中國鄉村治理的嬗變及現代治理啟示

李新劍，彭必祥，郭云鋒

摘? 要：縱覽中國歷代鄉村治理的模式，可將中國古代鄉村治理劃分為鄉里制度下的治理和保甲制度下的治理兩個主要階段。中國古代鄉村治理的三個主要特征：基層治理隨著皇權的強化，逐漸由自治走向官治;歷代統治者善于利用地方精英加強對鄉里的控制;歷代均重視加強意識形態和思想文化的控制，大力推行教化。這對當今中國鄉村治理的啟示是：積極構建適合中國當代鄉村實際的治理體系;積極吸納鄉村精英力量，打造鄉村治理共同體;重視精神文明建設，打造鄉村治理軟實力。

關鍵詞：鄉村治理;鄉紳階層;鄉里制度;保甲制度

中圖分類號：D422.6? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? 文章編號：1672-4437（2022）02-0097-05

當前，隨著鄉村振興工作如火如荼的開展，日漸凸顯出鄉村治理是鄉村振興中的關鍵環節。在我國悠久的歷史中，歷朝歷代都留下了很多鄉村治理的寶貴經驗，研究中國興村治理的演變規律和邏輯對于指導當下鄉村振興背景下的鄉村治理具有重要的意義。

一、中國古代鄉村治理的嬗變

（一）鄉里制度下的鄉村治理

1.秦朝之前的鄉村治理

夏朝之前，鄉村治理的萌芽已經出現。商朝時期出現了族尹、里尹和里君等鄉村管事，但其具體承擔的政治經濟功能以及與王權的關系尚不明確。到了西周，鄉村管理組織隨著國家政治體制的成熟而日趨完善。“王國百里為郊。鄉在郊內，遂在郊外，六鄉謂之郊，六遂謂之野”。“五家為比，使之相保;五比為閭，使之相愛;四閭為族，使之相葬;五族為黨，使之相救;五黨為州，使之相賙;五州為鄉，使之相賓。”[1]由以上史料可類比出“鄉”的大致管轄范圍。此外，鄉里設置比長、閭胥、族師、黨正、州長和長大夫等職。由于并沒有出現郡縣制，“鄉”是較大的行政組織單位。到了春秋戰國時期，什伍制開始被各諸侯國廣泛采用，即“五家為比，十家為聯;五人為伍，十人為聯;四閭為族，八閭為聯”，什伍成為“里”之下的組織單元。

先秦的鄉村治理制度中，周朝出現“三老”、戰國時期的鄉薔夫以及什伍組織，直接參與鄉村的治理。此外，在古代社會還非常重視對鄉民的教化，春秋戰國時期出現了“父老”。“父老”雖然不像鄉薔夫以及什伍組織可以直接代表官府行使行政權力，但在鄉里具有獨特的影響力和威信，通過自身的模范作用，發揮做表率、風俗訓誡和督導教化功能。

2.秦漢時期的鄉村治理

秦朝設立郡縣制，在全國設立三十六郡，郡下設縣;縣下采取鄉里制度，并在“鄉”和“里”外增設“亭”，“十里一亭，亭有亭長。十亭一鄉，鄉有三老、有秩、薔夫、游徼。”[2]在職位設置上有里長、亭長、三老、有秩、薔夫、游徼等職務。參照今天的鄉鎮組織結構，里長類似現在的村民組長，亭長類似現在的村長，三老、有秩、薔夫、游徼相當于現在的鄉鎮職能部門，三老主要負責教育、文化和精神文明建設等內容，有秩主要負責政法工作，薔夫主要負責稅收相關工作，游徼主要負責治安工作。

漢朝的鄉里組織結構整體上沿襲了秦制，但權力重心有很大區別。秦朝以法家治天下，重視刑律，有秩、薔夫、游徼的地位和待遇較高。而漢代“罷黜百家，獨尊儒術”，重視意識形態的教化和引導。因此，“三老”的地位、影響力和待遇大大提高，經常得到物質和職權方面的獎賞。漢代還專門設立負責祭祀的垂直組織“社”，各級行政機構都設有“社”，縣級以上的“社”稱為“官設”，官府主持祭祀，活動經費也由官府撥付。鄉里組織的“社”稱為“民社”，主要包括“里社”和“鄉社”，活動經費由社民承擔。“里社”和“鄉社”的群眾參與性很高，群眾不僅是祭祀的參與者還是出資主持者。“社”能夠發揮意識形態的整合功能，并能有效地組織群眾，促使民間社祭的節慶化。

