不同治理主體之間有序、有差地進行權力劃分， 既要考慮地域性和差異性， 還要考慮統籌性和全面性。

在我國當前的生態環境治理格局中， 中央層面的權責主要包括由黨中央、國務院和全國人大制定全國性的生態環境保護政策及生態文明建設相關決策部署， 完善與修訂相關環保法律法規， 而這也是地方政府和環境部門開展工作所遵循的依據。

地方政府和相關環境部門的權責可劃分為三個層級[12] 。 首先， 在執行層， 地方政府和環境部門要貫徹落實中央關于自然資源保護及生態系統維護的決策部署， 落實中央環境資源保護政策， 遵循相關的法律法規。 其次， 在決策層， 要依據區域環境資源稟賦和經濟發展現狀， 在中央層面政策、決策和法律法規的基礎上， 因地制宜地制定各類規劃、辦法、實施方案、工作指引等具體決策， 擴大制度的覆蓋面并提升制度的詳細程度。 最后， 在政府參與的實施層， 一方面要根據上述制度和決策， 針對不合理自然資源消耗及生態環境破壞行為實施行政監管; 另一方面， 通過資金的投入， 以及開展或引導市場主體介入各類環境資源治理項目， 提升自然資源保護和生態環境治理質量。

而以上中央及地方權責履行的共同結果， 最終統一體現為自然資源資產管理和生態環境保護目標的實現。 自然資源資產離任審計所涉及的評價內容， 即國家治理體系中領導干部在環境資源領域的權責范圍， 以及通過權責實現而產生的生態環境效益。 其生態環境效益一旦為負， 就會反映在人民群眾所能夠觀察到的現實情況中， 即自然資源保有量低于底線、生態環境質量惡化， 還有可能引發各類生態環境顯性問題及重大事件。

圖3反映了當前我國生態環境風險治理中的中央政府、地方政府與環境部門的權責層級、環境目標以及生態環境問題與事件之間的邏輯關系， 其中對于地方政府和環境部門權責履行狀況以及環境目標實現狀況的反映和評價， 是自然資源資產離任審計的主要內容。

當前自然資源資產離任審計工作實踐中對于發現問題的評價模式以問題羅列式為主， 即在審計意見中按照六項審計重點對主要問題進行分類描述。 例如， 在“完成自然資源資產管理和生態環境保護目標方面”類別下， 描述問題“××年至××年， ×同志任職期間， 由于×××， ×××資源保有量由×××下降至×××， 突破了該地區生態保護紅線的劃定下限”; 再如， 在“履行自然資源資產管理和生態環境保護監督責任方面”類別下， 描述問題“××年×同志任職期間， ××環境工程項目因招標流程不合規問題， 被上級部門通報批評， 涉及金額×××”。 該評價模式的優點是能夠清晰詳細地展示問題， 缺陷是信息零散且缺乏重點。

而在國家治理體系這個整體之中， 生態環境治理子系統的權責層級和目標實現， 是一個自上而下、依次達成的因果鏈條。 自然資源資產離任審計所發現的問題之間也并非是完全相互獨立的， 往往具有一定的相關性， 即上一個層級的權責履行中出現的問題， 必將影響下一個層級權責履行的實現效果。 地方政府如果對于中央政策的落實情況不到位， 沒有結合區域情況制定好具體的實施方案， 就會影響該區域監管措施的可行性， 繼而損失相關環境質量指標的達標率。 因此， 依托于國家治理體系中生態環境治理的權責層級關系， 對審計發現問題進行梳理， 根據因果關系理清問題線索， 能夠更好地將生態環境問題的現象和內在制度缺陷聯系起來， 有利于審計部門的正確評價及后續監督和整改工作的有效推進， 促進生態環境風險治理體系不斷完善。

如表2以針對×省×同志的自然資源資產離任審計為例， 在其審計意見中采取線索梳理式的審計評價模式來列示“去產能”這一線索上的審計發現問題。 在梳理審計發現問題的過程中， 線索的確定既可以依據區域性重點資源類型， 如森林資源、海洋資源、重要礦產資源等， 也可以依據環境資源領域的重大關切或區域主要風險， 如生態紅線、自然保護區、去產能及土地規劃等。 另外， 不同權責層級上的審計發現問題存在因果聯系， 但并不一定具有數量上和嚴重程度方面的對等關系。

3. 以改善審計結果運用提升生態環境風險治理： “延伸治理”與“逆向治理”。 國家治理體系中的生態環境治理系統， 依靠中央層、地方政府及環境部門依次履行其權責， 實現生態環境治理目標， 減少資源環境顯性問題的爆發， 優化生態環境風險治理體系。 這個權責系統體現為一個具有層級性的因果鏈條， 鏈條的上游是原因和內在根源， 下游是產生的結果和外在表現。 而審計評價模式與審計結果運用密切相關， 因此， 可以根據審計發現問題在因果鏈條中的位置， 從以下兩條路徑上的審計結果運用來進一步提升生態環境風險治理： 其一是由因及果的“延伸治理”， 其二是據果索因的“逆向治理”。

