“十四五”時期文物安全形勢、問題與對策

岳志勇（國家文物局 北京 100009）

文物承載燦爛文明、傳承歷史文化、維系民族精神。文物安全關系國家歷史，關系國家文化安全和人民群眾精神文化福祉。準確分析判斷“十四五”時期我國文物安全面臨的形勢、任務，統籌謀劃、精準施策，對于防范化解文物安全風險，弘揚中華優秀傳統文化、革命文化和社會主義先進文化，堅定歷史自信、文化自信，建設社會主義文化強國，更好滿足人民群眾精神文化生活需要具有重要意義。

一、文物安全面臨的新形勢

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視文物安全工作，強調“歷史文化遺產承載著中華民族的基因和血脈，不僅屬于我們這一代人，也屬于子孫萬代。要敬畏歷史、敬畏文化、敬畏生態，全面保護好歷史文化遺產，統籌好旅游發展、特色經營、古城保護，筑牢文物安全底線，守護好前人留給我們的寶貴財富。”中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強文物保護利用改革的若干意見》《關于實施革命文物保護利用工程（2018—2022年）的意見》，國務院召開全國文物工作會議、全國文物安全電視電話會議，印發《國務院關于進一步加強文物工作的指導意見》、《國務院辦公廳關于進一步加強文物安全工作的實施意見》，對文物安全工作作出全面部署。強調文物安全是文物保護的紅線、底線和生命線，關系國家歷史傳承和民族團結，關系社會主義核心價值觀培育，關系人民群眾精神家園建設，是弘揚中華優秀傳統文化、建設社會主義文化強國、維護國家文化安全的重要內容。保護文物就是保護國家與民族的歷史，守護中華民族的根與魂。要求地方各級政府牢固樹立保護文物也是政績的科學理念，切實履行文物安全屬地管理主體責任，完善文物安全責任體系。嚴格落實文物安全保護責任，嚴密安保措施，嚴防監管漏洞，嚴打文物犯罪，嚴肅問責追責，堅決筑牢文物安全防線。

“十三五”時期，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，各地區各有關部門堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平總書記關于文物安全工作的重要指示批示精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，聚焦影響文物安全的主要風險、突出問題，聯合打擊、聯合整治，加強執法督察，強化風險防控，改進文物安全防范基礎設施、技術裝備，推動文物安全形勢整體穩中向好，文物安全風險防范能力水平不斷提升。各級黨委、政府文物安全責任意識顯著增強，文物安全工作納入全國文明城市測評體系，納入國務院安委會安全生產考核巡查范圍，26 個省份將文物安全納入地方政府績效考核評價體系。文物安全聯防聯控、重大文物被盜案件掛牌督辦、重大法人違法案件約談曝光、責任追究等制度體系相繼建立。《文物博物館單位文物安全直接責任人公告公示辦法》《文物安全監管平臺建設指南》《文物安全防護工程實施工作指南》《文物保護工程安全檢查督察辦法》《文物建筑防火設計規程》等相繼發布，文物安全標準規范不斷完善。文物安全投入持續加大，人力防范、實體防范、電子防范等基本保障、基礎設施持續改善，預防預警能力得到提升。文物、公安、應急等部門持續組織開展文物法人違法三年整治行動、打擊文物犯罪專項行動、文物安全隱患排查整治行動，一大批文物法人違法案件得到查處和糾正，一些長期從事文物盜竊、盜掘和走私行徑的犯罪分子和犯罪團伙被緝拿歸案，一大批難以偵辦的文物被盜積案、陳案相繼告破，隱患排查整治取得實效。文物法人違法、文物被盜案件多發、高發勢頭得到有力遏制，文物火災事故明顯下降。