3.三國兩晉南北朝時期的鄉村治理

這段歷史是少數民族入侵，國家分裂，戰亂頻仍，社會動蕩不安的黑暗時期。盡管鄉里組織仍是縣下治理的主要組織形式，但日漸廢弛。鄉官的權威和地位不斷下降，教化功能不斷喪失，日漸淪為征催賦稅的職役。而西漢時期出現的豪強勢力在戰亂年代迅速膨脹，官府也開始利用豪強階層加強對鄉村的治理。為了躲避戰亂，百姓們開始建立新的居民點進行軍事防御，形成了“村”和“塢”兩類組織。《魏書》列傳第十二：“至刺史陸龍成時謀叛，聚城北高柳村。”[3]與今天不同的是，“村”是由軍隊駐地屯兵演化而來，經常成為軍隊臨時集聚和防御的軍事據點。“塢”又稱為“塢堡”和“塢壁”，是百姓為了躲避戰亂修筑圍墻堡壘而形成的高凝聚力的居民團體。

早期“村”和“塢”的居民并未納入管理，他們不是編戶齊民，而是依附于豪強或者宗族的居民。后來，這些自然形成的村落也得到了官府的承認，官府任命這些豪強和宗族首領為宗主，讓其擁有合法地位，以加強對百姓的都護，史稱宗主督護制，“村”和“塢”也逐漸成為官府的編戶齊民。后來，宗主督護制的弊端日漸顯露，隱瞞人口，逃避賦稅，給國家造成巨大損失。為了擺脫宗族豪強對鄉村的控制，北魏馮太后采取李沖提出的三長制，“五家立鄰長，五鄰立里長，五里立黨長，取鄉人強謹者為之。”[4]三長制沿襲了秦漢以來的鄉治傳統，同時也為隋唐的制度建立奠定了基礎。

4.隋唐時期的鄉村治理

隋文帝時期，“五家為保，保五為閭，閭四為族，各置長正;京畿之外則置里正（相當于閭正）、黨正（相當于族正）”[5]，隋朝的制度與三長制大同小異，只是在戶數規模的劃分上略有不同。

唐朝時期，《通典》云：“鄉置耆老一人，以耆年平謹者，縣補之，亦曰父老。”[6]鄉作為行政單位依然保留，但權力開始虛化，僅僅負責禮儀教化之類的工作。而里正逐漸成為鄉務的實際主持者，職權涵蓋整個鄉里事務，并享有免除賦稅和勞役的特權，可謂地位尊崇，待遇豐厚。唐朝中期以后，兩稅法開始實行，地方階段構成發生了很大的變化。里正的地位開始下降，“鄉亭之職，至困至踐。貪官污吏非理征求，極意凌辱”。至此，歷代沿襲的鄉里制度開始向職役制轉變。4336C211-0AD4-46B2-BA0E-6DD77A886214

5.元朝時期的鄉村治理

盡管在兩宋時期已經出現了保甲制度，但元朝主要沿襲金國制度實行里正制，后來開始實行村社制，滅南宋后開始在全國推廣。《元典章》卷23《勸農立社事理》記述：“諸縣所屬村疃，凡五十家立為一社，不以是何諸色人等并行入社。令社眾推舉年高通曉農事有兼丁者立為社長。”但在實際執行中仍有大量人口并未入社，如探馬赤軍戶并未入社，其主要擔心軍情泄露;蒙古貴族在中原地區的封地“投下”也并未入社，立社令在“投下”被抵制。在江南局部地區依然沿襲宋制實行里甲制。

“鄉都置里正，村社設主首、社長”，里正和主首主要職責是催辦賦稅，社長主要抓農業生產、教育及精神文明建設、社會保障和救濟、治安和維穩等工作。后期，社長的權限越來越大，也逐漸參與催辦賦稅的事務中來。元朝北方計戶出賦調，南方沿襲宋制征收夏、秋兩稅。稅賦的核算依據是鼠尾文簿，文簿土地核算也由社長來主持完成。

（二）保甲制度下的鄉村治理

1.兩宋時期的鄉村治理

為了加強皇權統治，北宋時期鄉里制被都保制取代，“十戶為一保，五保為一大保，十大保為一都保。”[7]都保制的初衷是“寓兵于農”，“以家聯保，以丁聯兵”，實行兵民一體，增強軍事力量。但在實行過程中發現，都保制在放貸、民防、賑災和社會治安方面發揮著廣泛的作用，有利于建立對全國基層組織和人民的廣泛和深層控制，對宋朝之后的封建王朝產生了深遠的影響[8]。

