歐洲多年生作物管理經驗對我國園地管理的啟示

劉凡　陳桂珅　吳克寧

園地在國民經濟中占有重要地位，既是推動鄉村振興、鞏固脫貧攻堅成果的重要陣地，又為糧食安全、生態文明提供有效保障。但當前我國對園地管理重視不夠，導致出現基本情況不明、管理混亂等問題。本文歸納了歐洲在多年生作物管理中的主要做法，結合我國園地管理存在的問題，提出了進一步加強園地管理的相關建議。

歐洲多年生作物的管理做法

概念內涵界定清晰，地類劃分詳細。歐洲環境局為支持土地覆蓋監測，協調編制了CORINE（Coordination of information on the environment，環境信息協調）土地覆蓋分類，將土地覆被分為5個一級類、15個二級類、44個土地利用/覆被類別，其中，農業用地細分為耕地、多年生作物、牧場和其他農業用地。多年生作物包括用于水果生產標準培養的木質作物，如大面積果園、橄欖園、栗子園、核桃園、灌木園和一些特定的低矮果園種植園、葡萄園和攀緣植物等。為適應各成員國的實際情況，CORINE土地覆蓋分類詳細規定了土地覆被類型的定義和二級類劃分，明確了容易混淆地類的判斷標準。就多年生作物用地而言，明確包括葡萄園、橄欖園、薔薇科水果、木本堅果作物、花圃、熱帶果樹、多年生工業植物等，不包括草莓、育苗苗圃等;對于混合用地，根據占比確定類別;采用以種植目的來區分多年生作物和林地，用于木材生產的栗木、核桃林等歸類為林地，用于生產水果的歸類為多年生作物;以是否采用輪作制度區分多年生作物和耕地。

相關產業發達，多年生作物管理重視程度高。葡萄園和橄欖園在歐洲地區的食品行業中至關重要。首先，歐洲一些世界頂級的葡萄、橄欖等水果生產國，優質水果是其重要的出口產品。其次，由于釀酒行業等水果加工制造產業的蓬勃發展，多年生作物管理具有很強的社會經濟和文化重要性。因此，歐洲各國對多年生作物的重視程度較高。以德國為例，早在19世紀就開始強化果園的土地利用，后續在水土流失等土地管理監測中也納入多年生作物用地，并制定具有法律約束力的土地使用計劃以管控用地數量。歐盟開發的綜合管理和控制系統也包括了多年生作物用地，可以詳細到宗地級別信息，使該類用地可以享受歐盟共同農業政策的農業補貼。

經濟激勵干預農業生產，間接調控多年生作物用地。歐洲大部分地區都面臨著建設用地占用農用地、農用地開發休閑娛樂項目等問題，這些變化對農產品生產產生了不良影響。為此，歐盟采取由市場和制度決定的經濟激勵措施進行干預。歐盟共同農業政策（Common Agricultural Policy，簡稱CAP）是歐盟共同政策中的互助類政策，其與關稅同盟一并構成歐盟的兩大支柱。CAP以價格和市場作為主導因素，通過政策手段干預歐盟內部貨物流通、貨物價格、優惠政策等，并創立支持市場、價格和政策調節的基金。CAP設計了目標價格、干預價格、門檻價格三種價格。其中，目標價格即市場價格;干預價格是市場價格的安全網，在市場不景氣或出現危機時，農民至少可以以此價格出售給歐盟委員會;門檻價格是第三國產品的最低可接受進口價格。通過三種價格調控，歐盟為成員國農產品創造了一個共同的市場，確保歐盟內部食物供應穩定。

強調土地利用環境影響，發展有機農業。近年來，歐盟日益重視農業生產的環境影響，特別是針對使用大量農藥的多年生作物用地。為保護生態環境，歐盟采取了很多措施，如農業生態計劃、自然發展政策、歐盟農村發展方案等，其目的在于遏制碳排放、發展有機農業、實施以地區為基礎的補貼。其中，有機農業應用較廣泛。例如，2004年德國頒布《可再生能源法》，規定了有機農業認證和有機農場擔保等相關事宜。有機農業趨向于復合農業，即果樹組合、果樹與栽培植物或半天然草組合，將農業與畜牧業結合起來。這種復合農業在保護土壤免受侵蝕、保護生物多樣性、提供產品和服務等方面發揮著重要作用。

