當前農村閑置宅基地利用研究

趙淑芹

摘 要：強化對農村閑置宅基地的利用，實現農村宅基地資源利用的最大化，對于破除城鄉發展二元結構，提升農村宅基地財產性價值以及提高土地配置效率具有重要意義。然而，由于農村宅基地閑置的成因較為復雜，因而在閑置宅基地的具體利用方面面臨著不少的困難。本文針對農村閑置宅基地利用，首先簡要概述了農村閑置宅基地的概念及類型，并分析了農村閑置宅基地利用上所出現的一些具體問題，并就強化農村閑置宅基地利用提出了系統的建議措施。

關鍵詞：農村土地;閑置宅基地;資源利用

宅基地作為農村所特有建設用地，具有住房保障以及財產特性的雙重功能，尤其是在城鄉二元化分隔發展的階段，宅基地也是農民群眾住房保障的主要承載，這一階段為了保障農民群眾的居住，實現了嚴格控制了宅基地使用和流轉的政策，宅基地的劃撥和建設對于保障農民群眾生活以，以及維護農村社會穩定等方面發揮了非常重要的作用。然而，隨著城鎮化進程的不斷加快，農村地常住人口規模不斷縮減，農民群眾進城后宅基地的住房保障功能不斷下降，宅基地一定程度出現了閑置浪費的問題，而同時隨著城鎮的不斷擴張和耕地紅線限制，土地供需矛盾不斷加劇。在土地資源稀缺的背景下，更加要求應該注重強化對農村閑置宅基地的利用，這對于促進提高土地資源利用，促進農民收入提升以及加快鄉村振興步伐也具有非常重要的意義。

一、農村閑置宅基地的概念內涵分析

農村宅基地主要是村集體經濟組織為了滿足村集體成員的生產生活需要，而無償分配的用于房屋和附屬設施建設的用地，主要包括了建筑用地以及院落占地等，其最大的特點是宅基地的使用主體為村集體組織的成員，用途為住宅或者附屬物的建造，用地性質屬于村集體土地建設用地，在用地使用上沒有時間期限限制。閑置宅基地，則主要是受到農村地建新不拆舊或者是沒有使用主體等一系列原因所造成的地上附著物閑置，進而導致的農村宅基地閑置。對于宅基地閑置的具體分類方面，較為常見的主要是：一是由于經濟收入增加擇地新蓋房出現的閑置宅基地，二是由于村集體家庭人口數量變化出現的閑置宅基地，三是由于宅基地缺乏管理出現的閑置宅基地，四是由于農村人口流動出現的常年性或者季節性閑置宅基地，五是合法建設的舊宅閑置以及違章建筑所造成的舊宅閑置。

農村宅基地閑置現象的發生，從根本上說與城鎮化的快速發展有著密切的關系。隨著農村經濟社會的快速發展，農村在整體的住宅空間布局方面已經出現了非常大的變化，尤其是由于宅基地土地利用規劃不夠詳細科學，以及農村建房的無序擴張或者是建新不拆舊等一系列的問題，導致宅基地問題的發生。同時，在城鎮化發展過程中，農村勞動力以及農村高素質群體向城市轉移，空心村的逐步形成，也進一步造成了農村宅基地的閑置。此外，居住在農村地外出務工人員在回鄉建新房的過程中，由于村莊布局規劃的不合理以及基礎設施的不完善，對于以往的舊宅往往作為個人的資產閑置，而往往從村子周邊另尋宅基地，以確保建房區位條件的良好，因而村莊不斷向外擴張，導致在村內宅基地的廢棄和閑置。

農村閑置宅基地，所占用的土地既無法用于居住，同時一些違法違規的宅基地對于耕地面積也造成了擠占，影響了土地資源的使用，對于農業種植生產也會帶來不利的影響。同時，閑置的宅基地也經常面臨產權不清以及多戶共同享有等一系列的問題，非常容易由于閑置宅基地處理出現糾紛，再加上閑置的宅基地增加了農村基礎設施和農業生產基礎設施的規劃和建設，錯落分散的閑置宅基地難以進行系統的規劃整理，將會直接制約農村的建設，也難以產生應有的經濟效益以及社會效益。