“十四五”時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，也是推進社會主義文化強國建設、推動實現從文物資源大國向文物保護利用強國跨越的關鍵時期。以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業發展全局，統籌發展與安全，對全面加強文物安全工作提出新的更高要求。黨中央第一次把“增強全社會文物保護意識，加大文化遺產保護力度”寫入《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》。2021年6月25日，中央政治局就用好紅色資源、賡續紅色血脈進行第三十一次集體學習，強調要用心用情用力保護好、管理好、運用好紅色資源。2021年11月24日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十二次會議，要求加強文物保護總體規劃，統籌搶救性保護和預防性保護、本體保護和周邊保護、單點保護和集群保護，維護文物資源的歷史真實性、風貌完整性、文化延續性，筑牢文物安全底線。國務院辦公廳印發《“十四五”文物保護和科技創新規劃》，第一次將文物保護規劃上升為國家級專項規劃，對加強文物執法督察，嚴厲打擊和防范文物犯罪，提高文物安全防護能力，完善應急管理體系等做出清晰布局。黨中央、國務院的高度重視，社會各界對文物安全工作的關心和支持，為解決長期以來文物安全管理存在的突出問題、改善文物安全狀況、提高文物安全防護能力提供了重大機遇。同時也應看到，我國文物保護任務繁重，安全防控壓力加大。當前，我國正處在城鎮化快速發展的歷史進程中，文物保護與經濟社會發展、與城鄉建設之間的矛盾依然存在。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，地震、洪水、雷擊、臺風、泥石流等自然災害和極端氣候事件對文物的危害有增無減。文物法人違法、盜竊盜掘等文物犯罪、文物火災事故、生產安全事故等依然突出，各類安全風險隱患交織疊加。一些地方文物安全主體責任、監管責任、管理使用者直接責任落實不到位，一些文物、博物館單位安全防護基礎薄弱，日常檢查巡查懈怠，預防預警、應急處置、防災減災能力亟待提升，文物安全面臨的形勢依然嚴峻，安全防控的任務依然繁重。

二、當前文物安全面臨的主要風險

我國歷史悠久，文物資源數量眾多、分布廣泛，綜合我國文物資源安全狀況、地域環境和各種危害文物安全的人為因素、自然因素，當前，我國文物安全仍面臨著諸多風險挑戰，突出表現為：

（一）文物法人違法屢禁不止

據統計，文物法人違法案件專項整治行動（2016—2018年）期間，全國共查處文物法人違法案件673起，行政處罰349起，責令改正408起，行政追責314人次，刑事追責74人次。2019年國家文物局直接督辦文物違法案件132起，督促地方拆除違法建設77處，行政追責94人，刑事追責17人。2020年國家文物局直接督察督辦文物違法案件236起，拆除違法建筑125處，行政處罰76起，行政追責88人。國家文物局督察督辦的文物違法案件中法人違法高達76%。如，世界文化遺產地元上都遺址、殷墟遺址保護范圍內違法建設案，長城沿線建設控制地帶內違規采礦案；全國重點文物保護單位太原晉陽古城遺址、淄博臨淄墓群、南陽武侯祠保護范圍和建設控制地帶內違法建設案；湖北紅安七里坪革命舊址遭拆除案，哈爾濱市雙城區劉亞樓舊居等7處不可移動文物遭強拆案等。法人違法嚴重損害了文物的歷史真實性和風貌完整性，破壞了文化的延續性，給文物安全帶來極大風險。

（二）盜竊盜掘文物犯罪多發頻發

據統計，2016年至2020年全國累計發生盜竊盜掘文物犯罪案件9300余起，抓捕犯罪嫌疑人9310余人，追繳文物10萬余件。其中，盜竊盜掘古文化遺址、古墓葬案2200多起。2020年8月至2021年11月，公安部會同國家文物局組織部署開展了新一輪全國打擊防范文物犯罪專項行動，打擊盜掘古文化遺址古墓葬、盜竊石窟寺石刻、盜竊古建筑及其構件、盜竊損毀革命文物等違法犯罪活動。全國公安機關共偵破各類文物犯罪案件2704起，打掉文物犯罪團伙585個，抓獲犯罪嫌疑人5368名，其中公安部A級通緝令逃犯22名，追繳各類文物6.1萬件。文物犯罪呈現出集團化、專業化傾向，一些地方甚至形成探、掘、盜、運、銷“一條龍”的地下文物犯罪網絡。如，遼寧朝陽紅山文化遺址被盜案，犯罪嫌疑人多達240名，涉案文物多達4798件。陜西淳化系列盜掘古墓葬案，涉案團伙多達10個，犯罪嫌疑人多達106名。一些地方大案要案不斷，嚴重威脅文物安全。

