“騰”出城市發展新空間

焦思穎　祝桂峰

“住地、公司、超市、健身房都在步行范圍內，時間不用耗費在漫長的通勤路上”是在深圳工作的楊思靜一直以來的夢想。

近日，楊思靜的夢想在深圳正慢慢變為現實。深圳市規劃和自然資源局（以下簡稱深圳局）探索二三產業混合用地供應，在龍崗區寶龍科技城選取一宗地作為綜合改革試點項目，混合普通工業用地、商業用地、交通設施用地等用途，打造政府主導、國企實施的高標準優質產業空間供給模式。

伴隨后工業化時代產業業態交叉融合、彈性工作和生活模式的動態重塑等，混合用地應運而生，已成為高品質創新城區的突出特點。然而，混合用地供給的實現，需要系統、完善的管理政策作為支撐。

應時而生? ?賦能城市發展

如何利用有限的土地資源，拓展更廣闊的發展空間，是擺在許多大城市面前的重要課題。

深圳人口1700多萬，陸地面積卻只有1997平方千米。在國內經濟最發達的前十大城市中，深圳的人地矛盾尤為突出。

南京大學建筑與城市規劃學院教授張京祥認為，隨著后工業化時代的到來和新技術革命的推動，功能單一的傳統用地供給方式已無法滿足新興產業、創新人群的空間需求。一方面，科技創新人群對于工作、生活、娛樂功能的融合和集成需求尤為迫切;另一方面，研發、服務和制造的邊界開始融合，規模化的研發、服務和小規模的測試生產緊密結合，催生了大量都市工業的新形態。

“隨著產業轉型升級和新產業、新業態的發展，各類產業尤其是創新活動之間的交流互動與分工合作關系愈發緊密，對多元化、高品質配套的訴求越來越高，這些都對空間利用的綜合性、靈活性等提出了更高要求。”深圳局開發利用處相關負責人介紹。

在粵港澳大灣區和先行示范區“雙區驅動”背景下，高質量成為經濟社會發展的基本要求。《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020—2025年）》提出，在符合國土空間規劃要求的前提下，推進二三產業混合用地的改革要求;自然資源部《關于支持粵港澳大灣區和深圳市深化自然資源領域改革探索意見的函》也提出，要探索二三產業混合用地政策和管理機制。混合用地成為了深圳拓展發展空間的一個抓手。深圳局開展二三產業混合用地綜合改革試點，目的是打造政府主導、國企實施“低成本開發+高質量建設+準成本提供”的高標準優質產業空間供給模式。

今年3月21日，試點宗地由深圳特區建工集團有限公司以6.29億元競得。宗地面積約10.37萬平方米（不含已建城市道路），土地用途為普通工業用地、商業用地、交通設施用地。

據深圳局開發利用處有關負責人介紹，這次深圳推進二三產業混合用地，改變了原來二三產業用地分開供地的方式，從土地要素支撐方面做出探索，以有效降低深圳產業升級的成本門檻，促進二三產業用地的空間整合及動態平衡發展，為產業升級打開空間，助力優化深圳空間結構。

創新模式? ?打造用地樣板

混合用地也稱綜合用地，是指一宗地具有兩類或兩類以上的土地用途，包括土地用途的混合、建筑功能的混合等。實踐中，國內城市早已大量運用土地混合使用的方法，但并不充分。如何讓混合用地更具多樣性和活力？深圳探索在片區尺度下，實現以產業用地為主的二三產業用地綜合開發和混合利用，提高片區土地綜合開發利用效率。

據深圳局開發利用處有關負責人介紹，《深圳市城市規劃標準與準則》明確“單一用地性質的混合使用”和

“混合用地的混合使用”兩種模式，比如單一用地性質的工業用地可以配建部分小型商業、宿舍和公共設施，形成功能完善、環境良好的現代化工業園區。深圳還新設立了創新型產業用地，可融合研發、創意、設計等多種創新型產業功能，適應“2.5產業”的用地需求。

混合用地如何在規劃上得以落實？又如何進行控制性詳細規劃調整？

深圳局開發利用處相關負責人介紹，根據《城鄉規劃法》，控規調整需同級政府審批。根據《深圳市城市規劃條例》，由市政府設立深圳市城市規劃委員會，其下設的法定圖則委員會可以行使法定圖則審批權。同時，在規劃調整正式啟動前，充分與各相關單位溝通，提前確定各項規劃指標，并對公共服務設施配套需求開展多輪企業問卷調查，既提高審批效率，也確保決策的科學性及合理性。