二、農村閑置宅基地的具體成因分析

做好農村閑置宅基地的有效利用，必須深入分析導致農村宅基地出形成的原因，進而有針對性的制定宅基地資源的利用措施，具體來說其成因可以分為以下方面：

對于宅基地的審批以及監管工作力度不足。長期以來農村宅基地的獲取成本較低且長期使用，已經成為農村一項具有明顯普惠性質的福利政策，對于保障農村基層群眾住有所居，促進農村基層社會的和諧穩定等方面，發揮了非常重要的保障作用。但是長期以來，農村宅基地在實際的使用管理過程中卻存在著重審批而輕監管的問題，尤其是審批后的監管不到位，農村宅基地建新不拆舊的問題已經非常普遍，宅基地實際使用面積超標以及違規多占地建房的問題也沒有得到有效的控制，在基層治理中一般村集體為了維護農村社會穩定，在宅基地的監管上相對較為松散，一些違規問題在處理上以妥協讓步以及少量處罰罰款為主，因而監管不嚴，造成宅基地閑置的問題得不到有效的解決。

一些農村的村莊建設規劃布局不夠科學。對農村基層宅基地進行有效的管控，實現農村宅基地等土地資源的合理利用，非常重要的基礎工作是做好農村村莊建設的合理規劃。當前一些地方在發展規劃方面，往往主要是重視城市發展規劃，而對于農村的村莊規劃建設沒有應有的重視，由于規劃的滯后和缺失，造成了農村宅基地的劃撥使用方面也存在著散亂的問題，隨著經濟社會的發展，不少地方的農村已經出現了宅基地的建筑老化以及房型差異、功能缺失等常見問題，村莊的房屋建筑和道路布局非常散亂，這也是誘使農村群眾另建新房以及進城購房的重要原因，并進一步加劇了宅基地閑置的問題。

閑置宅基地的回收面臨較多困難。不同地方對于宅基地的管理有著不同的管理辦法，但是一般來說對于一戶多宅則是明確要求多出的宅基地應該進行轉讓，當農戶家庭全部遷出村集體后而且宅基地建房損壞后還應該收回使用權，對于未經批復違規占用或者多占的宅基地應當予以退還并拆除違規建筑物，但是由于農村基層治理的復雜性和特殊性，這些政策規定在基層具體的執行過程中還存在著較多的問題，違規以及超標宅基地的回收整治，同時涉及基層群眾切身利益，一些基層政府需要統籌考慮多方面因素的影響，因而閑置宅基地回收面臨較大困難。

農村勞動力轉移和人口流失加劇了宅基地的閑置。在經濟社會快速發展以及城鎮化進程不斷加快的趨勢下，農村勞動力向城鎮轉移的數量和規模不斷擴大，農民群眾非農就業的機會和收入快速增長，農業收入在農村群眾家庭總收入中的占比不斷下架，農業生產對于農民群眾生活保障的重要性逐步降低，大量的進城務工人員在城鎮購房定居，農村居住人口數量不斷縮減，而農民群眾在思想認識和情感寄托上，大多仍然選擇保留宅基地，作為基本的住房保障，因而加劇了農村宅基地閑置的問題。

農村宅基地的有序流轉以及有償退出面臨較大難度。當前，各級關于農村閑置宅基地的具體流轉以及退出機制往往還沒有細化完善具體的措施辦法，由于缺少政策依據，而且對于農村閑置宅基地也沒有形成一定規模的利用市場，因而造成了農村閑置宅基地的流轉存在著較大的局限性，不僅挫傷了農民群眾對于閑置宅基地利用的積極性，也難以真正體現農村宅基地的財產性價值，再加上當前針對農村閑置宅基地還沒有建立較為成熟的宅基地價值評估體系，閑置宅基地流轉的市場需求相對較小，宅基地流轉退出的資金來源不足，這些都增加了閑置宅基地流轉以及退出的難度。