（三）文物火災事故時有發生

據統計，2016年至2020年全國發生文物建筑火災79起，平均每年超過15起。其中，涉及全國重點文物保護單位20起。電氣故障引發的火災事故持續上升，達到43%以上，違規用火用電引起的火災占到17%。2019年，國家文物局接報文物火災事故21起，4起涉及全國重點文物保護單位。2020年，國家文物局接報文物火災事故14起，2起涉及全國重點文物保護單位。全國開展安全檢查，發現安全隱患68295項。檢查博物館及其他文物收藏單位，發現安全隱患835項。一些地方過度商業化、超負荷用電、違規用氣用火，引發古建筑、傳統村落等發生火災事故。如，全國重點文物保護單位浙江溫州芙蓉村古建筑群之司馬第大屋、四川蓬溪高峰山古建筑群、貴州銅仁東山古建筑群陳公館火災事故，省級文物保護單位云南臨滄翁丁村、重慶江津中山古鎮火災事故等，火災事故成為威脅文物安全特別是文物建筑、博物館安全的最主要風險之一。

（四）違規施工造成文物受損

一些文物修繕單位或企業違背《古建筑修繕項目施工規程（試行）》《文物建筑保護工程施工組織設計編制要求》以及安全生產標準規范，擅自變更方案或違規施工。一些不具備文物修繕資質的企業違法修繕文物，違規使用電器、燃氣、明火。一些考古單位違背《田野考古工作規程》超審批范圍發掘，違規使用機械作業、非專業人員作業，造成文物受損或安全事故。如，山西世界文化遺產平遙古城武廟修繕工程中，違規使用不具備文物修繕資質的企業，施工人員擅自動用明火，導致武廟發生火災事故。湖北武漢省級文物保護單位江漢飯店修繕中，施工人員違規操作引發火災事故，致使百年建筑頂部全毀。遼寧南滿洲鐵道株式會社本部舊址修繕中，違規使用不具備文物修繕資質企業，導致舊址原貌遭受破壞。違法施工、違規操作，不僅破壞了文物建筑的歷史風貌，而且極易誘發火災等生產安全事故，直接危害文物安全。

（五）自然災害、極端氣候事件對文物危害加劇

近年來，地震、洪水、雷擊、臺風、泥石流等自然災害和極端氣候事件對文物造成的損害明顯增多。2008年汶川大地震，造成四川、甘肅、陜西等地2處世界文化遺產、145處全國重點文物保護單位、285處省級文物保護單位和千余處市縣級文物保護單位及大量的文物保護點受到不同程度損毀，152處博物館、文管所、文物庫房等遭到破壞，包括420件珍貴文物在內的4100多件館藏文物受損。2016年“莫蘭蒂”臺風引發的暴雨，導致浙江泰順縣3座古廊橋被沖垮。2021年，云南省大理州漾濞縣“5.21”地震、青海果洛州瑪多縣“5.22”地震造成8處全國重點文物保護單位和35處不可移動文物受損，多處文物保護單位出現開裂、墻體剝落和局部坍塌等險情。2021年，受持續特大暴雨極端天氣影響，河南、山西、陜西、河北、湖北、四川等省份，多達2500余處不可移動文物因洪災遭受損毀，其中，涉及全國重點文物保護單位348處、省級文物保護單位354處。自然災害、極端氣候引發的災害風險日趨加劇，嚴重威脅文物安全。