兩宋時期，理學興盛。存天理、滅人欲，天理構成人的本質，在民間體現為倫理道德“三綱五常”。隨著理學的下鄉，鄉村宗族組織、士紳精英也加入鄉村治理的隊伍中來。“管攝天下人心，收宗族，厚風俗，使人不忘本，須是明譜系世族與立宗子法。”他們通過設族田、立祠堂、修族譜、樹立宗族權威等措施，以宗法制進行鄉村治理重構。實際上，理學下鄉與鄉村的宗法治理彌補了自唐中期以來廢弛的鄉村的教化功能，承擔了“三老”的教化功能，同時又擴展了“三老”的權限。因此，鄉村士紳階層和宗族組織逐漸成了皇權在鄉村的代理人。

2.明朝時期的鄉村治理

明朝受到宋朝的影響較多，除北方少數地區實行村社制或鄉里制外，大部分地區普遍實行里甲制，明中期以后，開始采取保甲制。保甲制度的軍事功能已經退化，政府采取保甲制度主要是為了征收稅賦和維護社會治安。這套源于宋制的體制實際上包含了兩套系統，一是政令系統，由里長、甲長構成，作為基層組織履行上級組織的職能;二是宗法系統，由族長和鄉紳構成，鄉紳集團的影響巨大，它一般由退休官員、舉人、貢生、秀才或童生構成，并充當精神領袖，管控鄉村精神、道德、政治、經濟、法律、文化的一切事務，甚至指定人選擔任族長和保甲長。成為鄉紳要有一定的功名和學識，但不一定要走上仕途。鄉紳必須是本村人，具有公共身份認同，在禮儀身份、經濟和政法領域擁有高于百姓的特權。例如，可以不用服徭役，可以與地方官平起平坐，當觸犯法律時也會受到一定的保護和優待。鄉紳這種由士紳集團控制的宗法系統對鄉村產生了巨大而深遠的影響。

3.清朝時期的鄉村治理

清朝在基層治理上基本沿襲明制，清初實行里甲制或總甲制，康熙四十七年重新對保甲制度進行整改，創立了牌、甲、保的保甲組織結構。此后，清廷不斷加強對保甲制度的控制和規范管理，將其由半自治性質的基層組織，逐漸內化為行政體系的一部分[9]。例如，雍正年間對保甲制度進行法制化管理，詳細規定地方保甲負責人各種賞罰制度和地方家族族長的選舉章程;乾隆時期，對保甲制度的職責進行了細化和詳細規定，并對監管體系做了明確規定[10]。

二、中國古代鄉村治理的特征和演變規律

（一）基層治理隨著皇權的強化，逐漸由自治走向官治

學者們對于皇權統治的下限邊界一直爭論不休，一種觀點認為“皇權不下縣，縣下皆自治”。另一種觀點認為鄉里制度和保甲制度皆是皇權在鄉下的權力延伸，皇權一直統治著廣袤的鄉村。筆者認為，從古代官僚系統的設置看，最下限的基層結構是縣，縣下并未納入行政組織體系。盡管縣下也存在鄉里制度、里甲制度或保甲制度，但并未納入國家行政編制，亦不享受行政預算支持。鄉里組織或保甲制度的人選也由鄉紳或宗族組織進行推選，官方并不直接任命或直接干預人選安排，因此，鄉村治理帶有自治性質。從另一方看，鄉里制度或保甲制度代表官府履行稅賦征收、民風教化、治安管理和組織公共事務。里長或保甲長履職較好的還能獲得政府嘉獎，并享受高于百姓的特權，具有一定的官家身份。因此，鄉里制度或保甲制度的確是代表皇權行使職能，皇權通過間接的形式實現對廣大鄉村的有效統治。特別是隨著皇權的不斷強化，鄉里制度也被更加嚴格的保甲制度所替代，皇權通過保甲制度、宗族組織和鄉紳階層實現對鄉村政治、經濟、文化、思想和道德的全面控制。到了清朝時期，統治者對鄉村的控制更加嚴格和細致，逐漸滲透到微觀層面，比如出臺詳細的保甲法，并對族長的選舉規則和要求做了更加明確的規定，這使得鄉里組織逐漸成為正式官方機構的延伸，基層治理也從自治逐漸走上官治之路[11]。