“延伸治理”是指， 順著自上而下的權責層級， 針對上一層級中發現的問題， 重點關注和預警問題向下一層級繼續發展的風險， 以提升風險識別和風險評價的有效性。 例如， 對于審計發現地方政府未將化解過剩產能相關中央政策下達具體部門的問題， 在審計過程中應當重點關注是否影響相關部門履行關停未達標企業的監管職責; 針對該問題的審計整改意見及進行整改檢查時， 也應當重點關注相關部門的監管效果; 而在發現重大違法違紀情況作為問題線索移交司法及組織部門時， 也應報告相關問題的關聯關系。 這一路徑最終指向生態環境風險治理體系中的風險預警環節， 審計發現問題可以作為重大生態環境問題與突發環境事件的線索和預警信號， 傳送至相關資源環境監測機構和應急管理部門， 加強災情防范和應急管理， 減少突發環境事件和重大自然災害帶來的損失。

“逆向治理”是指， 逆著權責層級進行自下而上的問題追溯， 針對下一層級中發現的問題， 重點關注上一層級中造成這些問題的體制機制漏洞、弊端及缺陷， 從而實現對生態環境治理體系的整體性風險反饋。 例如， 對于重大環境問題及自然災害， 在審計過程中應當重點關注相應環境監管責任的履行情況及環境項目的運營情況， 評估其中是否有漏洞及缺失; 在審計整改及整改檢查中， 也要評估針對該問題或災害， 是否采取了彌補措施及是否完善了相關制度建設。 逆向治理最終指向中央層面對于環境資源政策、決策及法律法規的制定， 因而， 審計發現問題能夠作為中央政策、決策及法律法規在實際執行過程中的經驗總結和問題反饋， 為完善環境資源領域的政策、決策制定及法律法規確立提供科學、合理的參考。

兩條治理路徑上的審計結果運用， 既涉及審計部門， 還涉及從中央到地方的各級黨政部門和環境部門， 其有效實現依靠的是國家治理體系中各級各部門的共同努力（如圖4所示）。

五、結論與建議

面對經濟社會轉型升級的時代需求和資源環境問題、自然災害多發的現狀， 從風險治理角度出發來完善生態環境治理工作是繼續推進生態文明建設的突破口。 本文依據現代風險治理理念， 立足于我國環境資源審計的發展源流和現狀， 提出了國家審計參與生態環境風險治理的機制和實施路徑。 本文認為： （1）國家審計的預防、揭示和抵御功能與風險治理過程高度重疊， 國家審計參與風險治理的關鍵是審計發現問題和審計評價。 （2）現階段多審計類型并立的環境資源審計以自然資源離任審計為發展主線， 其對生態環境治理工作的“責任履行”和“目標實現”進行綜合評價， 既能夠識別顯性問題， 也能夠預防和控制風險。 （3）環境資源領域涉及多種審計類型， 不同類型各有側重點， 加強審計協同、推進現代化審計技術應用有助于全面構建生態環境風險治理體系。 （4）生態環境治理工作依靠國家治理體系中不同層級有序、有差的權責實現， 因而線索梳理式的審計評價模式能夠更有效地強化風險治理。 （5）從“延伸治理”和“逆向治理”兩個方向加強審計結果運用， 促進審計部門及各級黨政部門、環境部門參與完善生態環境風險治理體系。

然而， 審計評價模式和審計結果運用的改變是一個復雜的過程， 不是一蹴而就的， 現階段的審計實踐可以從以下方面進行改善： （1）加強國家審計的權威性。 當前環境資源審計雖然項目數據眾多、覆蓋面廣， 但作用力度不大， 后續整改不足， 因此要建立健全審計結果運用方面的法規制度。 （2）繼續推進自然資源資產離任審計。 該審計項目的作用具有一定的時滯性， 且對于退休領導干部不具備后續的震懾作用， 隨著其在全國范圍內的成功推行和逐漸完善， 可以考慮由離任審計模式轉變為常規性的定期審計。 （3）提升審計的質量和效率。 可以加強國家審計同司法、紀檢部門及環境督查工作的協同， 繼續推進大數據技術在審計工作中的應用， 以實現審計技術創新、審計模式創新及信息資源共享， 提升審計發現問題的廣度和深度。

【 注 釋 】

① IRGC風險治理框架，參見https：//irgc.org/risk-governance/irgc-risk-governance-framework/。

② 2015年10月，習近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話。

③ 根據中共中央和國務院于2017年發布的《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》中的第八條。

④ 2018年國務院根據中共中央發布的《深化黨和國家機構改革方案》組建了自然資源部，吸收了原國土自然、發展改革、水利、農業等多部門自然資源管理方面的相關權責，集土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等各類自然資源資產和國土空間利用的監管于一體。

⑤ 根據2015年起實施的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，對領導干部生態環境損害行為堅持依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則，依據職責分工和履職情況追究相應責任。

⑥ 根據財政部官網公布的數據，2020年全國節能環保支出共計6317億元，約占年度一般公共預算支出的2.57%（數據來源：http：//gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202101/t20210128_3650522.htm）。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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【基金項目】審計署重點科研課題“審計的政治屬性研究”（項目編號：21SJ01003）