“放管服”背景下優化公立醫院科研經費管理的路徑研究

余璐文

摘 要：自國務院提出并實施“放管服”政策以來，科研經費的管理面臨著巨大的考驗。當前經費管理存在著忽視預算編制與執行、內控薄弱、缺乏績效考評體系、結余經費管理不規范等問題。結合實務，提出建立全面預算管理體系、加大科研經費監督力度、完善科研績效評價體系、加強信息化建設等四種優化路徑，以期提高公立醫院科研經費使用效率，激發科研活力。

關鍵詞：“放管服”;公立醫院;科研經費管理;優化路徑

中圖分類號：R197.3? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）16-0091-03

一、背景與意義

2015年5月12日，國務院首次提出了“放管服”改革的概念，即簡政放權，降低準入門檻，下放科研項目預算編制、調劑以及結余資金的使用權限，不限制勞務費的比例、績效獎勵占間接經費的比例;創新監管，促進公平競爭;高效服務，營造便利環境，簡化政采、報銷程序及評審流程。2018年7月24日，《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》中，進一步提出要求賦予科研人員更大的人財物自主支配權，減輕科研人員負擔，充分釋放創新活力，調動科研人員積極性。2021年8月13日，國務院辦公廳發布《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》。這些政策的發布給科研經費的管理帶了巨大的變革浪潮。而近年來，我國科研經費的增長速度較快，經費總量穩居世界第二[1]，在如此龐大的經費體量下，在“放管服”的政策背景下，如何規范科研經費的使用，如何提高發揮科研經費的使用績效顯得尤為重要。因此，改革科研經費管理模式已是刻不容緩。

二、當前科研經費管理存在的問題

隨著我國高校、企事業單位科研經費投入的逐年增加，經費管理存在的問題也日益突出。

（一）對預算編制不重視，預算執行不嚴格

當前，絕大多數的科研項目負責人并不了解財務知識。特別是在公立醫院，科研項目負責人多是臨床醫生，重心都放在臨床研究上，申報項目時對經費預算不重視，部分負責人甚至將編制預算的任務交由學生填寫，沒有咨詢財務專業人員，編制預算純粹為了湊數字、應付申報檢查，隨意性較大。其次，由于科研人員對于預算科目的理解有偏差，常常將業務費用歸類到錯誤的科目下。例如，科研人員將赴外地參加會議的費用編制到“會議費”科目下，實際上根據《醫院會計制度》應當通過“差旅費”核算。這樣一來，后續的實際支出定然會偏離最初的預算。而項目立項成功、資金到位后，項目負責人往往僅關注項目研究，在發生業務支出時才詢問科研管理部門和財務部門能否開支。如此一來，不但會導致工作效率低下、經費預算與經費執行不相符，還會使得項目的進度與經費使用脫節[2]。

（二）內部控制薄弱，存在套取科研經費的現象

在科研經費的使用過程中，內部控制存在一定缺位。以公立醫院為例，科研管理部門與財務科室各自獨立，科研部門不了解經費使用情況;財務部門僅就費用的賬務處理進行審核，不清楚醫學項目的研究性質，遑論對經費開支的必要性進行把控了，科研經費的使用未能得到有效的監督。

其次，套取科研經費的現象仍有發生。過去，各高校、公立醫院都對勞務費占預算的比例有所限制。2016年7月31日，國務院辦公廳印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》明確勞務費不設比例限制，這給了項目虛構業務支出、套取勞務費以可乘之機。此外，購買科研材料、技術服務合同亦是套取經費的重災區，而財務部門并不能在審核時對業務是否真實發生提供絕對保證[3]。經某市監察委審查查明，某大學教授利用職務之便兩年內虛開發票、虛列勞務非法套取200多萬元科研經費，此類事件屢禁不止。

（三）缺乏績效考評體系，項目結題審計不嚴

一般而言，財政撥款的科研項目均要求結題審計，橫向課題對此沒有要求。實際操作中，結題審計只要求提供支出等相關明細賬，對費用與科研內容的相關性、合理性和真實性缺少實質的審查，甚至有些賬務上的弄虛作假也無法被查到。這些形式上的檢查無法起到財務監督的作用。同時，盡管國家政策早已提倡科研評價體系要從“重數量、重過程”朝著結果導向型轉變，當前公立醫院對科研項目預算的執行仍沒有完善的績效評價體系，缺乏獎懲機制[4]。在獎懲考評系統缺位的情況下，無法有效激勵科研人員產出高質量的科研成果。