除上述主要風險外，全球持續肆虐的新冠肺炎疫情，一些公共事件、突發事件，以及持續攀升的各種探險活動、旅游活動，也給文物、博物館單位安全管理帶來新挑戰。

三、當前文物安全管理中存在的主要問題

文物安全管理是防范和化解安全風險的重要手段，也是積極應對自然災害和極端氣候事件的有效途徑。當前，我國文物安全管理還存在著一些明顯問題，主要表現在：

（一）一些地方文物安全意識淡漠，政府主體責任履行不到位

文物保護法明確規定“各級人民政府應當重視文物保護，正確處理經濟建設、社會發展與文物保護的關系，確保文物安全”“縣級以上人民政府應當將文物保護事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費列入本級財政預算”“各級文物保護單位，分別由省、自治區、直轄市人民政府和市、縣級人民政府劃定必要的保護范圍，作出標志說明，建立記錄檔案，并區別情況分別設置專門機構或者專人負責管理。”《國務院辦公廳關于進一步加強文物安全工作的實施意見》明確要求，地方各級政府要切實履行文物安全屬地管理主體責任，要將文物安全擺在重要位置，加強組織領導，建立由分管負責同志牽頭的文物安全工作協調機制，將文物安全工作納入地方政府年度考核評價體系。從實際情況看，全國尚有16個省份文物行政部門未設立專職文物安全監管機構，縣級文物行政編制僅5000余人，平均每縣不足2人。全國三分之一的省份連續3年文物安全經費總投入不足1000萬，絕大多數市縣本級財政預算沒有文物安全經費列入。一些地方文物保護單位核定公布后，遲遲未劃定和公布保護范圍、建設控制地帶。一些地方政府尚未建立由分管負責同志牽頭的文物安全工作協調機制，沒有按要求將文物安全工作納入地方政府年度考核評價體系。

（二）文物安全監管責任落實不到位，一些地方不依法履行審批程序

一些文物安全監管部門對法律法規賦予的責任、制度標準規定的義務不明晰，缺乏有效監督管理。有的地方日常檢查巡查、執法督察不到位，有的聘用文物保護員、文物安保人員，“一聘了之”，缺乏教育培訓，缺乏對聘用人員工作情況的針對性監督管理。有的違法建設案、文物被盜案發生一年多甚至多年，文物安全檢查人員、巡查人員竟然渾然不知，沒有發現。一些地方文物保護管理機構、管理部門形同虛設，發生違法建設、被盜案件、火災事故，遲遲不報，甚至隱瞞不報。如，明十三陵、殷墟遺址被盜案件，聊城、大同、洛陽、韓城、哈爾濱等歷史文化名城內大拆大建、拆真建假，被住建部和國家文物局聯合通報事件，要么是群眾舉報發現的，要么是國家主管部門評估檢查發現的。一些地方消防安全管理松懈，文物保護工程施工現場消防安全措施不足。一些文物、博物館單位消防隱患排查整治不力，導致“小隱患釀成大事故”。如，2015年10月到2016年5月，半年多，清東陵連續兩次發生被盜案件。2016年3月，一個月內湖南省南岳廟連續發生兩起火災事故。一些地方政府和文物部門不依法履行審批程序，未批先建、違法審批。國家文物局遙感監測數據顯示，2019年，晉城、濟寧、廣州、遵義、銀川5市70處全國重點文物保護單位，發現文物行政違法問題169起。2020年，吉林、福州、常德、成都、平涼5市70處全國重點文物保護單位，發現文物行政違法問題41起。

（三）執法難，問責追責標準不健全

一些地方不能正確處理文物保護與經濟社會發展的關系，文物保護法律意識淡薄。有些管理部門、管理單位，對文物安全管理的相關法律法規、技術標準、檢查規范、程序要求不熟悉、不知曉，對一些違法行為缺乏準確判斷，甚至聽之任之。法律意識淡薄，法律責任落不到實處，給文物行政執法帶來明顯困難。執法難、執法處罰遲遲不到位現象在一些地方、一些案件中時常發生。如，世界文化遺產地元上都遺址違法建設案，歷經三年多才徹底整改到位。哈爾濱市劉亞樓舊居遭非法拆除案，在強大的輿論壓力和國家文物局的督辦下，相關責任人才被依法問責追責。文物行政處罰問責追責標準不健全，執法過程中，一些同志怕碰硬、不敢碰硬，導致問責追責失之于寬、失之于軟的現象在一些地方仍然存在。

