浙江德清“鄉賢參事”與象山“村民說事”的模式比較

■ 王凱麗

“自治、法治、德治”三者融合的鄉村治理實踐在前幾年已取得很大成效，可以應對早期鄉村治理中出現的低效能、空心化、法治邊緣化等問題。2021年中共中央國務院公布《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》提出：“加強黨的農村基層組織建設和鄉村治理。”鄉村治理是鄉村振興系統工程中重要的一環，在以往的治理過程中“自治”與“法治”雙規運行，但缺少協商機制，難以合并渠道，造成鄉村治理的困境。“德治”就是兩者間重要的可行可效的溝通橋梁，可以彌補自治與法治“二元”機構上的不足，構建“鐵三角式”的“三治”融合機制。“德治”能發揮重要作用的關鍵在于道德的實踐主體，即“人”。

一、“鄉賢參事”——以湖州市德清縣為例

“鄉賢”大多指三類：受當地群眾崇敬的本土精英、衣錦還鄉的歸土精英、進村投資創業的外來精英。“鄉賢參事”則是指在自愿的原則上吸收精英，納入鄉村自治組織中，邀請精英們參與推進農業現代化、農村公共基礎設施建設、農村人居環境整治、農村精神文明建設、城鄉融合發展等鄉村振興的方方面面，有效打通鄉村社會與現代化社會的壁壘，在鄉土文化存留的基礎上使得公序良俗形成、公共服務提升、村民幸福感增強。

德清縣的“鄉賢參事”是在民間自發自主創新的社會組織上，在黨組織呵護之下發展、培育起來的社會網絡治理長效機制。最終形成反映民情、提供咨詢、監督監管，全程參與農村建設的服務性、公益性、非營業性基礎社會組織。組織以幫扶互助為宗旨，以振興鄉村為目標，以村民自治為核心，以德化育人為手段，伴隨鄉村發展。

自2014年9月以來，德清縣按照“試點-總結-推廣”的三步走戰略，堅持“成熟一個，發展一個，登記一個”。目前，全縣11個鄉鎮已創建17個成熟的鄉賢參事會示范點，七百多名鄉賢推選入參事會。德清縣參事會的特征在于人員構成——百分之八十是老機關干部、老黨員，它是基于城鄉體制改革大背景下，村黨組織領導方式轉變的一次嘗試。通過建立鄉賢參事會，展現老黨員、老干部能力，集中農村資源，疏通協商渠道，降低農村及政府社會治理的成本。

首先，成熟的鄉賢參事會在組織架構上一般設三個簡單層級，包括一位會長，多位副會長、名譽會長、秘書長，以及其他參事會成員。成員產生大多是通過差額選舉的方式，除名譽會長為聘任制。其中會長和名譽會長一般由“權威型”人物擔任，他們實際參與度可能并不高，但其信譽與影響力極高，對重大事項有著把控力。副會長或秘書長一般由村支書擔任，其本身對本村事務了解，且在選舉中具有先天優勢，群眾迎合度高。

其次，鄉賢參事會在鄉村治理中的角色定位是“潤滑劑”。參事會不是單純的將鄉村精英聚集起來，其真正的作用是將村民和政務黏合在一起。德清縣的鄉賢參事會本質上是作用于“鄉村-鄉鎮-縣級”三級政府縱向結構的外部“智囊團”，縣、鎮層面主要反饋問題、提供事實信息；村級層面則主要發揮政策建議、組織疏通作用。鄉賢參事會的成立有利于鄉村治理中的民主監督，有效地控制村兩委在村事務處理中的“一言堂”的局面；有利于充分調動村內的可利用資源，減少人力、財力、物力以及各種制度運行的成本；有利于滿足鄉村社會多元治理主體的需求，摸索新鄉村治理多維路徑。

最后，鄉賢參事會并不是完美的，它存在著不可忽略的短板，即參事會理事幾乎都由村兩委干部兼任。這是參事會的組成特征也是嚴重不足，雖然這樣的操作在某種程度是便于參事會的發展與壯大也提升了參事會的影響力與知名度，但這也會大大削弱了其他鄉賢在鄉村治理中的民主作用，降低了其他成員理事的發聲機會。

總之，鄉賢參事會是當前鄉村振興改革中基層組織發展的一條摸索路子，是基層自治形式的一種補充，仍在發展過程之中。它的本質還是村民自治，以政策咨詢功能為突破口，以多元共治為理論基礎，創新協商平臺，擴充協商主體，擴大政治參與，最終提升治理實效。

二、“村民說事”——以寧波市象山縣為例

寧波市象山縣則將“有事好商量”作為標語，形成了獨具地方特色的鄉村自治模式。“村民說事”始發于2009年象山縣西周鎮，在蓮花、下芭蕉、杰上、車嶺等4個村試點。當時鄉鎮處于大開發、大建設、大改革的時代背景。村莊基礎設施工程建設的現實問題引發一系列社會矛盾，例如土地征用、賠償款分配、干部作為等等，長時期的繁瑣糾紛倒逼自治模式改革。從之前的一開始開會就爭端四起到后面的“有事好商量”，象山的“村民說事”經受住了群眾的考驗。