（四）配套經費和結余經費管理不規范

根據近幾年科研項目的配套經費統計情況分析，配套資金的到位率較低，到結題審計時，項目組不得不虛編預算、虛列支出、虛報決算，這是不可取也不合規的。對于結題后的結余經費，由于現有政策缺乏明確的時間限制，結題不結賬的現象大量存在，少數課題經費延續使用十年之久而未被收回。更有甚者，為了結余經費不被收回，有些項目組在結題前大額報銷、突擊用錢，其中不乏虛假報銷，滋生了相當一部分的科研腐敗與浪費。2018年，教育部社科司發布通知，稱有超期未完成的1 453個人文社科科研項目需進行集中清理。何小蘭（2017）指出，廣西科技廳在2001—2014 年間下達的項目中逾期未結項的項目達3 102個，涉及科研經費達6.53億元，造成了大量資金的閑置[5]，也給科研經費的管理增加了難度。

三、公立醫院科研經費管理優化路徑

（一）建立全面預算管理體系

隨著我國醫療改革的遞進，公立醫院正在從“靠規模、拼數量”的粗放式發展模式，逐步轉向“講質量、講內涵”的精細化管理時代。全面預算管理是實現該轉變的重要途徑之一，它能促使項目組和醫院合理調度和分配資源，將有限的科研經費流向高效、高產出的去處，避免經費浪費。傳統觀念中，公立醫院科研經費管理僅僅是在經費使用中檢查財務合規性、結題后統計使用情況，實則不然，現代管理會計理念提倡從編制預算開始，貫穿科研經費使用始終，事后評價反饋。針對公立醫院重編制輕執行的情況，張麗平（2017）指出，應該對預算執行情況建立動態考核機制，可以按照季度或半年度開展定期考核，并將考核結果對外公示[6]。在預算執行的考核后，既便于財務人員發現制度和內控環節的漏洞，又能反過來促使項目負責人修正預算，提高后續科研經費的使用效率，建立一個良性的循環。

（二）加大科研經費監督力度

第一，要根據公立醫院自身的情況建立健全相應的科研經費管理辦法及實施細則，按照經費性質和研究領域不同有針對性地分類管理，單獨核算、專款專用，加大對違規和違法使用科研經費的檢查和懲罰力度[7]，加強對決算報告的審查。對于結余經費，在占項目總經費一定比例內的，準予負責人結轉下一年使用，超過一定比例的應及時收回，嚴格規定結賬的時間，防止拖延項目研究進度。第二，要促進科研管理部門與財務部門的交流合作。科研管理部門通常只在立項前與結題后統管各項目組，在經費的使用中無法掌握資金的使用進度，更不能確定資金是否用在了應有的科研任務上。因此，兩部門應明確各自的職責、加強溝通、發揮所長，便于科研管理部門在科研經費執行過程中把握全局。第三，加強審計、紀檢監察部門在經費使用全過程中的監督和檢查。要創新審計方式，既要精簡監督檢查，又能規范資金管理，即強化日常的“常態化”審計以及關鍵環節的重點監督[8]。第四，應在財務人員中提倡“業財融合”，加強衛生經濟管理的培訓。財務人員要全程參與到項目中去，只有了解了業務，才能更好地為科研人員提供服務，才能深入管理、對業務發表決策，才能由傳統的會計核算向業務發展轉型。

（三）完善科研績效評價體系

如上文所述，公立醫院針對編制的預算并沒有規范的預算執行制度，部門預算執行情況沒有反饋懲罰機制。林海巍（2019）認為，成本科室和職能部門重預算編制、輕執行，預算資金缺乏約束機制，建議多角度多維度設立績效評價指標體系[9]。吳建國（2011）通過對歐美等國家17個國立科研機構的分析，使用隨機前沿方法（SFA）和平衡積分卡方法（BSC）評價其效益，提出提高經費管理效益的方式為完善項目評估體系，并提高公開程度[10]。平衡記分卡不僅考慮了科研經費運營支撐（財物維度）、運營效率（內部流程維度）以及可持續發展能力（學習與成長），更是將以患者（受試者）為中心的公益性（顧客維度）考慮在內，這種績效評價方式能夠暴露醫院各課題組所面臨的問題，具有一定的科學性和合理性[11]。因此，公立醫院應完善科研考核評價體系，為績效獎懲提供必要的數據依據。而績效考評的結果應與科研人員的個人薪酬、職稱評定、福利、再次申請項目經費的機會等掛鉤，如此才能提高科研經費的使用效率，促進其高效高水平的產出。