（二）歷代統治者善于利用地方精英加強對鄉里的控制

鄉里制度和保甲制度能夠確保國家稅賦得到及時征收，并有效確保對底層人民的控制。但對于鄉村的繁雜事務，里長和保甲長就難于獨立完成，必須和地方精英共同加強對鄉里事務的管理和控制。南北朝時期，戰亂頻仍，豪強勢力能夠庇護一方，許多流民也選擇依附豪強勢力換取平安，這也導致豪強勢力逐漸壯大。宗主督護制的出現意味著官府承認豪強階層對鄉村的控制，也意味著官府越來越倚重豪強勢力實現對鄉下的治理。但豪強勢力的壯大，不利于加強統治。統治者需要既能有效治理鄉間，又不會威脅自身統治的文化階層，于是鄉紳階層開始出現了。特別是在明朝時期，隨著程朱理學的日漸普及，三綱五常的道德教化開始滲入整個社會細胞，這些有文化的鄉紳，也充當著道德典范和鄉村教育工作者。鄉紳階層與宗族組織緊密相連，很多有名望的大鄉紳也大多出自當地大的宗族。鄉紳階層的影響之大，以至于有些地方族長和保甲長的人選確定都要經過鄉紳。鄉紳階層也是統治階級的拉攏扶植對象，他們在身份禮儀、經濟、政治和法律方面享有一定的特權。而甲長或保長的地位日漸低下，在百姓中名聲越來越差。特別是在清朝，保甲長則淪為官府的職役，普通百姓對于做保甲長則避之不及，一些游手好閑、無所事事的小混混最后成為保甲長，意圖通過這個職位尋租獲利，加速了保甲長地位的貶值。因此，鄉村基層的教育、基建、維穩、仲裁調解和公共活動只能由當地名望較高的鄉紳或宗族族長擔當。4336C211-0AD4-46B2-BA0E-6DD77A886214

（三）歷代均重視加強意識形態和思想文化的控制，大力推行教化

鄉村治理中，教化職能被擺在非常突出的位置，春秋戰國時期就出現了“父老”職位，一般由當地德高望重的長者擔任，通過做表率、風俗訓誡和督導教化發揮作用;秦朝時出現了“三老”，主要職責和“父老”大同小異，主要也是對鄉民進行思想道德教育;兩漢時期“三老”地位尊崇，優秀者經常受到官府的表彰和獎勵;三國兩晉南北朝時期戰亂頻仍，“三老”地位低賤，道德教化作用逐漸喪失;唐朝時期開始設置“耆老”，代替“三老”行使教化之職。宋朝對鄉里制度進行了改革，設置了里甲制，后又發展為保甲制，“三老”和“耆老”等職位消失不見，取而代之的是鄉紳階層，教化之職開始移交到當地鄉紳之手。“萬般皆下品，惟有讀書高”，鄉紳階層作為當時的知識分子在鄉里具有極高的威信。“孝順、和睦、誠信、勤奮、立志、仁愛、廉潔”等儒家核心思想正是通過鄉紳階層實現在基層的推廣，而其教化作用主要通過自身的榜樣示范作用完成的。此外，鄉紳階層也會通過鄉規民約、族訓家規等形式進行提煉加工，使之變成本地或本族的強制性約定以進行世代相傳。

三、古代鄉村治理對當下鄉村振興的啟示

（一）積極構建適合中國當代鄉村實際的治理體系

當前，鄉村治理的關鍵是把基層黨組織的領導作用和村民自治有機結合起來，創造具有中國特色的治理體系[12]。首先要充分發揮基層黨組織的領導作用，把基層黨組織打造成領導農村各項事業的堅強堡壘，發揮基層黨組織攻堅克難和團結群眾的優勢，將黨的各項方針、路線、政策和主張貫徹到基層實處。只有這樣才能有效鞏固基層政權，并把黨的領導作用體現出來[13]。其次要在治理層面上實現村民自治。群眾是最具有創造力的群體，農村的改革和建設離不開農民的首創精神，基層治理也要發揮群眾的主動性，以實現村民自治。當前，農村空心化問題嚴重，農村人才極度匱乏，村民與村黨組織的關系紐帶松散，很多地方處于一盤散沙的狀態。因此，充分發揮基層黨組織的堅強堡壘作用，調動和團結廣大村民，積極探索有效治理模式，實現黨的統一領導與村民自治的有機統一，對于實現鄉村振興具有重要意義。