（四）文物安消防設施建設亟待加強，風險監測預警、應急處置能力亟待提升

一些文物單位安全防范設施設備不健全，日常保養維護和定期檢測不及時，設施設備老化、損毀。一些文物建筑電氣線路敷設、電氣設備安裝不規范，用電負荷大，電氣火災隱患嚴重。一些文物保護單位自身或周邊火災隱患較大，“先天不足”和“后天短板”并存。一些文物、博物館單位安防、消防制度落實不到位，文物安全應急預案、滅火和應急疏散預案不完善，日常培訓和應急訓練、演練缺乏，應急處置能力不足。

同時，就整體而言，我國文物安全風險監測預警、科技信息化水平相對較低，風險隱患早期感知、早期識別、早期預警能力相對欠缺，文物安全風險評估、監測預警、應急處置體系化建設還亟待提升，文物防災減災救災機制還有待完善。大數據、物聯網、人工智能等現代信息技術在文物安全風險防范中的推廣應用尚需進一步深化拓展。

四、“十四五”時期保障文物安全的對策建議

文物安全是文物保護的前提和基礎，是傳承發展中華優秀傳統文化、革命文化和社會主義先進文化的根本和保障。深入貫徹落實習近平總書記關于文物安全工作的重要論述和指示批示精神，推進《“十四五”文物保護和科技創新規劃》目標實現，切實防范化解文物安全風險，必須牢牢把握高質量發展主題，全面貫徹落實新發展理念，統籌發展與安全，堅持法治思維、底線思維，堅持預防為主、打防結合、源頭治理，以問題為導向，精準施策，系統推進。

（一）加強黨的全面領導，落實政府主體責任

堅持黨政同責、一崗雙責，充分發揮黨委統攬全局、政府主導作用，全面落實地方各級政府文物安全主體責任。切實將文物安全工作納入地方黨委政府議事日程，納入體制機制改革，納入財政預算。建立健全文物安全責任體系和責任追究制度，推動文物保護“應保盡保”。加強基層文物保護機構隊伍建設，破解文物保護和安全管理“小馬拉大車”、專業人才“倒金字塔”問題。建立穩定的中央和地方文物安全經費投入機制，加大文物安全基礎保障。充分發揮考核引導作用，推動地方各級政府將文物安全工作納入政府考核評價體系，納入安全生產監督、社會綜合治理、文明城市建設等檢查考核內容。加強政策引導，鼓勵支持社會力量參與文物保護和安全監督，努力構建黨委統攬全局、政府主導、部門協作、全社會廣泛參與的文物安全治理新格局。

（二）加強文物法治建設，提升文物執法效力

堅持依法行政、依法管理，推進文物安全管理法治化。建立健全文物保護法律法規體系，加大對違法行為的懲處力度，大幅提高違法成本。加強行政執法行刑銜接，夯實執法責任，細化文物安全問責追責標準，嚴格執紀問責和刑事責任追究，切實增強法律的震懾作用。完善文物執法督察體系，強化市縣執法力量，建立健全文物執法督察機制和檢查巡查制度，開展專項檢查，實施聯合執法，加大約談、曝光力度。加強法制宣傳，充分發揮主流媒體的導向作用和網絡媒體的傳播優勢，以案釋法，推出一批人民群眾喜聞樂見、具有典型性、代表性的文物執法督察、文物安全防范主題節目。加大對黨政領導干部的普法宣傳和教育，建立全國文物安全管理干部輪訓、培訓制度，有針對性地向文物所在地的社區和居民開展普法宣傳和教育，推進法治政府、法治社會建設。建立文物違法舉報獎勵制度，暢通社會監督渠道和群眾參與機制，發揮社會監督、媒體監督、公眾監督作用，形成監督合力，堅決遏制各種破壞損毀文物行為，杜絕大拆大建、違法建設、過度開發等問題發生。