“村民說事”的主要內容可以概括為“說議辦評”四個方面：第一，“說”指有事放到臺面上講，明確規定各村在固定時間固定頻率集中討論村內事務，村干部、聯村干部集中聽取群眾各類訴求，且每個村設立專門的說事室，這樣有利于村民建議的集中與梳理，打通民意渠道；第二，“議”指大事急事應及時召開村務聯席會議商量辦法，大事急事要召開村代表會議集中討論，若難以得出舉措則升級為難事特事快速反映給上級決策，這樣有利于提高辦事效率，提升村民的滿意度；第三，“辦”指民事村辦，緊跟浙江省“最多跑一次”改革，實行村級事務管理多員合一、專職代辦，實現村民辦事不出村的目標，踏踏實實為民辦事；第四，“評”指辦事情況由群眾評估打分，開展多項評估指標，例如“說事村民”專項評估、村民代表綜合評估等，利于形成各村的競爭之態，塑造良好自治之風。

以上四個部分組成了“村民說事”這一鄉村協商民主的連環體系，四個部分相互聯系互為條件與前提，整體運行的力量遠遠大于部分相加之和。假如一件公共事務需要處理，常規會進入“說”，若是非常規則直接進入“議”，在村干部進行商議后得出解決方案則到達“辦”的緩解，事務處理完畢之后由村民進行“評”。倘若未處理完全或群眾不滿意則再次進入流程的循環，直至事務徹底圓滿解決。“村民說事”這樣一環接一環的基礎自治設計是對群眾需求的高度重視，也是對公共事務有效解決的保障。

寧波象山以“說議辦評”為主要內容的“村民說事”模式已推行數年，2010年以來象山縣累計化解一萬多起矛盾糾紛，平均調處率高達95.1%。最早進行試點的西周鎮，信訪率年均下降20%以上，近幾年皆保持“零上訪”。全縣120個“村民說事”示范村基本做到矛盾不出村、越級“零上訪”。

“村民說事”其實是通過“村民說事、村務公開、村務會商、民事村辦、村事民評”等一系列行之有效的流程化制度，來形成良好的基層協商機制。目的是為了逐步打造“有事要商量、有事好商量、有事多商量”的治理共識，推行村務反饋、決策、執行、監督過程的閉環無縫隙自治。最終摸索出一條集體決策、合力干事和群眾評估相結合的基層高效自治道路，致力于打破村民與村干部溝通隔閡，凝聚起鄉村發展的合力，促進了鄉村的和諧穩定。

當然“村民說事”也不完美，隨著時代的進步，它也要優化升級。去年，象山打造“村民說事”2.0版本——以自治、德治、法治“三治”融合的體系豐富“村民說事”的內涵。在自治層面，“村民說事”試圖與鄉賢文化培育相結合，吸納農村微小權力組織，形成良好村規民約；在法治層面，以加大農村的普法宣傳、供給村級法律顧問、開展掃黑除惡活動為主要工作重心；在德治層面，則以“慈善”為亮點開展“誠信象山”建設，每個村建立一個慈善工作站、一筆慈善公益基金，一支慈善義工隊。此外，象山緊跟時代，將“村民說事”與互聯網結合，直接將“說”“辦”“評”的環節搬到手機客戶端，大大方便了村民對村莊不滿、民間矛盾糾紛、安全隱患的反饋與上報，同時也可以將說事信息全程及時記錄存檔，高效分類流轉，提高辦結效率。

三、比較分析與總結

無論是德清縣的“鄉賢參事”模式還是象山縣的“村民說事”模式都是群眾對當前鄉村治理的進一步自發的探索，是順應治理現代化潮流的嘗試。鄉村治理制度的不斷創新折射出當前我國鄉村治理體制正處于探索和變革的階段，村民的現代公民意識開始覺醒且不斷增強，農村自治的能力也愈來愈強。各主體參與鄉村治理積極性的提高是對農村縱橫間管理力量的互補，也是在各主體互動中維護農村的穩定與和諧。“鄉賢參事”側重于精英路線與文化權威的作用，要避免存在功能性異化的風險。而“村民說事”則是側重于群眾協商機制的擴大，是系統閉環式發展。在存異后求同，我們發現在鄉村治理中除了自治外都要結合做到的是：

第一，依法治村，用法治筑牢基礎。依法治理是一切農村治理工作的基石，只有提高法律意識，貫徹法治思維，才能加強糾紛排查和矛盾的處理能力，將農村治理推上法治化的軌道。例如德清洛舍鎮邀請村里法律專業大學生、離任老干部等組建普法宣講團，選擇土地流轉、宅基地置換等涉農相關的法律知識普及“辦事依法”理念；為村內突發事件提供必要的法律咨詢和援助，及時回應群眾法律需求，健全“防控”體系，實現“化解靠法”；推行“五進五不出”工作法，加強矛盾糾紛的排查，抓早、抓小、抓苗頭，確保化解在萌芽狀態。

第二，以文化人，借德治樹立新風。近年來，眾多村鎮充分挖掘村落歷史，樹立道德典型，弘揚道德文明，將文化資源轉化為發展“軟實力”。提升道德約束力，結合傳承2000多年的耕讀文化歷史，把趙孟頫文化、紅色經典“抗戰”等資源作為德育范本，修訂完善村規民約、家規民俗，養成文明習慣，激發村民認同感。放大道德感染力，深入挖掘孝善傳承，結合“德清嫂”治水、“好婆媳”評選、幸福攝影展等方式進行宣傳，形成行為自覺性，塑造最美鄉風村貌。

第三，科學治理，融合為“四治一體”。科學治理包括了明確縣鄉兩級黨政機關與企事業和社會組織的關系，進一步簡政放權；明確縣鄉兩級黨政機關的職責權限，提高公務員與村務管理人員科學決策的素質能力；致力于農村經濟的發展，建立縣域經濟社會發展信息庫。