（二）積極吸納鄉村精英力量，打造鄉村治理共同體

“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”，鄉村精英階層和鄉里制度（或保甲制度）的有機結合，構成了中國古代乃至近代的獨特治理模式。新中國成立后，黨領導人民建立了基層政權，基層黨組織也進入鄉村，填補了鄉村地帶的權力真空。當前，充分利用鄉村精英，實現“新鄉賢治鄉”是創新鄉村治理模式的有效途徑。新鄉賢主要包括：村致富帶頭人、返鄉企業家、返鄉知識分子、返鄉退伍軍人、返鄉創業大學生;德高望重的返鄉退休官員、退休企事業高管、退休專家學者和其它退休社會名流。新鄉賢自身擁有一定的資源和優勢，在鄉村振興中能夠起到較好的示范作用。同時，新鄉賢在鄉村一般擁有較高的威信和聲望，能夠充分調動群眾積極性，對于組織鄉村公共事業，帶領群眾共同富裕起著較好的引領作用。此外，新鄉賢連接村“兩委”和村民兩頭，依托新鄉賢能夠更好地維護群眾利益、提高決策質量、緩解基層矛盾、協調干群關系、推動村民自治。

（三）重視精神文明建設，打造鄉村治理軟實力

歷代均重視加強意識形態和思想文化的控制，大力推行教化。當今，重視精神文明建設，打造鄉村治理軟實力是實現鄉村治理的有效途徑。但鄉村文化內卷與衰敗卻是在很多地方都存在的現實困境[14]。從歷史視角看，“父老”“三老”和“耆老”都曾承擔過鄉村教化的功能。實行保甲制度后，鄉紳階層逐漸承擔起教化功能。因此，當代農村的教化工作首先必須確定教化主體，一般而言，村“兩委”負責宣傳工作的干部承擔著思想教育和道德教化的職能。但這些還是遠遠不夠的，村“兩委”干部是宣傳社會主義核心價值觀、傳達黨的方針、路線、政策的主體，但政府的外部輸入必須與內部構建緊密結合，黨和國家的正統思想必須與傳統文化、公民文化有機銜接。這就需要在村民中選擇道德模范與“好人”代表發揮示范作用，比如新鄉賢中德高望重的長者以及在群眾中以身作則、發揮潤物無聲的教化作用的“好人”代表和道德模范。因此，對于道德模范的評比要進一步下沉，設置村級標準，在村內進行表彰，充分發揮其示范作用。在教化形式上和活動載體方面要進行創新，關注和吸納近幾年涌現出來的農村文化禮堂、農家大院、文化活動中心、文化廣場等實踐創新產物，充分結合當地實際，創造性打造文化建設載體和平臺。

總之，鄉村振興是項復雜的系統工程，鄉村治理則是工程的關鍵模塊。打造鄉風文明、治理有效的格局，必須充分吸收歷代中國鄉村治理的優秀成果，扎根中國實際，圍繞當今鄉村振興的大格局和微觀基礎，及時進行制度創新和治理創新，以實現鄉村治理的現代化和特色化。

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Evolution of Rural Governance in China and Enlightenment of Modern Governance

LI Xinjian1，2， PENG Bixiang2， GUO Yunfeng2

（1. Anhui Technical College of Mechanical and Electrical Engineering， Wuhu， Anhui 241002，China;2.Xinba Village Committee， Shenxiang Town， Wuhu， Anhui 241012， China）

Abstract： According to the modes of rural governance in Chinese dynasties， this paper divides the rural governance in ancient China into two main stages： the governance under the village system and the governance under the Baojia system， and systematically reviews the governance characteristics of the dynasties.On this basis， it summarizes three main characteristics of rural governance in ancient China： with the strengthening of the imperial power， grass-roots governance gradually changes from self-government to official governance; the rulers of the past were good at using the local elite to strengthen their control over the village; all the dynasties attach great importance to strengthening the control of ideology and ideology culture and vigorously promote enlightenment.The enlightenment for the rural governance in today's China is： actively build a governance system suitable for the reality of China's contemporary rural governance， actively absorbing the power of rural elites to build a rural governance community and attaching the importance to the construction of spiritual civilization and build soft power in rural governance.

Key words： rural governance;gentry class;village system;Baojia system4336C211-0AD4-46B2-BA0E-6DD77A886214