（四）加強信息化建設

隨著科學技術的迅速發展，醫院各個領域已經離不開信息技術、數字化解決方案的應用。由于信息系統在數據儲存、分析和運算上對比人工有著巨大的優勢，醫院增強信息化建設，財務部門、科研管理部門和項目組等相關人員可以在財務信息管理平臺上實時監控科研經費的使用信息，實現預算管理同成本管理的一致性和協同性，提高科研經費管理工作的效率和質量[12]。尤其是全面預算系統和績效考評系統，它們高度依賴醫院的信息化水平，如果沒有高效的信息平臺，科研經費的各個環節無法正常進行。同時，張智豪（2011）提出，高效的信息平臺本身應具有統計和分析的功能，讓財務部門和醫院領導從被動管理轉變為主動管理，從事后處理轉為事前預測、事中監督和控制[13]。

結語

激發科研活力、鼓勵科研創新和產出，優化提升醫院科研經費管理機制應從以下幾方面進行：一是建立全面預算管理體系，對科研經費的執行情況進行動態的掌握，合理調度和分配資源;二是完善相應的科研經費管理辦法，科研管理部門與財務科等相關科室通力合作，倡導業財融合，加強審計、紀檢監察部門在經費使用全過程中的監督和檢查;三是健全科研績效考核評價體系，重結果、獎懲分明;四是增強信息化建設，為科研經費的管理提供技術支撐。

參考文獻：

[1]? 傅揚.科研經費“放管服”背景綜述和展望[J].行政事業資產與財務，2021，（12）.

[2]? 錢毅.醫院科研經費管理的存在問題和解決對策[J].科技管理研究，2007，（8）：84-86.

[3]? 楊文靜，謝新偉.高校科研經費財務管理問題與對策研究[J].北京教育：高教版，2017，（9）：4.

[4]? 陳慧.公立醫院科研經費管理的問題及對策研究[J].衛生經濟研究，2019，（9）：3.

[5]? 何小蘭.我國高校科研經費管理存在的問題及解決對策[J].中國內部審計，2017，（2）：3.

[6]? 張麗平.新醫改背景下醫院全面預算考核環節的探討——以F市為例[J].財會學習，2017，（6）：220-221.

[7]? 李兵，李正風，崔永華.課題制科研經費管理存在的問題與對策[J].科技導報，2011，（7）.

[8]? 張顯華.發揮審計監督作用進一步推進財政科研經費“放管服”改革[J].全國商情·理論研究，2018，（11）.

[9]? 林海巍.政府會計制度下管理會計績效評價探究[J].價值工程，2019，（3）：31-33.

[10]? 吳建國.國立科研機構經費使用效益比較研究[J].科研管理，2011，（5）：7.

[11]? 高洪達.廣西L市城市三級公立綜合醫院績效評價研究[D].南寧：廣西醫科大學，2019.

[12]? 王素梅.試析如何應用全面預算管理方法加強醫院的成本管理[J].財會學習，2017，（23）：2.

[13]? 張智豪.國家縱向課題科研經費管理的研究[D].廣州：華南理工大學，2011.

Research on the Path to Optimize the Management of Scientific Research Funds in Public

Hospitals Under the Background of the New Policy

YU Lu-wen

（The Children’s Hospital Zhejiang University School of Medicine Finance Section，

National Clinical Research Center for Child Health，Hangzhou 310052，China）

Abstract：The State Council put forward the new policy on the management of scientific research funds，which faces some new challenges.This paper summarizes the problems existing in current fund management，including ignoring budget preparation and implementation，weak internal control，lack of performance evaluation system，and non-standard management of surplus funds.Based on the practice，this paper proposes four optimization paths，such as establishing a comprehensive budget management system，strengthening the supervision of scientific research funds，promoting the integrity of the evaluation system of scientific research performance，and enhancing information construction，to improve the efficiency of using scientific research funds in public hospitals and stimulate the vitality of scientific research.

Key words：“streamline administration，delegate power and efficient service”;public hospital;management of research funds;reform path