三、加強農村閑置宅基地利用的具體措施分析

對于農村閑置宅基地的利用，應該嚴格按照各級關于土地管理的相關法律法規以及政策規定，結合地方的實際情況，合理的制定農村閑置宅基地的資源利用方案，妥善做好閑置宅基地的流轉和退出，拓寬宅基地利用的具體方式，可以探索在以下方面進行改進和完善：

明確農村閑置宅基地管理利用的基本原則。宅基地關系農村群眾的切身利益，在具體的管理利用過程中，應該遵循合法合規、謹慎穩妥的基本要求，對于宅基地具體的治理和利用，一方面應該注重堅持集約利用土地的原則，將閑置不用的宅基地從土地資源的低效利用狀態向集約高效利用的方向轉變，重點是對宅基地的效能以及潛在價值進行深入的挖掘，跟進鄉村振興發展的大形勢，強化對閑置宅基地的改造利用力度，創新宅基地的利用模式，進而幫助農村群眾通過閑置宅基地的利用創造更高的價值和效益。另一方面應該注重充分尊重農村群眾的意愿，宅基地作為特殊的生產要素資源，不僅是保障生活居住的基礎，同時也具有一定的家庭資產的功能，因此在宅基地的治理利用過程中，應該注重強化政府的引導作用，充分尊重農民群眾的意愿。在農村閑置宅基地的治理和利用具體思路方面，一方面則應該注重從根源上進行治理，尤其是加強對農村宅基地的供給、審批等環節進行控制，另一方則應該將已經處于閑置狀態的宅基地資源充分利用起來，以提高閑置宅基地治理和利用的效率。

穩妥做好農村閑置宅基地的退出和流轉。對于農村閑置宅基地的利用，應該適應土地制度改革的發展趨勢，從提高土地節約化以及節約化利用的角度出發，積極推進宅基地退出和流轉的創新。在閑置宅基地的退出方面，應當根據宅基地限制的具體原因來創新完善相應的退出模式，對于廢棄或者是長期閑置等造成的，不具備居住價值或者是建新不拆舊等產生的閑置宅基地，可以采取無償回收的方式;對于社區上樓或者進城購房以及遷出居住的閑置宅基地，應當予以適當的經濟補償，鼓勵戶主積極退出宅基地;對于違規建房或者審批后未動工建設的宅基地則可以進行強制回收;對于移民區、礦區庫區或者地質災害區的閑置宅基地，則應該鼓勵自愿有償退出。在農村閑置宅基地的流轉方面，應該嚴格按照土地管理法、物權法以及各級關于土地管理的相關政策要求，探索采取多種方式進行閑置宅基地的流轉，可以探索宅基地的出租，通過訂立租賃合同的形式將宅基地委托給承租人使用;可以采取售賣的形式，將房屋以及宅基地等在法律允許框架范圍內進行所有權的變更;可以采取置換的形式，在村集體成員內部或者是由政府部門主導進行宅基地的置換;可以采取征收補償的方式，對于具備公共目的以及公共用途的宅基地，采取征收補償的方式將其征收為國有土地。無論是宅基地的流轉還是退出，應該嚴格按照法律法規要求，堅持公平正義觀念，遵循保護土地所有者以及使用者合法的權益開展，確保宅基地流轉后者退出的順利實施。

