鄉村振興背景下積分制管理在基層治理中的作用

陳 躍

（湖南司法警官職業學院，湖南長沙 410131）

在推進脫貧攻堅與鄉村振興有序銜接的過程中，發展出來的以積分制運行管理為基礎的農村基層治理模式備受關注和青睞。理順鄉鎮政府與農村基層自治主體間的關系，發揮村民主體作用、提升基層黨組織領導能力等，已然成為提升農村基層治理水平的主要目標。2020 年，《中央農村工作領導小組辦公室 農業農村部關于在鄉村治理中推廣運用積分制有關工作的通知》（中農發〔2020〕11 號）發布，正式將鄉村積分制管理作為推進基層治理體系和治理能力現代化建設的有益探索。

按照文件精神，鄉村治理中運用積分制，是在鄉村基層黨組織領導下，通過民主程序，將鄉村治理各項事務轉化為數量化指標，對農民日常行為進行評價形成積分，并給予相應精神鼓勵或物質獎勵，形成的一套有效的激勵約束機制。這與2019 年湖南省新邵縣玄本村在農村基層治理中采用積分制管理運行的“功德銀行”模式異曲同工。從目前實際運行效果來看，湖南省新邵縣玄本村的“功德銀行”模式已經開展了諸多有益探索，積累了寶貴經驗。同時，也從側面印證了采用積分制的管理運行模式，在農村基層治理過程中具有很強的實用性、操作性。湖南省新邵縣玄本村的“功德銀行”是農村基層治理突破以往的行政式治理和村干部治村的困境，向實現“法治、德治、自治”的“三治”融合的有益探索[1]。該模式以提升鄉村自治能力為核心，圍繞根本制度保障和傳統道德倫理的治理支撐，對農村基層開展的全方位、多層次的治理實踐，具有逐步提升農村基層治理效能和水平、推進實現鄉村振興的重要現實意義。

1 功德銀行的設立背景

湖南省新邵縣玄本村曾是“村情民意最復雜，宗族矛盾最尖銳，村支兩委最渙散”的重點“掛號村”。村民鄰里之間的矛盾、沖突時有發生，村內環境衛生“臟、亂、差”問題嚴重。2019 年3 月，為了扎實推進鄉村振興戰略，努力建設“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”新農村，在脫貧攻堅幫扶工作隊的積極推動和倡導下，針對玄本村實際，充分總結和汲取沿海先進村莊基層治理經驗和方法，融入自治、德治、法治相結合的基層治理理念后，成立了功德銀行。

2 功德銀行的基本概念

根據功德銀行章程，戶籍在玄本村的所有村民以戶為單位建立功德銀行賬戶，并接受村“兩委”指導及黨員、村民代表的監督。功德銀行賬戶基礎分為100 分，并設置唯一編號。賬戶包括戶主及家庭成員，獎勵、扣除積分時間和事由，兌換積分、結余積分及經辦人等信息。

3 功德銀行的特色

1）專門制定了章程，讓功德銀行有章可依。玄本村為了不讓功德銀行流于形式、浮于表面，在經過多輪調研、商討的基礎上，多次修改完善并制定了《玄本村功德銀行章程》，讓功德銀行的運行管理有章法可依、有規矩可循。

2）專門規劃了內容，讓功德銀行融合“三治”。幫扶工作隊、村“兩委”在籌劃成立功德銀行之時，就注重“法治、德治、自治”與農村基層治理的實際相結合，并融入到功德銀行運行管理具體細節當中[2]。如法治方面，積極參與或配合村“兩委”調解村民間矛盾糾紛，視貢獻大小每次獎勵2～5 分；德治方面，有忠于職守、舍己救人、誠實守信、拾金不昧、見義勇為、孝敬父母、抗災救災等弘揚社會正能量事跡的，根據不同層次的表彰，每次獎勵2、4、6、8、10、12 分；自治方面，積極參與或配合本村人居環境整治，視貢獻大小每次獎勵1～5 分。