（三）加強部門協作，建立聯合監管長效機制

堅持管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全，夯實文物安全管理責任。充分發揮全國文物安全工作部際聯席會議制度作用，省、市、縣文物安全部門聯合工作機制作用，定期開展文物安全形勢研判和工作會商，開展文物安全風險評估，建立文物安全風險清單、責任清單，實施重點管控、聯合管控。建立健全文物安全聯防聯控、聯合督察、聯合檢查、情況通報、應急處置制度，完善文物安防、消防和防雷等技術標準，夯實文物安全管理制度基礎、標準基礎。加強文物、公安、海關等部門間協作，推動打擊防范文物犯罪常態化、機制化。實施大案要案掛牌督辦，安全防范聯防聯控，全面提高文物、博物館單位風險防范和應急處置能力。加強文物、應急、消防救援等部門間協作，建立文物消防安全管理聯合工作機制。組織開展文物火災隱患排查、電氣故障火災排查整治專項行動，實施源頭治理、綜合治理。加強文物消防隊伍建設和微型消防站建設，完善文物、博物館單位消防安全制度和應急預案，開展消防演練比武競賽活動，培養消防設施設備管理使用“明白人”，全面提升文物火災隱患防控治理能力。加強文物、國土資源、自然資源、應急、氣象等部門間協作，開展地震、洪水、雷擊、臺風、泥石流等自然災害和極端氣候事件對文物影響分析研究，組織自然災害風險普查調查和風險評估，建立文物防災減災救災機制，全面提升應對自然災害和極端氣候事件應急處置能力。

（四）加強安全設施建設，提高技術防范能力

堅持預防為主，人力防范、實體防范、電子防范相結合。加快文物平安工程建設，針對盜竊、盜掘、盜撈文物，故意破壞、損毀文物等安全風險，加強古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、碑刻石刻、革命文物建筑和考古工地等安全防范系統建設，完善博物館、紀念館、文物庫房等文物收藏保管和展示利用單位安全防范設施建設。著力解決田野文物、地下文物埋藏區、水下文物埋藏區等高風險地區安全防護和實時處警、報警問題，全面提高文物、博物館單位安全防護的整體性和系統性。加快文物安全監管平臺和文物安全數據庫建設，推動文物、公安、國土、自然資源等部門重要文物安全信息互聯互通。加快文物安全監管信息化建設，開展大數據分析和形勢研判，推動實現文物安全遠程監控，安全管理動態跟蹤。針對火災、雷電等安全風險，加強古建筑、古城鎮、傳統村落、近現代代表性建筑和博物館消防系統、防雷系統建設，著力解決火災風險識別感知遲緩，消防設施設備不健全不達標、設施設備老化損毀、消防設備操控使用不熟悉不熟練、電器火災高發多發等突出問題，全面提升文物、博物館單位火災防控和消防能力。

（五）加強科技支撐，全面提升文物安全預警防控能力

堅持科技創新、融合發展，推動文物安全防控科學化、智能化。加快推進衛星遙感、無人機、大數據、物聯網、人工智能等現代技術在文物安全領域的推廣應用，推進遠程監管、移動監管、實時監管，綜合運用數據分析、圖像識別、行為分析等，提高智慧監管能力。實施文物安全遙感監測，建設文物保護單位遙感監測數據庫，構建遙感監測大數據分析和文物違法預警機制。搭建文物安全巡查督察信息平臺，推動文物執法監測由“事后處理”向“事前預防”“實時監督”轉變。加強文物安全風險評估、監測預警、檢查巡查、安全防控等專用和關鍵技術研究及裝備研究適用，開展文物火災成因與控制、不可移動文物安防技術、文物安全體驗場景等科學研究、技術研究，全面提升文物、博物館單位火災防控技術和防盜、防破壞能力。搭建跨部門、跨地區協同創新平臺，建設文物安全重點科研基地，推動文物保護與現代科技、信息技術融合創新。大力提升文物安全防護、監測預警、巡查監管裝備性能和質量，努力實現文物安全防控、安全管理科技化、智能化、信息化。

防范化解文物安全風險，是一項長期而艱巨的基礎性、系統性工程，既需要統籌謀劃、加強領導，也需要多方協作、齊抓共管，依靠法律制度的力量、科技創新的引領、人民群眾的參與，共筑文物安全防線、共享安全發展成果，為建設社會主義文化強國，實現文物資源大國向文物保護利用強國跨越奠定堅實基礎、提供有力保障。