對農村閑置宅基地的利用模式進行優化。閑置宅基地的利用優化方面，應該結合不同地方的自然條件以及社會條件，從土地功能分類的角度出發，系統的進行宅基地的整理以及再利用。第一，在基于生產功能的宅基地再利用方面，也就是將農村所閑置的宅基地采取復墾治理的形式，形成耕地進而恢復土地的生產功能，在基本模式上主要是有合村并居住模式，也就是將分散的自然村通過拆遷歸并的方式并入到中心村，進而從整體上減少農村的建設用地規模，并對閑置宅基地進行清理，恢復村莊的耕地面積，促進土地資源的節約化和集約化利用;可以采取內部改造的模式，對村莊建設的整體布局進行合理的規劃，對擁有多處或者空置的宅基地進行有償的收購后進行整理，并將其作為標準宅基地提供給有住宅需求的農戶;可以采取拆遷安置、新建社區的模式，由村集體組織劃定區域建設社區樓房，村集體成員騰出宅基地進入新型農村社區樓房居住，進而達到節約農村土地資源和增加耕地面積的目的。第二，基于生態功能的閑置宅基地利用方面，主要是通過進行村莊或者工礦用地以及其他未利用土地開展專項整理，對閑置宅基地進行全面的整治，尤其是對于分散居住在一些地質災害頻發或者交通條件落后區域的，可以鼓勵農村群眾集中搬遷到城鎮或者中心村，對其閑置的宅基地進行整理恢復生態功能，進而達到保持水土以及調節氣候，改善區域生態環境的功能。第三，基于社會功能的閑置宅基地利用方面，重點是將閑置宅基地用于特色農業產業以及休閑旅游產業的發展，在農業特色產業的發展方面，重點應該充分結合不同區域的自然條件以及農業生產實際，可以將閑置宅基地用于特色農作物的種植、特色農產品展示加工或者特色農產品的倉儲等，也可以將閑置宅基地作為特色農產品的加工制造以及倉儲銷售的綜合性場地;在休閑旅游產業的發展方面，則主要是將宅基地以及周邊其他土地等打造形成旅游區，積極發展第三產業，在休閑旅游產業的發展方面，應該盡可能的避免大拆大建，而應該多采取修繕以及小規模改造的方式等，將閑置的宅基地改造成為農家樂、特色民俗、手工作坊或者農副產品店等，進而通過發展農業旅游和生態旅游、文化旅游等來實現閑置宅基地的文化效益以及社會效益和生態效益。

強化農村閑置宅基地利用的管理實施。首先，應該健全完善農村閑置宅基地利用的組織實施，重點應該完善農村宅基地管理以及使用相關條例和政策的細化完善，尤其是結合不同地區的實際情況等，對農村宅基地的產權、宅基地登記發證、宅基地流轉收益分配等完善具體的政策規定，為農村閑置宅基地的利用提供系統完善的依據支持。其次，在閑置宅基地治理利用的源頭方面，還應該注重全方面的加大監督管理力度，尤其是對新增的農村宅基地審批進行嚴格控制，嚴禁出現一戶多宅的現象，新建宅基地應該在原宅基地基礎上修建，嚴禁占用農用地以及耕地。同時，還應該規范開展農村土地使用調查，采取衛星遙感以及航拍等方式對農村土地使用進行測量和規劃，嚴格督促執行土地節約和集約使用的各項政策規定，有效避免閑置宅基地問題的發生。第三，在農村閑置宅基地的治理方面，還應該注重全面提高鄉村規劃水平，立足于解決城鄉土地供需矛盾以及對閑置宅基地進行盤活，編制實施鄉村規劃，重點結合不同村莊的實際發展狀況、自然資源條件狀況、村莊的空間結構特點等，提高村莊規劃編制的前瞻性和科學性，對村莊宅基地的用地結構進行合理的安排，對村莊新建房屋的面積標準等進行明確的規定，進而有效避免由于規劃無序所造成的宅基地閑置問題，促進不斷提升農村用地資源的配置效率以及配置水平。此外，還應該注重強化農村閑置宅基地利用的各項保障措施，尤其是針對閑置宅基地利用資金不足的問題，積極爭取財政資金、社會資本投入等多種方式，籌資閑置宅基地的資金利用，為農村閑置宅基地的有效利用強化支持保障。

四、結語

做好農村閑置宅基地的利用，對于節約利用農村土地資源，促進農村經濟社會發展有著重要的作用。在農村閑置宅基地的利用方面，應該堅持集約化規范化法治化的原則，尊重農民群眾的意愿選擇，積極拓寬做閑置宅基地利用的思路，合理解決農村土地問題，這對于促進鄉村振興戰略實施，加快城鄉融合發展也具有重要意義。

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