3）專門召開了會議，讓功德銀行規范產生。玄本村“兩委”嚴格按照“四議兩公開”工作原則，將成立功德銀行的設想、目的、意義、章程等經由支委提議，“兩委”商議，再提交村黨員大會審議，最后由村民代表大會決議通過。在2019 年3 月29 日，邀請了縣、鄉相關干部、鄉賢族老等出席面向全村舉行的“功德銀行”成立揭牌儀式。

4 功德銀行的運行機制

4.1 管理機構和職能概況

功德銀行設行長1 名、副行長若干名、秘書長1 名，負責功德銀行日常運營管理事務，如實登記、公示村民功德記錄，積極協調村內外鄉紳賢士通過各種形式支持功德銀行建設，弘揚社會正氣、公序良俗，批判歪風邪氣、不良習俗。

功德銀行行長、副行長、秘書長人選由村“兩委”提議，并經“四議兩公開”通過后由村委會聘請。鼓勵村民自薦或推薦符合條件村民報名參加功德銀行行長、副行長、秘書長職位選任。功德銀行行長、副行長、秘書長不設固定任期，不從玄本村領取任何報酬。功德銀行行長、副行長、秘書長因個人原因提出辭職，或因工作需要、違法亂紀、道德敗壞等情況作出調整，經“四議兩公開”后由村委會解聘[3]。

4.2 基本操作和步驟

功德銀行秘書長每月10 日前，根據章程收集整理匯總上一個月的功德銀行獎（扣）分明細，報功德銀行副行長、行長審核，審核通過后報村“兩委”審批，審批通過后由秘書長及時記入村民功德銀行賬戶，并通過村村響、宣傳欄、村民微信工作群、公眾號等渠道進行廣泛公示宣傳。功德銀行管理程序如圖1 所示。

圖1 玄本村功德銀行管理程序

4.3 功德銀行積分結果運用

功德積分可按季度兌換禮品。具體兌換辦法為，每季度累積積分減去基礎分100 分，剩余積分可兌換實物。功德積分兌換的實物可根據村民需要和建議，不定期更新。年度總分達到200 分以上取前十名給予現金獎勵：一等獎1 名，獎勵1 000 元；二等獎4 名，獎勵600 元；三等獎5 名，獎勵400 元。

凡村民申請入黨，參評道德模范家庭、衛生清潔家庭、五好家庭、好兒媳、好公婆等各類榮譽，以及村集體福利分配，需事先調閱、公示其功德銀行賬戶積分情況，并將功德銀行記錄作為重要參考。

5 功德銀行在基層治理中的作用

5.1 樹立了正面的價值導向

該村之所以成為重點“掛號村”，非常重要的原因就是村里負面的價值觀占據了主導地位，部分村民只顧自己的個人利益，不管形式方法道不道德、合不合法。功德銀行的出現，樹立了一面正確價值觀的旗幟。用制度和管理告訴村民哪些事應該做，哪些事不該做；哪些事是對的，哪些事是錯的。對培養村民良好的道德風尚，營造鄰里守望、和諧友愛的文明村風，促進移風易俗具有積極的現實意義。

5.2 激發了村民愛村的原生動力

玄本村功德銀行的推出，能夠記錄下本村村民的好人好事、美談善行，也能夠記錄下村民的惡人惡行、壞事丑事。功德銀行幫助玄本村形成了一種新的秩序，品行好、信用高的村民，受人仰慕，被人學習，從而激發了村民弘揚真善美的原生動力。

5.3 促進了集體建設的開展

玄本村在功德銀行章程中設置了“功德任務”。功德銀行可以根據村內集體建設項目的需要或者某個村民小組集體建設的需要，發布具體的“功德任務”和獎勵分值，招募村民參加義務勞動，以此鼓勵村民多為集體考慮，多為集體做貢獻，增加村民對村集體的感情，促進村集體建設。