在優化空間結構方面，試點項目突破單一地塊的規模，在片區尺度下均衡配置產業、商業、宿舍、酒店，以及產業發展和生產生活所需要的公共服務設施，推動研發生產功能與城市生活服務功能協同發展，實現生產、生活、休閑一體化，以促進片區內不同產業的規模聚集和組團發展，實現片區土地在橫向和縱向上功能兼容、空間聯動。

系統變革? ?破解兩大難題

深化土地要素改革，需要符合市場的配置規律。深圳是如何破題混合用地的物權化和市場化，推進系統性變革的？

地價評估是此前混合用地面臨的一個難題。地價過高，會打擊企業的投資積極性;地價過低，會導致國有資產流失。此前，自然資源部辦公廳曾印發《關于做好2021年度自然資源評價評估有關工作的通知》，明確涉及多種用途混合的土地使用權出讓時，應按不同用途分別評估地價。

“此次試點項目不僅屬于二三產業混合用地，還創新疊加優質產業空間政策，按照《深圳市優質產業空間供給試點改革方案》規定‘試點項目用地上除配套商業以外的建筑類型，出讓底價按市場價格的30%確定;試點項目用地地價不得低于全國工業用地出讓最低價標準’的，以優惠價格將宗地出讓給平臺企業，切實降低企業投資開發建設成本。”深圳局龍崗管理局局長嚴震宇介紹。

落實“規劃融合，用地混合”理念，龍崗區打破單一宗地單一功能、單獨出讓的局限，集中布局產業配套，實現鄰里中心、宿舍、食堂園區共享，將生產研發與城市生活服務協同發展，實現試點單元內規劃上的產城融合，形成約3.5萬平方米的連片公共服務設施。龍崗區還按照優質產業空間“總成本+微利”原則，允許平臺企業建成后以不超過總成本8%的價格，銷售產業用房及配套宿舍，切實降低企業用房成本，推動工業投資穩增長。

“通過‘總成本+微利’方式，實現優質產業空間供給與優質成長型企業需求的精準匹配，同時做好地上產業空間利用的監督管理工作，以簽訂監管協議的方式明確產業準入、產出效率等指標，通過履約考核的方式實現產業健康、持續、高效、高質量發展，保障優質產業空間實質性支持實體經濟發展。”嚴震宇說。

混合用地需要解決的另一個難題是不便辦理不動產登記。

嚴震宇介紹，單一用地性質的混合使用是指具有主導建筑與設施用途的土地，允許兩種或兩種以上建筑與設施用途的混合建設和使用，該模式的土地性質以單一用地性質表達;而混合用地的混合使用是指當土地使用功能超出單一用途適建用途的類型、主導比例等要求，需要采用兩種或兩種以上用地類型組合表達的土地類型。深圳在此次試點項目開展時強調水平維度多地塊之間土地混合利用，以實現用途功能的多樣性，各地塊可獨立切分，且各自用途以單一用地性質表達，因此未涉及地塊混合難以切分的確權問題，也基本不涉及垂直維度空間混合的確權問題。在具體登記環節，可以整宗、棟、層、間的最小分割單元辦理，依據實際地上建筑與設施功能類型和面積占比在用地性質上準確表達。

至于垂直空間上混合的確權問題，深圳目前正在積極推進城市地上地下空間的綜合開發利用，探索建設三維地籍管理機制，通過三維地籍數據庫、三維宗地圖等手段，準確描述三維空間的權利空間邊界，從而實現垂直維度內不同用途空間的確權登記。

除了試點項目，在深圳西部濱海、毗鄰前海灣的大鏟灣港區一帶，正動土興建的騰訊全球總部——“互聯網+”未來科技城，也是二三產業混合用地的典型試點項目。

“未來，深圳將不斷探索土地混合利用向片區尺度拓展，將工業、商業等多種用途地塊合為整宗地整體供應，實現‘工業用地’到‘產業園區’的轉變，充分發揮片區土地利用的整體效益，為未來發展打開新空間。”深圳局開發利用處相關負責人說。