我國園地管理存在的問題

不同分類的概念內涵有交叉，影響科學認定。一方面，我國園地和林地的概念內涵難以區分。《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》中，把園地定義為“種植以采集果、葉、根、莖、枝、汁等為主的集約經營的多年作物”的土地，而商品林地的定義為“以生產木材、竹材、薪材、干鮮果品和其他工業原料等為主要經營目的的林地”，二者在概念的界定上存在交叉和重疊。另一方面，園地來源復雜、種植作物多樣，現有定義存在模糊地帶，導致農用地內部的無序調整。

法律地位不明確，受重視程度低。雖然土地利用現狀分類對園地內涵、類型等給出明確規定，但現行《土地管理法實施條例》并沒有專門針對園地的保護與管理作細致規定。林地、草地管理有《森林法》和《草原法》支撐，但園地管理和保護條例目前仍是空白。而且，為提高森林覆蓋率，園地中部分木本作物劃入經濟林地，這也導致了園地在法律層面存在一定混淆。

管理機構不明確，規劃概念矛盾。由于現狀園地很多來源于耕地和林地，因此出現多頭管理現象。過去，林草管理部門傾向于將部分木本作物認定為經濟林地，耕地保護管理部門和農業農村管理部門則傾向于將不破壞耕作層的園地依舊認定為耕地。不同行業認定標準不同，造成同一塊土地的認定存在混亂狀況。

缺乏專項調查，基礎數據掌握不足。農業農村部門的測土配方施肥、地力評價等都是針對耕地，并未在園地上開展，因此沒有積累相關工作數據。自然資源部門對農用地的管理主要集中在耕地、林地和草地上，也未對園地開展專門的質量評價。《農用地質量分等規程》和《農用地定級規程》中，指明其工作對象為現有農用地和宜農未利用地，不完全適用于園地。這就導致今后開展園地質量評價缺乏技術方法指導，直接采用相關部門現有數據的可能性也較小。

加強園地管理的建議

清晰界定園地內涵，劃分各部門管理權限。歐洲CORINE土地覆蓋分類中的多年生作物和我國的園地在概念上是基本對應的。因此，我國可以借鑒歐洲CORINE土地覆蓋分類，對園地和林地可以種植目的進行區分。相關工作應逐步統一到國土三調“一張圖”上來，統一園地、林地的定義，避免在園地、林地分等定級中出現數據矛盾。對于園地和耕地，以種植作物是否為多年生作物為依據進行區分。自然資源管理部門應明確區分耕地和園地，嚴格土地用途管制。對于園地二級類，可參照果樹的生物學分類。

加強制度供給，推進多規合一。加強園地用途管制、技術保障、市場監管等制度供給。在農業規劃中，施行園地準入機制，防止耕地“倒掛”。對園地實施科學規劃、人才技術支撐、精細管理，并保障農民收入，發揮園地推動鄉村振興、鞏固脫貧攻堅成果的重要陣地作用。同時，采用確權登記、市場流轉、監督檢查等方式為園地規模化經營管理提供保障。此外，還可借鑒歐盟CAP的價格調控和農業補貼政策，控制園地作物市場價格的上限和下限，引導園地產業可持續發展。將園地規劃納入“多規合一”，采用統一的空間參數、線上平臺等方式協調各部門規劃。

農用地協同管理，加強環境影響評價。農藥和化肥對環境的影響是各國面臨的共同問題，因此可借鑒歐洲先進的農業用地環境影響評價和應對措施。我國的林間作物與歐洲的復合農業有共通之處，如，在橡膠林下種植魔芋等，可充分發揮土地潛力。同時，我國園地還具有特殊性，它是耕地的“后備力量”，因此對園地的管理更要考慮到土地的多宜性。園地的精細化管理和有機肥使用保證了土地肥力，這樣的土壤條件為“藏糧于地”提供了支撐，也為“進出平衡”奠定了基礎。所以，耕地管理部門和園地管理部門要協同管理，根據糧食需求量調整耕地與園地的轉換，定期監督檢查“標注即可恢復和工程可恢復園地”的地力水平，保證土地的糧食生產能力。

推進園地調查和質量評價工作，為管理提供基礎數據。園地是重要的自然資源類型，也是自然資源統一管理的重要部分，有必要開展園地專項調查，查明園地的自然條件、種植情況、社會經濟條件、交通區位狀況等。在此基礎上，完善園地分等定級規程，明確園地分等定級方法及實施細則等內容，全面了解我國園地基本狀況，為國土空間規劃、用途管制、生態修復等自然資源管理工作的開展提供統一、規范的技術指導與支持，為科學、規范管理園地資源提供保障。