5.4 創新了基層治理的工具

隨著社會經濟的發展，國家對農村的投入和政策傾斜越來越大，農村越來越富裕，農民的日子越過越紅火。同時伴隨的是農村基層治理也出現了許多新情況、新問題。農村基層治理需要各方力量的關注和參與，而隨著玄本村功德銀行的推出，村里好人好事多起來了，村風文明起來了。功德銀行作為農村基層治理的創新工具，值得探索和使用。

6 功德銀行存在的不足和改進建議

6.1 存在的不足

1）宣傳不足，還有近40%村民不知道功德銀行的存在。玄本村是2016 年由原T 村和原W 村合并而成，全村轄25 個村民小組共582 戶，總人口2 100 人左右，行政面積約20 km2，土地總面積近10 km2。住在海拔800 m 以上山林中的村民及長期在外務工的約230戶村民不知道功德銀行的存在。

2）實物兌換不及時，影響村民的參與積極性。截至2021 年12 月底，使用功德銀行積分兌換實物的村民不到20 戶。申請兌換實物的村民，大部分是經功德銀行工作人員推薦和介紹才兌換實物，目前對積分兌換實物的宣傳還不足，沒有充分調動村民參與功德銀行積分兌換的積極性。

3）運行管理待加強，運行管理人員沒有充分利用好這一機制和平臺。功德銀行設計的理念和初衷非常好，但因運行管理機構人員全部是兼職人員，不能領取任何報酬，在2019 年3 月至2021 年12 月的運行期間，功德銀行的運行管理沒有堅持推行，有時隔2～3個月才匯總一次功德銀行獎（扣）分情況，導致功德銀行發揮促進基層治理的效果有限。

4）覆蓋范圍小，相關條款不全面。因功德銀行尚在起步階段，章程中關于法治、德治、自治的條款不完善，沒有完全覆蓋到村一級的基層治理內容。例如功德銀行規定法治、德治、自治方面加分情形分別為2 條、5 條、3 條，扣分情形分別為2 條、2 條、3條。因此，需要在運行管理過程中不斷總結和完善，讓功德銀行的覆蓋范圍更全面，更貼近基層治理的 需要[4]。

6.2 改進建議

1）注重宣傳，提高村民的知曉度。玄本村可以在黨員、村民代表大會上及時公布最新的功德銀行獎（扣）分、積分兌現情況，同時加強通過院落會議、小組會議、宣傳欄、微信群、村村響等途徑對功德銀行獎（扣）分、積分兌現情況的宣傳，讓每一位村民知道功德銀行的存在和運行機制，做到應知盡知。

2）及時兌現，提升村民的參與度。功德銀行積分要嚴格按照一個季度兌現一次的標準執行，及時組織積分高的村民兌換需要的實物。通過提高功德銀行的兌現效率，讓更多的村民獲得實物獎勵，從而吸引更多的村民參與到功德銀行的管理機制中來。

3）持之以恒，增強工作的連貫度。一項工作、一項制度需要長期堅持落實才能體現出它的效果，而不能斷斷續續，有時執行、有時不執行。缺少連續性的工作無法實現從量變到質變的跨越，也就不能充分發揮功德銀行在農村基層治理中的作用。

4）與時俱進，加強制度的精細度。當下關于農村基層治理提出了許多新的理念、制訂了許多新的政策，玄本村需要緊跟國家的大政方針、戰略決策，進一步完善功德銀行的制度、機制，發揮正面積極導向作用，提高基層治理效能[5]。

7 結語

近年來，國家對農村基層治理工作越來越重視，各地也涌現出了各具特色的基層治理方法和模式，取得了非常好的效果。這些方法和模式值得深入分析和總結，為實現更高水平的農村基層治理出謀劃策，為建設新時代的美麗鄉村貢獻應有之力。